臺北高等行政法院判決
97年度訴字第00987號
原 告 甲○○
訴訟代理人 林正忠 律師
被 告 臺北市政府社會局
代 表 人 師豫玲（局長）住同上
訴訟代理人 丁○○
乙○○
丙○○兼送達代收
上列當事人間因低收入戶事件，原告不服臺北市政府中華民國97
年3 月6 日府訴字第09770073200 號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告設籍臺北市大同區，原核列為臺北市低收入 戶，因接受臺北市民國（下同）96年度低收入戶總清查，經 臺北市大同區公所（下稱大同區公所）初審後，以96年11月 30日北市同社字第09632520900 號函送被告複核，案經被告 審認原告全戶2人平均存款投資計新臺幣（下同）434,177元 ，超過97年度規定標準15萬元，乃以96年12月11日北市社助 字第09643458900號函（下稱原處分）核定自97年1月起註銷 其低收入戶資格，並由大同區公所以96年12月26日北市同社 字第09632692800號函轉知原告。原告不服，於97年1月11日 提起訴願，遭臺北市政府決定駁回後，遂向本院提起本件行 政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：訴願決定、原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
㈠原告主張之理由：
⒈原告係39年3 月24日出生，因精神障礙中度，領有台北市 核發之身心障礙手冊，經被告認定係屬無工作能力者，且 名下並無任何動產及不動產，故原告在96年度符合低收入 戶標準，此亦為被告所不否認。原告對於原告母親之利息 收入並不爭執，因原告自少離家，早為原告母親所不接納 ，故原告母親並不願意撫養原告，原告情形應符合社會救 助法第5 條第2 項第8 款之規定，但被告卻疏未審酌，被
告之處分顯有違法甚明。
⒉按社會救助法第5 條規定：「（第1 項）前條第1 項所定 家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員： …………二、一親等之直系血親。……（第2 項）前項各 款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：…… 八、因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷 於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估，認定以 不列入應計算人口為宜。」其立法理由為：「將有特殊境 遇之需求者納入社會救助體系，致近貧窮人口無法獲得補 助、低收入戶資格被註銷案例增加，甚至因產業結構劇變 下之失業貧窮人口或家庭總收入的範圍與多元家庭型態難 以銜接所產生的新貧階級，可能無法受到社會救助系統的 扶助。例如部分獨居、經濟能力不佳老人，因特殊境遇（ 如離婚、斷絕關係子女…等）而未受到具扶養能力子女扶 養事實，其在申請低收入戶審核過程中，將直系血親卑親 屬併入計算，導致其不易被列為低收入戶；又如直系血親 之等級無法定上限，致申請者個人雖符合現有法令之條件 ，卻因三代或四代以上且無任何往來之部分直系血親關係 ，致不易被列為低收入戶…」。查社會救助法第5 條第2 項第8 款雖係97年1 月18日開始適用，然原告被撤銷低收 入戶資格係97年度之低收入戶資格，原告亦對上開否准原 告低收入戶之資格提起訴願，又訴願機關受理原告訴願時 ，上開法條業已修正且上開條文對原告有利，故訴願機關 當然應審酌上開法條為原告有利之決定，詎訴願機關竟漏 未審酌，訴願機關有違法之虞，甚為顯然。再者，該法第 5 條第2 項第8 款既已修正，被告本就應審酌之，蓋若被 告拒不審酌而駁回原告申請，原告事後再重新提出申請， 因原告重新提出申請時，上開法條業已公布，被告依法當 然就應該將上開條款列入審酌，故原告仍有上開法條之適 用。準此而論，既然原告重新提出申請，被告即受上開法 條之拘束，故當原告提出訴願或行政訴訟時，應視為等同 於原告重新提出申請，而將上開法條列入審酌，如此不僅 符合人民需求，亦免浪費行政程序與時間。
⒊被告以原告母親王吳阿足有利息所得18,192元，認為其存 款本金為86萬餘元，平均每人收入為434,176 元，超過低 收入戶認定標準15萬元而否准原告低收入戶資格。然原告 一再表示十幾歲就已離家，而母親王吳阿足早已拒絕原告 返回家中，故不論是原告或者是原告母親，都無法對他方 善盡扶養義務。是以，原告無法維持生活之行為應符合社 會救助法第5 條第2 項第8 款之其他情形特殊，未履行扶
養義務，致原告生活陷於困境，被告未詳查事實即謂因原 告母親尚有利息收入且超過97年度規定標準15萬元，而否 決原告低收入戶之補助，實屬速斷。
