臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第六三○二號
原 告 臺灣塑膠工業股份有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 顧立雄律師
張嘉真律師
陳鵬光律師
被 告 行政院環境保護署
代 表 人 郝龍斌署長）
訴訟代理人 乙○○律師（送達代收人）
丙○○律師
右當事人間因返還保證金事件，原告不服行政院中華民國九十年九月六日台九十訴字
第四八七四八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、緣原告於民國（下同）八十七年十二月間，將其原本置放於高雄縣仁武廠內共計 二、七九九噸之有害事業廢棄物即含汞鹽泥固化體，委託璟福企業股份有限公司 （下稱璟福公司）將該含汞鹽泥固化體（下稱系爭廢棄物）貨櫃三五七只輸往柬 埔寨，惟經該國政府強制退運出境，原告乃將系爭廢棄物暫時儲放於高雄港區， 案經被告以八十八年四月二十日（八八）環署廢字第二四五九五號函限令原告於 八十八年六月六日前將該批廢棄物運離高雄港區，送往他國妥善處理，否則將依 廢棄物清理法第二十五條規定，按日連續處罰，情節重大時，並得處以停工或停 業。嗣原告先以其因不可歸責於己之因素，無法於期限轉運出口云云，申經被告 八十八年六月四日（八八）環署廢字第三六一一九號函同意展延離港期限至八十 八年八月五日止，逾期仍將依法按日連續處罰，但不同意該批廢棄物先准予入關 。原告復以其因不可抗力之事由致原告根本無法取得歐美國家同意輸入該批廢棄 物，為期速能妥善處理該批廢棄物，暨為符合聯合國巴塞爾公約之精神，應予考 量境內處理云云，申經被告八十八年八月五日（八八）環署廢字第五二一二四號 函同意原告得先將該批廢棄物運回國內暫時貯存，但要求原告對該批廢棄物之退 運、貯存及後續相關工作，應先與當地居民充分溝通後，再開始進行，在此期間 被告核准該批廢棄物得暫時繼續置放高雄港區，期限不得超過四十五天（即八十 八年九月十九日前）。嗣被告又以八十八年九月十五日（八八）環署廢字第六二 二九六號函原告略以該批貨櫃置放港區業已超過一百六十天，依照聯合國巴賽爾 公約第八條之精神，如果無法在期限內作出環境上無害之處置替代安排，出口國 應確保出口者將廢棄物運回出口國，為期能儘速妥善處理該批廢棄物，暨為符合 巴塞爾公約之精神，同意原告於境內處理該批廢棄物，惟相關作業應確實依該函 核定期程辦理，否則依法按日連續處罰。惟原告復以因入關申請所採貨品名稱之
分類號列適用稅則、進出口商名稱及數量尚有疑義，部分環保團體阻擾，以及與 地方政府之溝通工作未完成等原因致無法順利進行該批廢棄物之退運作業云云， 申經被告以八十八年九月二十日（八八）環署廢字第六三五六七號函同意原退運 作業完成最後期限展延至八十八年十月十九日止。惟原告仍未能依限完成，乃檢 送切結書及中國國際商業銀行保證書，再次向被告申請展延有關該批廢棄物運離 高雄港區之作業時程，被告則以八十八年十月十九日（八八）環署廢字第六九六 九四號函略謂該批廢棄物仍應依被告八十八年九月十五日（八八）環署廢字第六 二二九六號函核定有關境內處理部分之作業期程，於八十九年十二月三十一日前 完成所有廢棄物之最終處置作業。如有逾期，縱因不可歸責於原告事由，將依所 提切結書內容，沒入新台幣（下同）五仟萬元之銀行擔保，作為環保回饋金。二、被告嗣以原告未能於八十九年十二月三十一日前依切結書內容履行承諾，於九十 年一月四日以（九○）環署廢字第九○六號函，通知中國國際商銀履行保證責任 ，並以副本通知原告。中國國際商銀遂依被告之通知，給付五千萬元予被告。原 告不服，主張（八八）環署廢字第六九六九四號函准予展期並命提出切結書之行 為屬附負擔之行政處分，（九○）環署廢字第九○六號執行沒入保證金，致權利 義務發生變動，性質上為行政處分云云，提起訴願，旋遭行政院以系爭被告八十 八年十月十九日（八八）環署廢字第六九六九四號函，性質上屬行政契約，而（ 九○）環署廢字第九○六號係依保證書所為之履約通知，並非訴願法上之行政處 分，所訴不合法為由，作成不受理決定。原告仍未干服，遂向本院提起本件行政 訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
１、訴願決定、原處分均撤銷。（另以裁定駁回之）２、被告應返還原告新台幣伍仟萬元保證金，並自九十年二月二日訴願書送達翌日起 支付原告按年息百分之五計算之利息。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、本件究係行政契約，或為附附款之行政處分？二、本件行政契約有無違背一般行政契約合法要件？三、本件行政契約有無違反雙務行政契約之特別要件？一、原告主張之理由：
甲、以行政處分之附款主張部分：
