臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第六二五六號
原 告 甲○○
乙○○
丙○○
丁○○
戊○○
己○○
庚○○
辛○○
壬○○
癸○○
子○○
丑○○
寅○○
共 同
訴訟代理人 辰○○
被 告 福建省金門縣地政局
代 表 人 張忠民（局長）住同右
訴訟代理人 卯○○
午○○
巳○○
右當事人間因有關土地事務事件，原告不服福建省金門縣政府中華民國九十年八月二
十八日八十九年度府訴字第八九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣申請人陳來福（已歿）依廢止前金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導 條例（下簡稱安輔條例）第十四條之一第二項，於民國（下同）八十六年五月十 一日，檢附土地四鄰證明書，由陳金水及陳期麟二人，證明其自二十八年十一月 二十五日起至四十八年十一月二十五日止，計二十年，以所有之意思，繼續占有 他人未登記之不動產，坐落金門縣金湖鎮○○段七一四之一地號部分土地，主張 完成時效取得，向被告申請系爭土地複丈暨所有權登記。案經被告委託尚揚工程 顧問有限公司辦理測量完竣後，暫編為同段七一四之一地號（下稱系爭土地）。 被告審查結果，以申請人主張顯非事實，依土地登記規則第五十一條第一項第二 款，依法不應登記，以八十九年十一月二十四日（八九）地籍字第八九五九七九 號函否准，並通知為繼承人之一之原告。原告甲○○不服，提起訴願，仍遭駁回 ，遂向本院提起行政訴訟，其他原告即陳來福其他繼承人並於九十一年九月二十 七日追加為共同原告。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定、原處分均撤銷。
㈡、命被告作成准予原告登記金門縣金湖鎮○○段七一四號之一地號土地處分。二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、按「本條例適用地區之未登記土地，因軍事原因喪失占有者，原土地所有權人或 合於民法規定時效完成取得請求登記所有權之人或其繼承人，得檢具權利證明文 件或經土地四鄰證明，申請為土地所有權之登記。」安輔導例第十四條之一第二 項訂有明文。又「以所有之意思，二十年間和平繼續占有他人未登記之不動產者 ，得請求登記為所有人。」民法第七百六十九條亦明白揭櫫。準此，安輔條例適 用地區內未登記土地之占有人，倘係以所有之意思，和平繼續占有未登記土地達 二十年，嗣因軍事原因而喪失占有者，該占有人或其繼承人，自得檢具權利證明 文件或經土地四鄰證明，申請為土地所有權之登記，要無疑義。㈡、查原告之繼承人陳來福，自二十八年十一月二十五日起至四十八年十一月二十五 日止，計二十年，以所有之意思，和平繼續占有坐落金門縣金湖鎮○○段第七一 四之一地號土地（暫編地號，面積經測量為四．一一○○○六公頃）。上開期間 ，陳來福在該土地上種植相思樹、柴山等，此有證人陳金水（住金門縣金湖鎮山 外村五十五號）及陳期麟（住金門縣金湖鎮山外村四十九號）等二人可以為證（ 陳金水及陳朝麟非僅係陳來福之近鄰，渠等二人所有之土地，亦坐落於系爭土地 附近）。嗣系爭土地於四十八年十一月二十五日以後，經國軍進駐使用，軍方並 自四十九年六月起至六十四年六月止，先後建造十八棟建築物使用，致陳來福喪 失對系爭土地之占有。職是，陳來福對於系爭土地之占有，既係因軍事原因而喪 失，從而其於八十六年五月十一日，依安輔導例第十四條之一第二項規定，向被 告申請就系爭土地為時效取得之所有權移轉登記，應無不合。㈢、豈被告竟以「經訪談原申請人之合法繼承人丁○○及證明人後，據所陳述，所請 土地係於三十八年及四十五年被軍方進駐使用，台端主張時效自民國二十八年十 一月二十五日至四十八年十一月二十五日止，依民法完成時效，台端顯非事實， 爰依土地登記規則第五十一條第一項第二款規定依法不應登記」云云為由，駁回 原告之申請。然因被告並未訪談丁○○，其遽以不實之訪談紀錄即駁回原告之申 請，殊非妥適。