⒋又鈞院在97年7 月16日準備程序要求被告對原告進行訪談 ，雖被告確實有對原告進行訪談，但被告仍否准原告低收 入戶之申請，而細繹其原因仍是以原告母親利息收入為由 否准，但被告並遲遲不肯未說明為何原告不符合社會救助 法第5 條第2 項第8 款「因其他情形特殊，未履行扶養義 務…」之原因，亦未表明是否有訪談原告之母及原告之母 是否願意撫養原告，原告訴訟代理人曾與被告承辦人員林 佳諺聯絡，伊表示會再訪談原告母親，詢問原告母親是否 願意撫養原告，以及不撫養之原因為何？然原告閱卷時並 未發現有任何被告訪談原告母親之紀錄，是則被告訴訟代 理人在97年8 月25日庭訊時表示原告母親願每月給付原告 2 千元之依據是否真實，實令人起疑。既然被告未訪談原 告母親，又如何能逕下結論，被告函復鈞院顯屬敷衍而不 可採。
⒌查，原告於97年9 月2 日前往財團法人佛教慈濟綜合醫院 檢查，醫生發現原告頸部後面罹患基底細胞癌，須切除及 補皮手術，醫生並建議應立即住院治療，以免擴大、惡化 ，但因住院須另一緊急聯絡人簽署同意書，原告遂回家找 原告母親與原告親友幫忙，但均無人願意簽署，原告見親 人皆不願幫忙只好放棄就診機會。準此而論，原告親友皆 不願幫忙原告，又遑論支付原告每月2 千元，若原告母親 願意撫養原告，原告又何須在外流浪數十年致陷入生活困 境，足證被告所言原告母親願每月支付2 千元係屬不實。 ⒍退而言之，假設被告稱原告母親願每月給付原告2 千元為 真，但原告若屬低收入戶，被告每月給付原告之金額遠高 於2 千元，且原告亦因為屬於低收入戶無庸繳納健保費用 ，顯見被告亦認為被告給付之金額才是支撐原告生活之最 低標準。然而原告母親僅願每月給付2 千元（假設為真） ，遠低於被告所給付之金額，扣除每月應納健保費用及勞 保費用，原告所剩僅數百元，根本不敷原告生活，更遑論 原告現在罹患細胞癌需住院開刀治療，更需要低收入戶資 格。又被告僅以家人願意撫養即否決原告申請，卻未詳查 是否真有按月支付之事實？是以，被告單以原告母親願意 給付2 千元即否決原告申請，顯無理由。
⒎「直轄市、縣（市）主管機關得協助申請人對前項第8 款 未履行扶養義務者，請求給付扶養費。」社會救助法第5 條第3 項定有明文。承前所述，原告母親並不願意履行撫
養費用，故原告應符合社會救助法第5 條第2 項第8 款之 規定，且該法亦規定被告得向未履行撫養費之人請求給付 扶養費，故被告依照社會救助法第5 條第2 項第8 款行使 裁量權，即應以較寬之標準視之，畢竟社會救助法係以照 顧低收入及救助遭受急難或災害者，這也是立法機關惟恐 法律無法照顧到每個需要社會救助之人，特別增加制定該 法第5 條第2 項第8 款賦予行政機關就個案在法律所未能 規範之情形下依職權認定，若被告從嚴審查，將導致上開 法條精神蕩然無存，徒增遺憾。準此而論，原告確實符合 低收入戶之標準，被告否准原告申請實無理由。 ㈡被告主張之理由：
⒈法令依據：
①按社會救助法第3 條規定：「本法所稱主管機關：在中 央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣 （市）政府。」第4 條規定：「（第1 項）本法所稱低 收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機 關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人 每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄 市主管機關公告之當年度一定金額者。（第2 項）前項 所稱最低生活費，由中央、直轄市主管機關參照中央主 計機關所公布當地區最近1 年平均每人消費支出60% 定 之，並至少每3 年檢討一次；直轄市主管機關並應報中 央主管機關備查。（第3 項）第1 項所稱家庭財產，包 括動產及不動產，其金額應分別定之。（第4 項）第1 項申請應檢附之文件，審核認定程序等事項之規定，由 直轄市、縣（市）主管機關定之。」第5 條規定：「（ 第1 項）前條第1 項所稱家庭，其應計算人口範圍，除 申請人外，包括下列人員：一、配偶。二、直系血親。 三、同一戶籍或共同生活之兄弟姊妹。四、前3 款以外 ，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。（第 2 項）前項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算 人口範圍：……八、因其他情形特殊，未履行扶養義務 ，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機 關訪視評估，認定以不列入應計算人口為宜。」第5 條 之1 規定：「（第1 項）第4 條第1 項所稱家庭總收入 ，指下列各款之總額：一、工作收入，依下列規定計算 ：（一）依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證 明核算。無法提出薪資證明者，依最近1 年度之財稅資 料所列工作收入核算。（二）最近1 年度之財稅資料查 無工作收入，且未能提出薪資證明者，依臺灣地區職類