㈠、被告八十八年十月十九日 (88)環署廢字第００六九六九四號函，要求原告出具 切結書及五千萬元銀行保證書，性質屬附有附款行政處分，並非行政契約，且該 行政處分並無法律依據。
㈡、被告九十年一月四日 (90)環署廢字第００００九０六號函，要求中國國際商業 銀行依保證書內容履行保證責任，係依上開行政處分附款所為之行政處分，亦無 法律依據而屬違法。
㈢、被告對系爭汞污泥是否得繼續置放高雄港區，及對原告處理系爭汞污泥是否違反 廢棄物清理法第十五條或第十八條等規定，並無管轄權限，自無權命被告限期完
成系爭汞污泥之最終處置作業，遑論按日連續處罰，或要求原告出具切結書並提 列五千萬元保證金。
㈣、被告要求原告限期完成系爭汞污泥之最終處置作業，甚而要求原告出具切結書及 五千萬元銀行保證書，其裁量權之行使，顯然已牴觸法律優位原則、平等原則， 且課予原告之限期完成最終處置義務，在法律上或事實上均屬不能，而為違法。乙、以行政契約主張部分：
退萬步言之，縱認被告八十八年十月十九日（八八）環署廢字第六九六九四號函 及原告出具八十八年十月十九日之切結書之性質為「行政契約」，惟該行政契約 之締結及其內容實有諸多違法之處，則被告自無由依該違法無效之行政契約據以 執行沒入保證金之處分：
㈠、首查，行政契約須以締約機關有管轄權限為前提，惟查被告對該批含汞鹽泥廢棄 物得否繼續置放於高雄港區，以及原告處理該批含汞鹽泥廢棄物是否違反廢棄物 清理法第十五條或第十八條等規定，並無管轄權限，自無權與原告訂立行政契約 並課原告以應於八十九年十二月三十一日前完成該批廢棄物最終處置作業之義務 ，或甚而要求原告出具切結書並提列五千萬元保證金，是被告上開行為暨其據以 執行沒入保證金之處分，明顯違法。
㈡、再查，被告在無法律授權之基礎下，逕要求原告出具切結書並提列五千萬元保證 金以達間接強制原告於八十九年十二月三十一日前完成該批含汞鹽泥廢棄物之最 終處置作業之目的，其行政行為明顯牴觸「執行方法法定主義」而與法律保留原 則有違，則其以原告未履行義務為由據以執行沒入保證金之處分，自屬明顯違法 。
㈢、系爭行政契約乃代替行政處分之行政契約，與其內容相同之行政處分有得撤銷之 違法原因，並為締約雙方所明知，則系爭行政契約應為無效（行政程序法第一百 四十二條第二款）。
㈣、系爭「行政契約」不符合行政程序法第一百三十七條所定雙務契約之要件，依行 政程序法第一百四十二條第四款規定，自屬無效：１、按我國行政程序法第一百三十七條之規定係倣自德國行政程序法第五十六條，並 更進一步增列第三項之規定，確定必須載明人民給付之特定用途，其目的不僅在 避免行政機關濫權約定人民給付內容，亦在減少法院審查行政契約時對於目的用 途判斷之負擔，而受到學者所肯定。是可見我國行政契約就人民所為之給付之目 的務求明確，始屬合法，惟查系爭切結書中僅載有「‧‧‧願無條件提供新台幣 伍仟萬元作為環保回饋金」，雖有環保二字，然環保事項多如牛毛，該給付究係 用於汞汙泥之處理，或用於與本案無關之其他環保事項如空氣清淨、一般垃圾處 理、清理遭油汙污染之海洋乃至生態復育，甚或僅以環保回饋金為名，實係作為 與環保無關之地方建設或其他支出尚有推敲之餘地，亦即該給付之特定用途為何 ，系爭切結書及被告八十八年十月十九日（八八）環署廢字第六九六九四號函並 未加以特定，與行政程序法第一百三十七條第一項第一款及第三項要求明確特定 人民給付用途之意旨實難謂合。尤有進者，系爭切結書亦未載明原告所提供之五 千萬元保證金僅供該特定用途使用之意旨，是該「行政契約」依法自屬無效。２、本件被告要求原告提供五千萬元環保回饋金，依據被告所辯，該筆款項之用途為
：１、擔保原告執行汞鹽泥清理改善計畫；２、作為環保回饋使用；３、作為清 理汞鹽泥之費用；４、作為懲罰及向原告求償之用。惟無論何者，原告所為之五 千萬元給付與被告之核可展延通關期限，二者間均不相當，且無正當合理關聯：⑴、如前所述，系爭汞鹽泥清理改善計畫之執行，另外涉及毒性化學物質製造許可證 及汞鹽泥熱處理試燒計畫書等證照、書類之申請審核，並非原告所能掌控之事項 ，故該汞鹽泥清理改善計畫經被告核可後，其執行之監督依法應由地方機關負責 ，不屬被告之權責範圍，如此始能收因時、因事制宜之效。迺被告在其審核原告 有關展期通關之申請時，就其無權管轄之事項，加以審酌，要求原告擔保無論如 何於八十九年十二月三十一日前完成汞鹽泥之最終處理，並負無過失之責任，除 已違反不當聯結禁止之原則外，並有悖廢棄物清理法第四條、第二十五條及第三 十一條有關中央、地方分權規定之意旨。
⑵、且被告早已核准原告輸入汞鹽泥入境處理，其自無再次重複核准之必要。換言之 ，原告嗣於八十八年十月十四日申請展期通關，被告之准駁應對此而為。迺被告 忽略其已許可原告入境處理，既需入境，自有通關必要，其因此負有准許原告通 關之義務，卻於准予展延通關期限之給付外，反而要求原告承諾於八十九年十二 月三十一日完成汞鹽泥最終處理，並繳交五千萬元作為對待給付，以致給付與對 待給付顯不相當，失去對價關係，已有違法。