職是，原告爰向福建省金門縣政府提起訴願，詎該縣政府亦駁回 原告之訴願，理由略稱：「訴願人固提出土地四鄰證明書，主張自二十八年十一 月二十五日開始至四十八年十一月二十五日止，計二十年，繼續占有系爭土地， 然於原行政處分機關八十九年四月二十日訪談時，訴願人之子丁○○則陳稱：『 ‧‧‧民國三十八年國軍來金時，就被佔用為營區使用‧‧‧』，證明人陳金水 亦陳稱：『‧‧‧這土地於民國四十五年左右被軍方占用駐軍使用（部份被軍方 佔用）‧‧‧』，且經渠等於詢問筆錄上簽名並捺指印，此有詢問筆錄影本附卷 可稽，復經本府九十年一月十二日（九○）府訴字第九○○二○○二號函，請金 門防衛司令部查告系爭土地使用情況，經該部九十年二月二日（九○）復工字第
○八○○號函復略以：『‧‧‧經查南雄段七一四之一地號土地本軍於民國四十 三年七月開始進駐使用，上開土地目前有十八棟房建物，分別於民國四十九年六 月至六十四年六月期間建造駐用』，有前開函影本附卷可徵。是訴願人對系爭土 地之占有，顯於四十三年七月即因軍方進駐使用，而致喪失，應堪認定，核與安 輔條例第十四條之一第二項時效完成要件未合，原行政處分機關據此否准訴願人 之請求，尚無違誤」云云（卷附福建省金門縣政府訴願決定書第五頁第五行至最 後一行）。
㈣、按「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利 事項一律注意。」、「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查 事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知 當事人。」行政程序法第三十六條、第四十三條著有明文。準此，本件被告於調 查證據時未注意原告有利之事項，其於為處分時亦未依論理及經驗法則判斷事實 之真偽；抑有進者，訴願決定對於被告違法之處分亦未予以更正，從而原處分及 訴願決定均屬違法而應予以撤銷。茲臚陳理由於后：１、證明人陳金水及陳期麟等二人，業已於卷附土地四鄰保證書中證明「‧‧‧陳來 福，自民國二十八年十一月二十五日間開始至民國四十八年十一月二十五日上計 二十年，以所有之意思和平繼續佔有他人未登記之不動產，座落金湖鎮○○段七 一四之一地號土地，‧‧‧，如有不實，保證人願負法律上一切責任」等事實。 是陳金水縱於被告訪談時證稱：「這土地於民國四十五年左右被軍方占用駐軍使 用（部份被軍方佔用）」云云，亦不足為駁回本件申請之論據。此蓋因：⑴、被告訪談陳金水時，並未通知原告到場，致原告無從了解被告所提問題之內容為 何？陳金水何以就其業已切結願負法律上一切責任之上開保證書內容，於被告訪 談時竟為不同之陳述？被告是否以經過設計之問題誘導陳金水為上開回答？甚或 被告是否故違採證法則而取得陳金水之上開證詞？凡此，皆因被告自行訪談而未 通知原告在場，其因此而取得之證詞是否有當，即非無研求之餘。乃訴願決定就 此亦未盡其調查之能，即遽予駁回原告之訴願，殊非妥適。⑵、退步論之，即便排除前揭疑慮，則陳金水固證稱系爭土地「於民國四十五年左右 被軍方占用駐軍使用」，然其亦同時強調系爭土地僅「部份被軍方佔用」。準此 而言，被告以系爭土地於民國四十五年左右「部份被軍方佔用」，即駁回原告就 系爭土地「全部」登記之申請，亦非無可議。豈訴願決定亦疏未調查陳金水所稱 系爭土地「部份被軍方佔用」之範圍、面積、四至‧‧‧等為何？「部份被軍方 佔用」除外之系爭土地，是否得准原告之申請？亦要難謂稱允當。２、原告之子丁○○（四十九年二月三日出生）與陳來福（民前十二年六月十五日生 ）之年齡相差達六十一歲。縱如被告所言，其於被告訪談時曾證稱：「‧‧‧民 國三十八年國軍來金時，就被佔用為營區使用‧‧‧」云云。惟查，原告就此部 分，除有被告訪談丁○○時，並未通知其到場之同前質疑外，觀諸丁○○係出生 於四十九年，可知三十八年國軍來金時，丁○○尚未出生，則其憑何得知當時之 情形？是其所證純屬傳聞，被告據之駁回本件申請，即顯非可採。豈訴願決定亦 未究及此，其於為訴願決定時違背論理法則及經驗法則，逕採丁○○非親身經歷 之證詞，即要非適法。
