臺北高等行政法院判決
97年度訴字第00670號
原 告 甲○○
訴訟代理人 乙○○律師
被 告 行政院金融監督管理委員會
代 表 人 陳樹（主任委員）住同上
訴訟代理人 丁○○
丙○○
上列當事人間因證券交易法事件，原告不服行政院中華民國97年
1 月14日院臺訴字第0970080584號訴願決定，提起行政訴訟。本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
被告以原告係台灣大哥大股份有限公司（下稱台灣大哥大公 司）之經理人，於民國（下同）95年4 月在集中交易市場轉 讓台灣大哥大公司股票104,000 股，與申報95年4 月於集中 交易市場轉讓97,000股不符，未確實依證券交易法第25條第 2 項規定辦理申報，依同法第178 條第1 項第2 款規定，以 96年7 月23日金管證三罰字第0960040493號裁處書（下稱原 處分）處原告罰鍰新台幣（下同）24萬元。原告不服，提起 訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：
原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)按證券交易法第25條第2 項規定「前項股票持有人，應於每 月5 日以前將上月份持有股數變動之情形，向公司申報，公 司應於每月15日以前，彙總向主管機關申報。必要時，主管 機關得命令其公告之。」，立法目的係要求公司經理人按時 申報每月持有股份變動情形，以達資訊公開透明之目的，公 司經理人若未能於每月5 日以前申報持股變動情形，依同法 第178 條之規定即可處以罰鍰，然而經理人每月按時申報僅 因計算錯誤而申報錯誤之數字，依該條之解釋並不違反該規
定，被告解讀該條係規範公司經理人負有正確申報義務，誤 解立法意旨，且有擴張解釋之違誤。
(二)證券交易法第178 條第2 項規定「有前項第2 款至第7 款規 定情事之一，主管機關除依前項規定處罰鍰外，並應令其限 期辦理；屆期仍不辦理者，得繼續限期令其辦理，並按次各 處新台幣48萬元以上480 萬元以下罰鍰，至辦理為止。」， 立法意旨係規範公司經理人未依規定申報時，主管機關處以 罰鍰並要求「限期辦理」，若申報錯誤，則不在法律規範之 範圍內，否則在立法上應規定「主管機關除依前項規定處罰 鍰外，並應令其補正（或改善）；屆期仍不補正（或改善） 者，得繼續令其補正（或改善），並按次各處新台幣48萬元 以上480 萬元以下罰鍰，至補正（或改善）為止。」。(三)公職人員財產申報法第12條第1 項規定「有申報義務之人故 意隱匿財產為不實之申報者，處新台幣20萬元以上400 萬元 以下罰鍰。」、第3 項規定「有申報義務之人無正當理由未 依規定期限申報或故意申報不實者，處新台幣6 萬元以上 120 萬元以下罰鍰。其故意申報不實之數額低於罰鍰最低額 時，得酌量減輕。」，其立法方式可供參考，唯有法律明確 規定方能認定立法原意係在要求公務人員負有正確申報之義 務，否則不應從嚴解釋。舉重以明輕，對於嚴格要求言行之 公職人員尚且對申報不實及未依時申報給予差別處理，且只 處罰故意犯，而對一般人民卻不分故意過失皆科以重責，其 論法裁量顯然失衡。按行政罰雖不像刑罰有罪刑法定主義之 嚴格要求，但因其涉及人民之權益，認事用法之際更應謹慎 為之，法律並未明文規範時，行政機關不應擴張解釋而侵害 人民之權益。
(四)原告於95年4 月份在集中市場共轉讓14筆台灣大哥大公司之 股票，總共賣出104 張股票，每次交易皆會記載於筆記本， 於4 月17日當天賣出9 張股票時，尚能正確記載剩餘持有股 票為249 張，隔日4 月18日賣出9 張股票時，並未計算剩餘 持有股票張數（筆記本以黑色簽字筆所書寫240 之數字係原 告遭處分後於核對時所書寫，當時記載情形應以鉛筆所載為 準），之後原告於4 月20日再賣出9 張股票時，理應扣除4 月18日及4 月20日兩日所處分之18張股票，剩餘持有股票張 數應為231 張，原告因計算錯誤僅扣除11張股票，而誤載為 238 張股票，導致當月份持有股票總數應為186 張，卻申報 193 張，而有7 張之誤差。然原告當月並未有轉讓7 張之情 形，因此並非漏報交易而係申報錯誤，若以每筆交易獨立觀 察，假若原告有1 筆7 張股票之交易未申報，勉強可認定該 筆交易未於規定時間內申報而予以處分，然而原告並未有短
報之情形，何有未於規定時間內申報之違法。
(五)原告以少報多，原應申報持有股數為186 張，卻於申報時多 出並無交易之7 張股票，顯然與證券交易法第25條所規範之 目的不符，按該條在於要求公司經理人準時於每月申報全部 交易，若有短報則會影響投資大眾之判斷，原告多申報並無 交易之7 張股票，並未隱匿交易，應無誤導投資大眾之惡意 ，主管機關應要求原告立即更正，即可解決數字不符之單純 錯誤，況且可從集中市場獲知原告當月之交易情形而即時更 正，原告申報錯誤並不會造成市場錯亂，卻處以24萬元之重 罰，顯然不符比例原則。