⑶、至於被告要求原告提供五千萬元作為環保回饋金，因被告是否核准原告展期通關 之申請，與環保回饋渺不相涉，故有違不當聯結禁止原則，且原告未造成污染， 亦無回饋可言。退步言，縱要回饋，原告亦已提供一千五百萬元睦鄰費用及一億 元執行安全保證金予台塑仁武廠附近居民，何來須再提供回饋予相關地區機關或 團體？
⑷、再者，原告並未委託被告處理系爭汞鹽泥，被告自不能要求原告提供汞鹽泥清理 費用五千萬元之給付。況被告早於八十八年九月十五日已審核通過原告所提之廢 棄物清理改善計畫，許可原告輸入系爭汞鹽泥，嗣原告申請展期通關，被告自應 僅針對此項申請加以審查，而其核准展期與否，與要求原告給付汞鹽泥清理費用 ，二者間風馬牛顯不相關，乃不待言。
⑸、末按，原告早已善盡義務，告知璟福公司係託其輸出含汞固化體，迺璟福公司擅 以水泥塊名義，將該批汞鹽泥私運出國，引起風波，對此原告實不知情，自不負 賠償責任。退步言，縱要賠償或懲罰，亦非被告之權責範圍。被告於核准原告展 期通關之申請時，考量賠償與懲罰因素，要求提供五千萬元之給付，二者欠缺正 當關聯，自有未洽。
２、再按，被告之所以要求原告出具切結書及提列五千萬元保證金用以擔保，其目的 應在於促使原告能依被告所定期限於八十九年十二月三十一日前對系爭廢棄物完 成最終處置作業。事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準本即容許事業機構在 相關行政主管機關核准其所提廢棄物處理計畫前，得先向貯存設施所在地主管機 關申請展延貯存廢棄物，該標準並未限定事業機構須於何時完成事業廢棄物之最 終處置，是被告在相關行政主管機關核准廢棄物處理計畫之前，即命原告無論如 何須於八十九年十二月三十一日前完成含汞鹽泥廢棄物之最終處置作業，顯已逾 越事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準所授權裁量之範圍，自非被告依法所
應執行之職務。準此，原告之給付既係為被告逾越授權裁量範圍之非合法職務行 為所提出，自與行政程序法第一百三十七條第一項第二款要求行政契約中人民之 給付必須有助於行政機關執行其合法職務上行為之意旨不符，依同法第一百四十 二條第四款之規定，系爭「行政契約」自屬無效。３、原告五千萬元保證金之提供與被告核准該含汞鹽泥固化體得繼續儲放於港區並要 求應於八十九年十二月三十一日前完成最終處置作業，二者間並不相當，該「行 政契約」依法自屬無效：
按行政程序法第一百三十七條第一項第三款之所以規定「人民之給付與行政機關 之給付應相當」，即有鑑於雙務契約因為契約當事人雙方互負給付義務，所以比 和解契約更容易發生不合理之約定條款，為防範行政機關藉此機會出售公權力（ 行政機關之給付義務不合理），或壓搾人民（人民之給付義務不合理），所以法 律上亦不厭其煩訂定其特別之限制條款，特別是「人民之給付與行政機關之給付 應相當」之規定主要在避免人民在行政機關之優勢壓力下，約定承擔不相當之給 付義務而蒙受顯失公平之不利益。本件原告五千萬元保證金之提供與被告核准該 含汞鹽泥固化體繼續儲放於港區並要求應於八十九年十二月三十一日前完成最終 置作業二者間並不相當，該「行政契約」依法自屬無效，詳如下述：⑴、首按，雙方之給付是否相當，即須以行政機關及人民之給付所須成本及所可能遭 受之損害而定。按就被告核准該含汞鹽泥固化體得儲放於港區並於八十九年十二 月三十一日前完成最終處理，殊難想像其有何等成本支出可言。至於有關被告是 否可能因而受到任何損害，查被告身為廢棄物清理之中央主管機關，實不可能因 系爭含汞鹽泥固化體繼續存放於高雄港區而可能受有任何損害。即或謂高雄港務 局可能因而受到損害，惟姑不論高雄港務局受到損害與被告根本並無直接關係， 單就該含汞鹽泥固化體之安全性而言，此前業經環保署派員及原告委託中環科技 公司每週一次定期檢測分析，檢驗結果顯示並無任何異常（見高雄港務局八十八 年六月十五日八八高港港灣字第一二二七○號函所附八十八年六月七日之會議紀 錄第七點討論），而高雄港務局九十年三月五日所召開之「研商台塑公司汞污泥 訴願案後續處理事宜會議」結論中，更明白確認該批汞污泥儲放於高雄港區期間 ，原告積極採取污染防制措施，並未發生污染及抗爭事件，此有會議紀錄及和解 筆錄可稽。另就高雄港區之營運而言，原告乃係向萬海航運股份有限公司承租貨 櫃碼頭用以存放該含汞鹽泥固化體，由八十八年四月九日起至八十九年六月二十 四日止，共計支付租金五百七十餘萬元，是高雄港務局本來就不會因該含汞鹽泥 固化體之儲放於港區而有受損害可言。既被告就其許可之處分不論對其本身乃至 訴外人高雄港務局均無任何之損害，自無要求原告提供五千萬保證金之理。退步 言之，縱被告係考慮該批汞污泥退運回仁武鄉後可能造成污染而需由其代為處理 ，惟被告亦須對其所因而支出之污染處理費用或其他直接損害加以舉證，若被告 無法舉證或其舉證之損害顯然少於五千萬元時，被告於核准原告得將該含汞鹽泥 固化體繼續儲放於高雄港區並命於八十九年十二月三十一日前完成最終處置作業 的同時，要求原告提供保證金五千萬元，二者間即顯不相當，是該「行政契約」 之約定自屬無效。