別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算。（ 三）未列入臺灣地區職類別薪資調查報告各職類者，依 中央主計機關公布之最近1 年各業員工初任人員平均薪 資核算。（四）有工作能力未就業者，依基本工資核算 。但經公立就業服務機構認定失業者，其失業期間得不 計算工作收入，所領取之失業給付，仍應併入其他收入 計算。二、動產及不動產之收益。三、其他收入：前2 款以外非屬社會救助給付之收入。（第2 項）前項第3 款收入，由直轄市、縣（市）主管機關認定之。」第5 條之3 規定：「本法所稱有工作能力，指16歲以上，未 滿65歲，而無下列情事之一者：一、25歲以下仍在國內 就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分 班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不 能工作。二、身心障礙致不能工作。三、罹患嚴重傷、 病，必須3 個月以上之治療或療養致不能工作。四、獨 自照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之 共同生活或受扶養親屬，致不能工作。五、獨自扶養6 歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。六、婦女懷胎6 個月以上至分娩後2 個月內，致不能工作。七、受禁治 產宣告。」
②民法第1114條規定：「左列親屬，互負扶養之義務：一 、直系血親相互間。二、夫妻之一方與他方之父母同居 者，其相互間。三、兄弟姐妹相互間。四、家長家屬相 互間。」
③臺北市政府90年8 月23日府秘二字第901798100 號公告 ：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自90年9 月 1 日起生效。……公告事項：……四、本府將下列業務 委任本府社會局，以該局名義執行之……（三）社會救 助法中有關本府權限事項。……」。
④臺北市低收入戶調查及生活扶助作業規定第5 點規定： 「本作業規定第2 點所稱動產之計算範圍包括存款本金 、投資及有價證券，計算方式如下：（一）存款本金以 最近1 年度財稅資料顯示之利息所得推算，推算利率以 最近1 年臺灣銀行全年平均值1 年期定期存款固定利率 計算。惟申請人主張存款利率為優惠利率或其他利率並 提出證明者，依其提供實際利率推算之。（二）投資以 最近1 年度財稅資料顯示之投資金額計算。（三）有價 證券以最近1 年度財稅資料顯示之面額計算。（四）如 申請人表示財稅資料與目前存款金額差距過大時，申請 人應檢附前2 年度至目前每筆存款之餘額證明書（每半
年1 張，6 月30日、12月31日）及存款流向相關證明單 據，並書面說明以供審核。」
⑤臺北市政府96年9 月29日府社助字第09640594400 號公 告：「主旨：公告本市97年度最低生活費標準、家庭財 產金額暨低收入戶家庭生活扶助標準表。……公告事項 ：本市97年度最低生活費標準定為每人每月新臺幣14,1 52元以下，家庭財產之動產金額定為全家人口之存款投 資平均每人不超過15萬元，家庭財產之不動產金額定為 全家人口之土地房屋價值不超過500 萬元，……。」 ⑥臺灣銀行96年8 月30日銀電乙字第09600313281 號函附 臺灣銀行95年牌告定期存款1 年期固定利率表，其平均 「固定利率」為2.095%。
⒉卷查：
①原告全戶輔導人口為原告1 人，依社會救助法第5 條規 定，應計算人口範圍為原告及原告母親等2 人。 ②依財稅單位提供最近1 年度（95年度）財稅資料顯示： ⑴原告未婚、無子女，依財稅資料查無所得，領有身心 障礙手冊（精神障礙中度），依社會救助法第5 條之 3 規定及被告96年7 月16日北市社二字第0963800960 0 號函，係屬無工作能力者。無存款。無不動產。 ⑵原告之母王吳阿足，14年12月12日生，喪偶。依社會 救助法第5 條之3 規定，係屬無工作能力者。依財稅 資料查有利息所得1 筆18,192元，以臺灣銀行提供95 年利息年利率2.095%，推算存款本金約有868,353 元 。無不動產。
③綜上，原告全戶2 人，家庭全年總收入為18,192元，平 均分配每人每月所得為758 元；存款（含投資）計868, 353 元，平均每人434,176 元（超過平均每人15萬元之 標準）；無不動產。依社會救助法規定，王吳阿足為原 告之直系血親（母親），為應計算人口範圍，並無違誤 。另有關原告自述其應符合社會救助法第5 條第2 項第 8 款之其他情形特殊乙節，查該法係於97年1 月16日華 總一義字第09700003901 號總統令公布修正，並自97年 1 月18日起適用，原告是否符合該款之規定尚難認定， 故被告自97年1 月起註銷原告之低收入戶資格，自屬有 據。