(六)司法院有關違反證券交易法第25條之裁判中，全部皆為當事 人未於法定期間申報持股變動或是短報交易之情形，並未有 因計算錯誤而遭判敗訴之案例，顯見至今並未有法院認定證 券交易法第25條可處罰因計算錯誤而申報錯誤之情形，被告 罔顧立法精神及司法審判實務而作出錯誤之處分。二、被告主張之理由：
(一)按「公開發行股票公司之董事、監察人、經理人及持有股份 超過股份總額百分之十之股東，應於每月5 日以前將上月份 持有股數變動情形向公司申報；公司應於每月15日以前，彙 總向主管機關申報，必要時主管機關得命令其公告之。」「 違反第14條第3 項．．．、第25條第1 項、第2 項．．．之 規定者，處新台幣24萬元以上240 萬元以下罰鍰。」分別為 證券交易法第25條第2 項及第178 條第1 項第2 款所明定。(二)次按，證券交易法第25條第2 項之立法意旨在貫徹證券交易 法之資訊即時公開原則，使投資大眾及本會能瞭解公開發行 股票公司之董事、監察人、經理人及持有股份超過股份總額 百分之十之股東（下稱內部人）持股異動之情形，並藉以達 到股權管理、健全證券市場機能及保障投資大眾權益之目的 。因此，內部人取得或轉讓所屬公司股票，依規定應於次月 5 日以前向公司申報，並由公司於次月15日以前彙總向本會 申報；內部人除應按時申報外，並應正確申報持股變動情形 。內部人雖有按時申報，惟申報內容不正確，仍有違前揭資 訊即時、正確公開原則，故內部人未確實申報其持股異動情 形，即屬違反規定。
(三)原告係台灣大哥大公司之經理人，於95年4 月份在證券集中 交易市場轉讓台灣大哥大公司股票104,000 股，與其當月份 申報於證券集中交易市場轉讓97,000股不符。雖原告前於95 年6 月1 日陳述意見，說明係因誤申報所致。惟證券交易法 第25條已規定，內部人應於每月5 日以前將上月份持有股數 變動之情形向公司申報，內部人申報持股變動情形，自包括
應對申報資料正確性負責，否則課予內部人申報義務之規定 將形同虛設，難達該法條規範之目的，至於申報時係以多報 少亦或以少報多，或是否影響投資大眾之判斷，與該規定無 涉。故原告雖非故意隱匿持股變動情形，係因計算錯誤所致 ，然事實上原告未履行正確申報義務，即屬違反規定，原告 依法既負有正確申報義務，自應注意相關規範並按規定確實 辦理，其申報錯誤，雖無故意，核有過失。
(四)原告主張「證券交易法第178 條第2 項規定『有前項第2 款 至第7 款規定情事之一，主管機關除依前項規定處罰鍰外， 並應令其限期辦理；．．．至辦理為止。』，該法條之立法 意旨係規範公司經理人未依規定申報時，主管機關才可處以 罰鍰並要求『限期辦理』，若是公司經理人申報錯誤時，則 不在法律規範之範圍內」云云。查該法條係為貫徹證券交易 法第25條規定之立法意旨，並達行政管理之目的，對違反該 規定者，依同法第178 條第1 項第2 款之規定處以罰鍰，至 於第2 項之規範重點為主管機關對於第1 項之違規情事，應 令其限期辦理並得繼續處罰，至辦理為止，故適用第2 項之 前提在於先適用第1 項之規定，原告因疏忽而錯誤申報轉讓 股數，被告以其違反證券交易法第25條，依同法第178 條第 1 項第2 款處以最低罰鍰24萬，尚無違誤。
(五)公職人員財產申報法係為端正政風，確立公職人員清廉作為 之規定，而證券交易法第25條所規範之對象為公司之內部人 ，其目的在使投資大眾瞭解公司重要人員即時持股異動之情 形，藉以監督，達到股權管理、健全證券市場機能及保障投 資大眾權益之目標，兩者間之適用對象與法定要件、立法目 的等等，均不相同；惟適用上皆須考慮行為人是否具有故意 或過失，以符合行政罰法第7 條第1 項之規定，並無不同。(六)被告經衡酌情節於法定裁量權限內，依證券交易法第25條及 第178 條第1 項第2 款規定，以原處分對原告處最低額罰鍰 24萬元，已選擇對人民損害最少之罰鍰，並無不符比例原則 之問題，依法洵無不合。
理 由
壹、本件被告代表人於訴訟繫屬中由胡勝正變更為陳樹，並已具 狀聲明承受訴訟，合先敍明。
乙、實體方面：
壹、兩造不爭之事實及兩造爭點：
如事實概要欄所述之事實，業據提出上市公司內部人持股異 動事後申報異常說明理由審查報告表、3045股權報告表、說 明書、原處分為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點 厥為：
一、原告雖有申報但數額錯誤，縱可認為係因計算錯誤所致，是 否有證券交易法第25條之2第1項規定之適用？其行為是否無 損於「資訊及時公開原則」，而無處罰必要？原處分裁罰金 額是否過重？
二、原告就其未事前申報之行為，有無故意過失？是否無從防範 ？
貳、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