⑵、再查，原告所提供之五千萬元保證金之給付遠超過被告給付所需之成本及所可能
遭受之損害已如前述，此外，被告要求原告承諾其若未能於八十九年十二月三十 一日前履行承諾，則縱係因不可歸責於原告之事由，亦同意無條件提供五千萬元 作為環保回饋金，原告所負此項不可抗力責任亦顯不相當。蓋司法院釋字第二七 五號解釋明示「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時 ，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任要件。」雖係就行政罰之責任要 件為規定，惟查系爭保證金具有代替廢棄物清理法第二十五條及三十一條行政執 行罰（罰鍰）之性質，亦即具有行政罰擔保之性質，故釋字第二七五號解釋應有 適用。則依法原告自僅於有故意或過失此等主觀責任要件時始應負其責任，詎被 告漠視前揭司法院解釋之意旨，強求原告承諾其若未能於八十九年十二月三十一 日前履行承諾，則縱係因不可歸責於原告之事由，亦同意無條件提供五千萬元作 為環保回饋金，不啻變相使原告負擔無過失責任，非但違反前揭具憲法位階之大 法官解釋，且更加重原告給付之義務，與被告之給付義務益不相當，自亦違反行 政程序法第一百三十七條第一項第三款之規定，依同法第一百四十二條第四款規 定，自屬無效。
４、原告五千萬元保證金之提供與被告核准該含汞鹽泥固化體得於八十九年十二月三 十一日前儲放於港區二者間違反不當聯結禁止原則及行政程序法第一百三十七條 第一項第三款後段之規定，該「行政契約」依法自屬無效： 經查被告八十八年十月十九日（八八）環署廢字第六九六九四號函就何以命原告 提供五千萬元之保證金雖未明敘其理由，然由說明項下第三點提及「本案考量地 方民意強烈反對、政治生態複雜」，不難推知被告之所以在本身無任何成本或遭 受損害之虞之情形下要求原告提供五千萬元之保證金，應與「地方民意強烈反對 、政治生態複雜」有關，而不論是地方民意或是政治生態均乃政治因素之考量， 與本案是否允許該含汞鹽泥固化體繼續儲放於港區之環保專業判斷實無任何關係 ，是可見原告之給付五千萬元保證金與被告核准含汞鹽泥固化體繼續儲放於港區 之給付二者間並無正當合理之關聯，違反具憲法位階之不當聯結禁止原則及行政 程序法第一百三十七條第一項第三款之規定，該行政契約自屬無效。５、系爭切結書中並未載明被告欲將其所沒入五千萬元保證金作何特定用途及僅供該 特定用途使用之意旨，且五千萬元保證金之提供與被告核准該含汞鹽泥固化體得 儲放於港區二者間並不相當，更且二者之間並無正當合理之關聯，是依行政程序 法第一百四十二條第四款規定，該「行政契約」應屬無效，則被告自無由依該違 法無效之行政契約據以執行沒入保證金之處分。㈣、系爭行政契約因違反誠信原則而無效：
１、本件被告以八十八年九月二十日（八八）環署廢字第○○六三五六七號函核定原 退運作業完成最後期限展延至八十八年十月十九日止，惟因部分團體抗爭，加上 入關申請所採貨品名稱之分類號列適用稅則、進出口商名稱及數量尚有疑義，原 告無法於八十八年十月十九日前完成退運入關作業，乃為求免於受罰，再以八十 八年十月十四日（八八）台塑北總字第六四八六九號函（參被證四號）向被告申 請展延入關期限，離期限屆至只剩五天。詎被告趁此原告急迫之際，要求原告出 具切結書，承諾提供五千萬元之鉅額環保回饋金，始願同意展期，該情形構成顯 失公平，無待贅言，故被告利用權勢，壓迫原告書立系爭切結書，與誠信原則有
所違背，已甚明顯。
２、況依據司法院釋字第二七五號解釋，違反行政罰之行為必須以故意或過失為要件 ，並不存在無過失責任。換言之，必須原告因故意或過失違反廢棄物清理法第二 十五條時，始負按日連續受罰之責任。迺被告趁原告急迫之際，利用高權之優勢 ，逼迫原告必須同意，縱因不可歸責於原告之事由，致未於八十九年十二月三十 一日完成汞鹽泥最終處理者，仍須繳交五千萬元之環保回饋金，乃係不合理分配 契約風險，要求原告無限制犧牲，除與前揭司法院解釋之意旨不符外，更有違誠 信原則及契約正義，系爭行政契約因此應歸於無效，被告不得沒入系爭保證金。二、被告主張之理由：