⒊被告依庭上指示派員訪視原告，經評估結果：本件仍不排 除列計原告母親，惟被告將轉介保護系統以協助輔導原告 ，並連結民間資源維持原告訴訟期間經濟需求。另建請原 告可至大同區公所試申辦身心障礙者生活補助，如審核通
過，可另向被告所屬身心障礙者福利科申請身心障礙者租 賃房屋租金補助，併予陳明。
理 由
一、本件所涉程序標的為註銷低收入資格之行政處分，非行政訴 訟法第229條第1項各款所列：1、稅捐課徵事件。2、罰鍰處 分事件。3、其他關於公法上財產關係之訴訟(低收入資格是 否符合，本質上為身分爭議，非單純財產關係訴訟)。縱認 註銷資格處分結果涉及受處分人是否可得到金錢補助，惟資 格註銷後，除非當事人主動申請，否則被告並不會自行調查 而主動恢復低收入戶資格等情，業具被告陳明在卷(本院卷 第48頁)；且具低收入戶資格者，不僅得受現金給付之生活 扶助，就原告之情況而言，依法尚得受(房屋)租金補助、住 宅借住、房屋修繕補助(以上補助見社會救助法第16條)、醫 療補助(社會救助法第18條)、健保費之補助(社會救助法第 19條)等，則原告因低收入資格之註銷所受財產之損失並無 法估計其金額一定低於行政訴訟法第229條所定之限額(目前 為20萬元)，本院爰依通常訴訟程序處理之，合先敘明。二、本件相關法規：
㈠按行為時（94年1月19日修正）社會救助法第3條： 本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政 府；在縣（市）為縣（市）政府。
㈡同法第4 條：
（第1 項）本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市 、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全 家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中 央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。 （第3 項）第1 項所稱家庭財產，包括動產及不動產，其金 額應分別定之。
（第4 項）第1 項申請應檢附之文件、審核認定程式等事項 之規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。
㈢同法第5 條：
（第1 項）前條第1 項所稱家庭，其應計算人口範圍，除申 請人外，包括下列人員：一、配偶。二、直系血親。三、同 一戶籍或共同生活之兄弟姊妹。四、前3 款以外，認列綜合 所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。
（第2 項）前項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算 人口範圍：一、不得在臺灣地區工作之非本國籍配偶或大陸 地區配偶。二、未共同生活且無扶養事實之特定境遇單親家 庭直系血親尊親屬。三、無工作收入、未共同生活且無扶養 能力之已結婚直系血親卑親屬。四、應徵集召集入營服兵役
或替代役現役。五、在學領有公費。六、入獄服刑、因案羈 押或依法拘禁。七、失蹤，經向警察機關報案協尋未獲，達 6 個月以上。
㈣同法第5條之1：
（第1 項）第4 條第1 項所稱家庭總收入，指下列各款之總 額：一、工作收入，依下列規定計算：（一）依全家人口當 年度實際工作收入並提供薪資證明核算。無法提出薪資證明 者，依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算。（二）最 近一年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者 ，依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性 薪資核算。（三）未列入臺灣地區職類別薪資調查報告各職 類者，依中央主計機關公布之最近1 年各業員工初任人員平 均薪資核算。（四）有工作能力未就業者，依基本工資核算 。但經公立就業服務機構認定失業者，其失業期間得不計算 工作收入，所領取之失業給付，仍應併入其他收入計算。二 、動產及不動產之收益。三、其他收入：前2 款以外非屬社 會救助給付之收入。
（第2 項）前項第3 款收入，由直轄市、縣（市）主管機關 認定之。
㈤同法第5條之3：
本法所稱有工作能力，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情 事之一者：一、25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等 以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠 距教學以外之學校，致不能工作。二、身心障礙致不能工作 。三、罹患嚴重傷、病，必須3 個月以上之治療或療養致不 能工作。四、獨自照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能 自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作。五、獨自 扶養6 歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。六、婦女懷胎 6 個月以上至分娩後2 個月內，致不能工作。七、受禁治產 宣告。