證券交易法第25條之2第1項規定：「已依本法發行股票公司 之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分 之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：1 、 經主管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為 之。2、依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量 比例，於向主管機關申報之日起3日後，在集中交易市場或 證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過1萬股 者，免予申報。3、於向主管機關申報之日起3日內，向符合 主管機關所定條件之特定人為之。違反者，依同法第178 條 第1項第1款規定，處24萬元以上240萬元以下罰鍰。」二、原告申報之數額錯誤，縱可認為係因計算錯誤所致，仍有證 券交易法第25條之2 第1 項規定之適用，其行為已有損於「 資訊及時公開原則」，仍有處罰必要，且原處分裁罰金額並 未過重：
（一）按證券交易法第22條之2第1項第2款規定，明定公開發行 公司內部人轉讓所屬公司股票前須向被告申報，此為法定 申報義務，立法意旨係在貫徹證券交易法之資訊即時公開 原則，藉由內部人持股轉讓資訊之事前揭露，得以監督並 達成交易公平、股權管理、健全證券交易市場機能及保障 投資大眾權益等目的，該法律並未規定「違規未申報數量 少於多少比率時，可以免罰」，原告未事前未正確申報義 務，無論違規未申報數量為何，均有損於「資訊及時公開 原則」，其主張無損於投資大眾權益云云，尚不足採。又 被告僅能於24萬元至240萬元之罰鍰額度間為裁量，此乃 立法者之裁量，被告既已裁處法定最低額之罰鍰24萬元， 自難謂裁罰過重有違比例原則。
（二）原告雖主張比照公職人員財產申報法第12條第1項規定文 義及處罰法定主義之精神而言，証券交易法第25條第2項 僅規定經理人應按時申報，若僅因計算錯誤而申報錯誤之 數字，並未不違反該規定；又申報錯誤時，僅能先命補正 （或改善），屆期仍不補正（或改善）者，才能處以罰鍰 云云，惟查：
１、證券交易法第25條之2第1項規定：「已依本法發行股票 公司之‧‧經理人‧‧，其股票之轉讓，應依左列方式 之一為之：‧‧違反者，依同法第178條第1項第1款規 定，處24萬元以上240萬元以下罰鍰。」，已明定申報 方式及免予申報之數額，並明定違反該申報義務時之罰 則，並無「須先命改善，改善無效才能裁罰」之文義。 所謂「向主管機關申報」，當然指「正確申報」，若謂 申報與「數額正確與否」無關，則任何人均可任意申報 轉讓股數，再諉稱計算錯誤，即可輕易規避前開規定， 前開規定豈非形同具文？原處分以原告申報不實，依前 揭規定予以裁罰，自無違處罰法定原則、平等原則。 ２、至公職人員財產申報法之適用對象與法定要件、立法目 的等，均與證券交易法第25條之2第1項規定同，自無比 附援引之必要。又証券交易第178條第2項之規範重點為 主管機關對於同條第1項之違規情事，應令其限期辦理 並得繼續處罰，至辦理為止，故適用同條第2項之前提 在於先適用同條第1項之規定，原告申報數額不符，無 論是否出於計算錯誤，原處分依證券交易法第25條、第 178 條第1項第2款規定，予以裁罰，尚無違誤。三、原告就未正確申報之行為，縱無故意亦有過失： 原告係台灣大哥大公司之經理人，於95年4月份在證券集 中交易市場轉讓台灣大哥大公司股票104,000股，與其當月 份申報於證券集中交易市場轉讓97,000股不符，雖原告說明 係因計算錯誤所致，惟按「人民違反法律上義務而應受行政 罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍 須以過失為其責任要件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁 止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推 定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受 罰。．．．」，司法院釋字第275號解釋著有明文，本件原 告縱然確屬「計算錯誤」，但此乃原告之內心狀態，且並非 無法防範，原告既無法舉証証明自己計算並無過失，仍應依 證券交易法第25條、第178條第1項第2款規定負責。四、從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦稱正確。原 告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。參、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐 一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 9 月 17 日 臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳
法 官 畢乃俊
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 97 年 9 月 17 日 書記官 簡信滇