㈠、系爭被告九十年一月四日（九○）環署廢字第九○六號函，其內容並非行政處分 ，依法不得對之提起訴願或撤銷之訴，應逕由程序上予以駁回：１、查系爭函釋係依據第三人中國國際商銀保證書所為履約通知，據保證書內開：「 台塑公司（按即原告）應交付 貴署（按即被告）新台幣伍仟萬元保證金，以保 證履行承諾。上述新台幣伍仟萬元保證金由本行以保證書負責擔保，若台塑公司 有違反或未履行上述切結書保證事項，本行一接到 貴署書面通知，即應於上述 保證金新台幣伍仟萬元範圍內如數給付，本行決不推諉拖延。」「如因本保證書 內所訂事件而涉訟時，同意以台北地方法院為第一審管轄法院。」等語，就本件 切結書或保證書，顯係定位為平等締結之民事法律關係，而非上命下從之行政法 律關係，故被告本件通知，應屬民事上履約之請求，絕非單方行使公權力，如中 國國際商銀拒絕履行，被告尚須循民事訴訟程序求償，故明定以台灣台北地方法 院為第一審管轄法院。至於中國國際商銀接獲被告之通知後依約給付，因此生影 響於原告之權利義務，亦屬民事履約之正常結果，與是否行使公權力毫無關聯。 原告徒以本件函釋將造成權利義務關係變動，毫未指出被告如何行使公權力，即 遽論該通知性質係屬於行政處分，殊嫌無據。
２、況被告系爭通知函，係基於兩造協議所為，請求付款之意思通知，效力根據係兩 造之行政契約及第三人中國國際商銀保證書，而非行政機關片面之權力作用，益 見系爭通知函內容，絕非行政處分。
３、本件原告出具之切結書及中國國際商銀出具之保證書，明確記載如原告於八十九 年十二月三十一日以前未能完成退運後之最終處置時，不論有無歸責事由，中國 國際商銀均應無條件依保證書支付五千萬元予被告，文義明確，並無模糊空間； 嗣原告未能如期履約，事實同亦明確，原告違約之事實，原不待認定或判斷而自 明。況行政處分應係以行政機關之意思表示為中心之公法行為，系爭函釋內容既 屬請求給付之「意思通知」，而非按表示內容使之發生效力之「意思表示」，何 能解為行政處分。原告所謂系爭函釋已對原告是否履行附款作出判斷，致原告之 權利義務有所變動，而指該函釋內容屬於行政處分，洵非的論。㈡、被告（八八）環署廢字第六九六九四號函所為允諾之表示，同意延展汞污泥處理 期限，其內容係經雙方協商後所達成之合意，性質上屬於行政契約，而非行政處 分：
１、契約之締結，除法律有特別規定者外，以當事人雙方意思表示合致，即為成立。 本件原告以八十八年十月十九日（八八）台塑北總字第六四九五四號函提出系爭
汞污泥境內運輸、中間處理、及最終處置之計劃與時程，並附具切結書暨銀行保 證書，是為要約；被告於同日以（八八）環署廢字第六九六九四號函為同意之表 示，是為承諾，兩相合致，本件行政契約即已成立生效。原告執九十年一月一日 施行之行政程序法相關規定（行政程序法第一百七十五條參照），謂成立於八十 八年間之本件行政契約締結過程不符程式，殊嫌無據。２、系爭汞污泥係屬違法輸出之有害事業廢棄物，遭輸入國柬埔寨強烈抗議，而退運 回高雄港區暫置，如欲輸入至境內處理，揆諸上開規定，其退運及清理計畫均須 取得中央環保主管機關即被告之許可。被告就原告所提清理計畫，自得在其裁量 權範圍內，與原告協議條件訂立行政契約。系爭汞污泥因係違法輸出，依有害廢 棄物輸入輸出過境轉口管理辦法第十一條之規定，原告應提出清理計畫提交被告 審核，經許可後，始得辦理輸入。原告以八十八年八月二日（八八）台塑北總字 第六二九五三號函提出退運入境之申請後，被告覆函表示一俟原告修改清理計畫 符合一定要件，同意其退運，細繹雙方往來函件內容，被告同意退運，與原告應 修改其清理計畫，顯然互為條件，相互依存（被告八十八年八月五日（八八）環 署廢字第五二一二四號函）。嗣後雙方行文往來，其間商議細節，包括清運計畫 中有關停留港口期間乃至最終處置之地點、方式及期限等細節，均屬被告裁量權 範圍。
３、嗣原告為爭取被告核可其展期退運至境內處理之清理計劃，除與被告往來協調修 正其計畫，且盱衡各種主客觀條件後自行估算所需時間外，並提出切結書及銀行 出具之五千萬元保證書，以擔保信守在承諾之限期完成最終處置，如違約定，縱 無可歸責事由，仍須支付五千萬元充為環保回饋金。被告是否核可原告之退運及 清理計畫，本有裁量權，而原告既經自行估算於一年兩個月之期限內，確能完成 系爭汞污泥之最終處置，又願提供切結書及五千萬元銀行保證書，擔保履行，於 被告言，客觀上實不失為督促原告切實依其所提計畫處理汞污泥之方法，遂接受 原告上開條件，同意其退運及清理計畫。是原告提出切結書及銀行保證書擔保依 其自行估算之時程履行清理計畫，而被告於法定裁量範圍內核可其清理計畫，係 本於雙方磋商後達成之合意，並非被告之單方行為，核其性質，係屬行政契約， 而非行政處分，洵至明確。
４、觀諸原告於上揭契約所定汞污泥最終處理期限即將屆滿前之八十九年十月十三日 所發（八九）台塑北總字第六○五八六號致被告函內開：「主旨：謹通知撤銷本 公司於八十八年十月十九日提供予 鈞署切結書中所陳關於履行時限『於八十九 年十二月三十一日前』之意思表示，並更正為『於〔再利用計劃書〕核准後八個 月內完成最終處置作業，屆期如需展延得以一次（期間不得超過八個月）為限。 』 說明：一、依民法第八十八條第一項前段規定『意思表示之內容有錯誤，或 表意人若知其情事即不為意思表示者，表意人得將其意思表示撤銷之。』 二、 ‧‧‧倘本公司於簽約當時知悉政府行政手續如此繁複冗長，絕不可能承諾該不 合理之期限‧‧‧三、‧‧‧故據此對本公司原承諾之錯誤意思表示撤銷之。」 等語，顯見原告早經自認其出具切結書暨銀行保證書，確屬雙方合意，如係被告 片面決定之行政處分，豈有援引民法規定撤銷意思表示之理。５、原告如不願出具切結書及銀行保證書以擔保依其承諾期限履約，被告固可能因考