㈥現行社會救助法第5條第2項增訂第8款： 因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境 ，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估，認定以不列入應 計算人口為宜。
㈦臺北市政府90年8 月23日府秘二字第901798100 號公告：「 主旨：公告本府主管業務委任事項，並自90年9 月1 日起生 效。……公告事項：……四、本府將下列業務委任本府社會 局，以該局名義執行之……（三）社會救助法中有關本府權 限事項。……」。
三、本件原告不爭以下事實，並有戶籍資料查詢結果、財稅原始
資料明細、原處分書等附原處分卷可查，可信為真實： 原告設籍臺北市大同區，原核列為臺北市低收入戶，因接受 臺北市96年度低收入戶總清查，經被告查得原告之母王吳阿 足有利息所得1 筆計18,192元，以臺灣銀行提供之95年1 月 1 日至同年12月31日定期存款1 年期之平均固定利率2.095% 推算，其存款本金為86萬8,353 元，全戶2 人，平均每人存 款投資為434,177 元，超過97年度規定標準15萬元，被告乃 以原處分核定自97年1 月起註銷其低收入戶資格。四、原告主張，其因不堪受家暴，自14歲離家，在外流浪未曾返 家，多年來已無法見容於兄弟姊妹及母親，彼此均無法善盡 扶養義務，是應符合現行社會救助法第5 第2 項第8 款：因 其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境之 情形，應排除將原告之母親之財產計入家庭所得。 是兩造之爭執在於：
本件關於低收入戶資格之註銷有無現行社會救助法第5 條第 2 項第8 款( 修正增訂，自97年1 月18日開始施行) 規定之 適用。
五、查原告原為被告核定之低收入戶，96年底，主管機關進行下 年度低收入戶資格清查時，認原告不符低收入資格，被告乃 以原處分核定自97年起註銷原告之低收入戶資格，核其內容 為不利於原告之一次性處分，該處分送達後即發生資格註銷 之法律效果，而不待強制執行，原告主張其違法，提起撤銷 訴訟，由於撤銷訴訟之任務在於事後審查行政處分之合法性 ，故本院審查之程序標的為原處分是否合法，依目前學術之 通說及實務之見解，應以原處分作成時之事實及法規為裁判 基準時。按原處分作成時(96 年12月11日) 社會救助法第5 條第1 項規定，所謂低收入戶家庭財產應計算之人口範圍包 括直系血親，被告依上開規定，將原告母親之財產計入，憑 以認定原告不符低收入戶資格，予以註銷，認事用法均無不 合。至於現行社會救助法第5 條第2 項第8 款規定，「因其 他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經 直轄市、縣（市）主管機關訪視評估，認定以不列入應計算 人口為宜」，係原處分作成後，97年1 月16日始經總統公布 ，於同年月18日開始施行，法規之變更在原處分作成之後， 自不能以原處分機關未及適用該法規而認其為違法。又上開 規定開始施行時，雖係訴願決定作成前，惟基於我國訴願法 制有一完整而獨立之法律所規範，且納入「不利益變更禁止 」原則之規定( 訴願法第81條第1 項但書) ，可見我國訴願 程序實屬準司法程序，而非行政程序之延伸，故新法施行雖 在訴願決定作成前，仍不影響本件訴訟之裁判基準時應以原
處分機關作成處分時為準。原告主張應適用修正增訂之現行 社會救助法第5 條第2 項第8 款規定，將其母親之財產排除 計入家庭所得，尚無可採。至於本院於訴訟中敦請被告機關 依增訂之社會救助法第5 條第2 項第8 款之規定再為審酌， 係促請被告在其權限範圍內，依職權而為第二次裁決，該第 二次裁決並非本件撤銷訴訟所審查之原處分，附此指明。六、綜上所述，被告依95年度之財稅資料，核定原告不符低收入 戶資格，以原處分自97年1 月起，註銷原告低收入戶資格， 於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告之起訴 無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 9 月 25 日 臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張瓊文
法 官 林育如
法 官 蕭忠仁
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 97 年 9 月 25 日 書記官 賴淑真