量原告前已三度失信之事實，認為原告欠缺履行之誠信，而予以否准其清運處理 計畫。惟原告如自認依法並無提出切結書之義務，亦得拒絕與被告協商，縱然嗣 後被告果然因原告未能提出切實之履約擔保而否准其清運計畫，致原告違法廢棄 物清理法第十五條、第十八條等規定，而遭地方環保主管機關依同法第二十五條 之規定予以按日連續處罰，原告仍得地方環保主管機關之處罰，提起訴願以為救 濟。質言之，於兩造協商過程中，原告自始至終享有選擇自由，原告如不願提出 其履行清運計畫之確實擔保，被告至多認為其計畫實現可能性太低，不予同意而 已，本即無權逕自命令原告提出五千萬元銀行保證書，故本件行政契約所涉相關 權利義務，絕非被告片面所能決定，奚待贅言。茲原告自行估算處理時程，承諾 切結履行於前，於第四度失信逾限後第四度反悔，謂切結書之提出係被告片面決 定課予原告之負擔，顯然扭曲事實。
６、原告主張被告依廢棄物清理法第十八條、有害事業廢棄物輸入輸出過境轉口管理 辦法第十一條第一項、第二項等規定，有權單方面決定是否允許原告於境內處理 系爭汞污泥，故被告系爭承諾函所為意思表示，應屬行政處分云云，完全無視行 政法理上，所謂隸屬契約本質上即係在當事人地位不對等之情況下用於替代行政 處分之行政作為，顯然誤認行政機關既有行政處分權限，且其地位又高於人民， 其作為即屬行政處分而非行政契約，自非可採。又查所謂行政契約，自其締結方 式觀之，原不限於書面簽署，系爭行政契約既經兩造往返磋商，並於八十八年十 月十九日達成合意，即已成立生效。原告妄執當時尚未公布施行之現行行政程序 法第一百三十九條等規定，主張兩造並未踐行書面要式，不能認有行政契約存在 ，故系爭承諾函內容應屬行政處分云云，亦嫌無據。㈢、原告指被告系爭同意函所為准予展期之核可，係屬行政處分，有諸多違法不當之 處，應予撤銷云云，顯屬誤解：
１、兩造經往返磋商後達成共識，原告經於八十八年十月十九日提出切結書及銀行保 證書以保證履約，而被告則於同日准予展延廢棄物處理期限，性質上屬於行政契 約，而非行政處分，業如前述。原告指被告上開核可展期函文內容為行政處分， 已屬誤解，據此所為種種所謂行政處分違法失當之攻擊，亦均失所附麗。２、原告將非法輸出柬埔寨而遭退運之系爭汞污泥暫置高雄港區，因轉運他國處理遭 拒，欲變更計畫退運回境內處理，應否許可，或應於原告提出何種清運計畫後始 予許可，均屬被告之行政裁量權範圍。舉凡系爭汞污泥得在港區留置至何時，應 如何清運，如何及於何時完成其最終處置，均屬清運處理計畫之一部，被告依有 害廢棄物輸入輸出過境轉口管理辦法第十一條：「依本辦法申請許可並已輸出之 有害事業廢棄物遭退運時，輸出者應立即檢具退運證明文件、海關核發之出口報 單副本及退運廢棄物清理計畫，於陳報中央主管機關同意後，始得辦理輸入。未 依本辦法申請並許可輸出之有害事業廢棄物遭退運時，需經中央主管機關許可後 始得辦理輸入」之規定，當然有權決定是否同意原告所提計畫。原告刻意忽略本 件汞污泥非法輸出遭退回之事實，謂被告一經同意入境，即無權過問該廢棄物之 貯存或處理方式及期限等有關清運計畫問題，無權課予原告限期完成最終處置之 義務等主張，顯然於法無據。又被告本於核可退運廢棄物清理計畫之裁量權，與 原告成立行政契約，與原告所指廢棄物清理法第二十五條所定，因違反同法第十
五條或第十八條之罰鍰規定，毫無關聯。是原告所謂「要求原告出具切結書並提 列五千萬元保證金之行政行為」欠缺法律授權而違反法律保留原則、又課諸原告 之「準負擔」，逾越法律所定罰鍰處分範圍，屬裁量逾越，並違反「執行方法法 定主義」、又被告關於廢棄物清理法第二十五條之罰鍰處分並無管轄權，不應逾 權代地方主管機關要求原告提出切結書等攻擊，均無理由。３、平等原則之適用，係針對同一或不同當事人，具備相同要件之不同事件，不得為 相異處理，而本件自柬埔寨退運至今，根本係同一事件，而非具備相同特徵之不 同事件，被告審核原告之履行紀錄，及國內外情勢變化，而為不同處理，並未違 反平等原則。況原告提出切結書及銀行保證書，係經雙方自由磋商後所達成之合 意，計畫中所要求之處理期限，又係原告衡量主客觀條件後，自行估算提出，如 原告認為條件不合理，根本不致提出此一計畫，被告更無從代其規畫處理方案後 強制其接受。質言之，系爭行政契約既係基於原告之自由意願所為，原不生是否 平等問題。如原告主張被告一度曾准展期，嗣後皆應續准展期之所謂「平等原則 」成立，則被告許可與否之裁量權，豈非具文。４、事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第二十五條規定自原告第四次提出展期 申請迄今，從未修正。是原告自係已將上開規定所涉之試運轉及試燒計畫提交主 管機關核可所需時間預估在內後，認為可以在八十九年十二月三十一日以前完成 ，始提出汞污泥清理計畫及時程，並擔保若再逾期，即使無可歸責之事由，亦願 提供保證書所載五千萬元環保回饋金。茲其違背自行估定之一年兩個月又十二天 期限後，又翻異主張上開期限為事實上不能，違反「禁反言原則」，委無可採。 況原告自行拖延至八十九年六月二十四日始將系爭汞污泥退運回該公司高雄縣仁 武廠，即已耗去所展十四個月期限中之八個月，其後各項處理遞序遲延，亦顯屬 可歸責於原告之事由，絕非事實不能。
５、高雄縣環保局是否核准試燒計畫或核備試運轉，應視原告所提計畫書、報告書是 否確實可行、是否完備而定，原告評估上開核可、核備所需時間後提出計畫時程 ，自應負責，一次提出完整計畫，縮短審查時程，而不能諉責於高雄縣環保局或 被告。
㈣、原告與被告間上揭契約所定五千萬元履約保證金，兼具賠償及懲罰性質：１、行政機關之行政作為，應重視公益之要求。所謂公益，在現代國家，舉凡維持和 平之社會秩序，保障個人之尊嚴、財產、自由及權利、提供文化發展之有利條件 等「滿足人民所需」內容，及實現公共任務、增進公共利益等均屬之。準此言之 ，被告既為中央環保主管機關，負責擬定環保政策並監督其執行，則環保行政公 信力之維持，以及國內、國際環保形象之維繫，應屬被告行政作為之重要考量因 素，殆無可疑。
２、雙方協商本件行政契約內容時，考量按每公噸有毒廢棄物約一萬元之處理費用計 算，系爭約計四千六百公噸之汞污泥處理費用約需四千六百萬元，原告乃取其約 數五千萬元，做為履約保證。
３、國際環境保護團體將本件汞污泥違法輸出事件刊登於網站首頁公布全球、將原告 被迫收回汞污泥自行處理視為「全球環保正義的勝利」、並編列台塑汞污泥事件 大事紀，詳細記載事件發展始末等國際環保文獻資料，原告此番違法輸出汞污泥
，於我國環保國際形象之傷害，誠可謂既深且重。嗣雙方在國內外交相指責並持 續關注之背景下磋商本件解決方案時，原告亦自知必須提出切實可行之處理計畫 ，不得重施故計一延再延，又鑒於過去已有數次失信紀錄，本次所提計畫且須檢 附確實有效之保證，屆時原告如仍未能依計畫期限完成最終處置，即應依切結書 繳付保證金予被告，充環保回饋金使用，以彌補該公司對政府公信力及我國國際 形象所造成之破壞，並示接受薄懲。故本件新台幣五千萬元之保證金，實係兼具 懲罰性質及賠償性質之違約金。其作用除作為督促原告切實履行其清運計畫之擔 保外，亦備於原告再次違反清運計畫時，確實提領該保證金，宣示政府執行環保 政策之決心，於內外關注下，提振政府之公信力，以稍稍彌補原告前此對環保行 政公信力所為破壞，當然符合行政法上之公益原則。４、本件保證金提領後，實質上須依兩造約定，供作環保回饋金，分配支交各相關地 區之機關或團體使用，不生用途不明之問題。又衡諸民間私法契約率皆以違約金 條款作為履行契約之擔保及債務不履行之懲罰或賠償，本件雙方約定以五千萬元 履約保證金作為原告切實踐行其清運計畫之擔保，自屬合理有效之手段，不生不 當聯結問題。至系爭汞污泥最終是否由被告代為處理，又其處理費用應為若干始 為合理等等，均不影響原告屢屢違背處理時限，已嚴重破壞環保行政之公信力並 耗費大量社會成本之既成事實。原告主張略謂本件行政契約所定五千萬元給付之 用途不明、違反禁止不當聯結原則，又無需予填補之具體損害，故該給付給定顯 然違法等語，顯然強詞奪理，殊嫌無據。
理 由
壹、本件兩造不爭執之事件經過：
一、緣原告於八十七年十二月間，將其原本置放於高雄縣仁武廠內共計二、七九九噸 之有害事業廢棄物即含汞鹽泥固化體，委託璟福公司將該含汞鹽泥固化體系爭廢 棄物貨櫃三五七只輸往柬埔寨，惟經該國政府強制退運出境，原告乃將系爭廢棄 物暫時儲放於高雄港區，案經被告以八十八年四月二十日（八八）環署廢字第二 四五九五號函限令原告於八十八年六月六日前將該批廢棄物運離高雄港區，送往 他國妥善處理，否則將依廢棄物清理法第二十五條規定，按日連續處罰，情節重 大時，並得處以停工或停業。
二、嗣原告先以其因不可歸責於己之因素，無法於期限轉運出口云云，申經被告八十 八年六月四日（八八）環署廢字第三六一一九號函同意展延離港期限至八十八年 八月五日止，逾期仍將依法按日連續處罰，但不同意該批廢棄物先准予入關。三、原告復以其因不可抗力之事由致原告根本無法取得歐美國家同意輸入該批廢棄物 ，為期速能妥善處理該批廢棄物，暨為符合聯合國巴塞爾公約之精神，應予考量 境內處理云云，申經被告八十八年八月五日（八八）環署廢字第五二一二四號函 同意原告得先將該批廢棄物運回國內暫時貯存，但要求原告對該批廢棄物之退運 、貯存及後續相關工作，應先與當地居民充分溝通後，再開始進行，在此期間被 告核准該批廢棄物得暫時繼續置放高雄港區，期限不得超過四十五天（即八十八 年九月十九日前）。
四、嗣被告又以八十八年九月十五日（八八）環署廢字第六二二九六號函原告略以該 批貨櫃置放港區業已超過一百六十天，依照聯合國巴賽爾公約第八條之精神，如
果無法在期限內作出環境上無害之處置替代安排，出口國應確保出口者將廢棄物 運回出口國，為期能儘速妥善處理該批廢棄物，暨為符合巴塞爾公約之精神，同 意原告於境內處理該批廢棄物，惟相關作業應確實依該函核定期程辦理，否則依 法按日連續處罰。惟原告復以因入關申請所採貨品名稱之分類號列適用稅則、進 出口商名稱及數量尚有疑義，部分環保團體阻擾，以及與地方政府之溝通工作未 完成等原因致無法順利進行該批廢棄物之退運作業云云，申經被告以八十八年九 月二十日（八八）環署廢字第六三五六七號函同意原退運作業完成最後期限展延 至八十八年十月十九日止。
五、惟原告仍未能依限完成，乃八十八年十月十九日（八八）台塑北總字第六四九五 四號函檢送切結書及中國國際商業銀行保證書，再次向被告申請展延有關該批廢 棄物運離高雄港區之作業時程，被告則以八十八年十月十九日（八八）環署廢字 第六九六九四號函略謂該批廢棄物仍應依被告八十八年九月十五日（八八）環署 廢字第六二二九六號函核定有關境內處理部分之作業期程，於八十九年十二月三 十一日前完成所有廢棄物之最終處置作業。如有逾期，縱因不可歸責於原告事由 ，將依所提切結書內容，沒入新台幣（下同）五仟萬元之銀行擔保，作為環保回 饋金。
六、以上事實，均有各該函附卷可稽，並為兩造所不爭，堪認為實。貳、本件係於八十八年十月十九日成立隸屬性雙務行政契約，而非附附款之行政處分 ：
一、按公法上之法律關係得以契約設定、變更或消滅之，為九十年一月一日施行之行 政程序法第一百三十五條所明定。此項行政契約容許性之法理，於該法施行前， 亦為我國學說以及法制所承認（司法院釋字第三四八號解釋參照）。行政處分係 由行政機關單方作成，而行政契約則由行政機關與人民以雙方之協議作成，此為 二者基本差異，至於有附款之行政處分其附款或為條件負擔、期限或保留廢止權 、或保留負擔之事後附加或變更，均係以附款之方式附加於行政處分之主要內容 ，以達一定之行政目的，附款之附加，係行政機關之單方決定，即使人民不同意 該行政處分之附款，亦不妨礙行政機關決定之權限。但行政契約之 約款是人民可 選擇決定的，人民不為締結契約之意思表示，即不成立行政契約，自無履行行政 契約義務之可言，此為兩者主要之區別。
二、依上開為兩造所不爭之事實，原告將系爭汞污泥運回高雄港區時，原先係申請轉 運至美國處理，嗣遭美國拒絕改擬轉運至歐洲處理，亦無結果，原告乃又變更計 劃，申請准予退運入境國內處理。惟系爭汞污泥因係違法輸出，依有害廢棄物輸 入輸出過境轉口管理辦法第十一條之規定，原告應提出清理計畫提交被告審核， 經許可後，始得辦理輸入（詳如後關於事務管轄之論述）。原告以八十八年八月 二日 (88)台塑北總字第六二九五三號函提出退運入境之申請後，被告覆函表示 一俟原告修改清理計畫符合一定要件，同意其退運，細繹雙方往來函件內容，被 告同意退運，與原告應修改其清理計畫，顯然互為條件，相互依存（參見被證三 被告八十八年八月五日 (88)環署廢字第００五二一二四號函）。嗣後雙方行文 往來，其間商議細節（見上開事實三至五及被證三至被證八），包括清運計畫中 有關停留港口期間乃至最終處置之地點、方式及期限等細節，足見雙方之函文來
往，並未涉及被告單方之行政處分。
三、嗣原告為爭取被告核可其展期退運至境內處理之清理計劃，除與被告往來協調修 正其計畫，且盱衡各種主客觀條件後自行估算所需時間外，並提出切結書及銀行 出具之五千萬元保證書，以擔保信守在承諾之限期完成最終處置，如違約定，縱 無可歸責事由，仍須支付五千萬元充為環保回饋金，此有切結書及八十八年十月 十九日（八八）台塑北總字第六四九五四號函附卷可稽。原告既經自行估算於一 年兩個月之期限內，確能完成系爭汞污泥之最終處置，又願提供切結書及五千萬 元銀行保證書，擔保履行。另對被告言，客觀上實不失為督促原告切實依其所提 計畫處理汞污泥之方法，遂接受原告上開條件，同意其退運及清理計畫並緩予處 罰，是原告提出切結書及銀行保證書擔保依其自行估算之時程履行清理計畫，而 於被告職權範圍內核可其清理計畫，係本於雙方磋商後達成之合意，並非被告之 單方行為，核其性質，係屬行政契約，而非原告所謂行政處分，應可認定。四、再者，原告如不願出具切結書及銀行保證書以擔保依其承諾期限履約，被告固可 予以否准其清運處理計畫，致原告違反廢棄物清理法第十五條、第十八條等規定 ，而由被告自行或命地方環保主管機關依同法第二十五條之規定予以按日連續處 罰，是原告如自認依法並無提出切結書之必要，自得計算被罰之數額及切結之五 千萬保證金，而拒絕與被告協商，兩造協商過程中，原告享有選擇自由。且原告 如不願提出其履行清運計畫之確實擔保，被告僅得審認其計畫實現可能性，再決 定是否同意而已，並無權逕自命令原告提出五千萬元銀行保證書，故本件行政契 約所涉相關權利義務，並非被告片面所能決定，依上開行政處分及行政契約之區
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