３、卷查金門防衛司令部（以下稱金防部）稱：「‧‧‧經查南雄段七一四之一地號 土地本軍於民國四十三年七月開始進駐使用，上開土地目前有十八棟房建物，分 別於民國四十九年六月至六十四年六月期間建造駐用」云云。斯是觀之，國軍係 於四十三年七月開始進駐系爭土地，但遲至四十九年六月始建造目前之十八棟建 築物；則自四十三年七月進駐時起至四十九年六月建造之營舍完工啟用時止，國 軍究有無使用系爭土地？倘有，其究係如何使用即有待釐清。此蓋因金防部既謂 其自四十三年七月即開始進駐使用，且係於四十九年六月始建造營舍，則該地原 植滿之陳來福所種相思樹、柴山等，國軍究係於何時剷除之，以便使用該地？又 斯時既尚無營舍，則國軍究係於該地搭帳篷、露天或以何形式駐紮，至少長達六 年？凡此，俱與金防部之上開所稱是否屬實有重大關連，然訴願決定竟疏未調查 ，即認被告否准原告本件登記之請求無違誤，益證其違法之一斑。二、被告主張之理由：
㈠、依廢止前安輔條例第十四條之一第二項規定：「本條例適用地區之未登記土地因 軍事原因喪失占有者，原土地所權人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有 權之人或其繼承人，得檢具權利證明文件或經土地四鄰證明申請為土地所有權之 登記。」又依金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法第四條 規定「‧‧‧於本條例第十四條之一第一第二項係指能證明確係因軍事原因喪失 占有前持有契據、或足以證明取得所有權之有關文件‧‧‧」是以上開申請土地 所有權之取得總登記條件皆必須以「因軍事原因喪失占有者」為必要條件。㈡、查我國土地登記之審查，依多數學者之意見，認我國對登記係採「實質審查」及 「絕對效力」之基本精神，亦即兼取德國制及托倫斯制精神之特長。於採實質審 查主義之情形下，就管轄權、登記能力、聲請人資格、權利能力、行為能力、處 分權、代理權、表示之形式及內容均應審查，就土地總登記之審查除應審查申請 書內容各欄填寫是否齊全無誤外，尤應於土地權利之來歷、所繳各項證件審查其 真偽。基於實質審查主義之棈神，就土地申辦登記之權利存否，仍得本於職權為 實體之審查。
㈢、又行政機關依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項 一律注意，行政程序法第三十六條定有明文，本案以實地下鄉方式訪談證明人陳 金水，針對申請人之合法繼承人所申請土地使用狀況、占有之狀態、印章之出具 、證明書之內容、申請面積之大小等項請證明人及合法繼承人陳述，並於訪談完 成後依內容覆頌一遍，證明人及合法繼承人確認無誤後即於當場蓋章並加蓋手印 。上開訪談紀錄為合法繼承人丁○○及證明人陳金水親口陳述，並非原告所稱無 訪談丁○○之事實，此有詢問筆錄及軍方所使用情形公文書本卷可稽，且依其陳 述並明確指出民國三十八年及四十五年間已被軍方進駐，其主張依民法完成時效 顯非事實，且其時效業已中斷，核與民法七百六十九條規定不符，爰依土地登記 規則第五十一條第一項第二款規定，予以駁回，並無不當或違誤。 理 由
一、按行政訴訟法第第一百十一條第三項第一款規定：「有左列情形之一者，訴之變 更或追加，應予准許︰一、訴訟標的對於數人必須合一確定者，追加其原非當事 人之人為當事人。」本件原起訴狀原列原告甲○○一人，但原告主張系爭土地乃
繼承其配偶即原申請人陳來福而來，是本件為訴訟標的之法律關係，對於全體繼 承人即必須合一確定，玆於本件行政訴訟審理期間之九十一年九月二十七日其他 繼承人檢具繼承系統表及戶籍謄本，表明係系爭土地之繼承人，具狀聲請追加為 原告，依上開規定，自應准許。至於本件行政訴訟之前置程序即訴願程序及原申 請程序，雖均僅由原告甲○○一人為之，但其效力應及於其他追加之應合一確定 之原告，是本件行政訴訟應屬合法，先此敘明。二、按「中央或地方機關代表人更異時，仍須以書面聲明承受訴訟，惟聲明之書面以 依其內容足認其有承受訴訟之意思為已足」此經最高行政法院九十年度十一月份 庭長法官聯席會議釋示在案。本件原告起訴後，被告之代表人已由陳世宗更換為 張忠民，被告嗣後均以張忠民為代表人為委任訴訟代理人之書面之訴訟行為，自 係以新代表人張忠民承受訴訟之意思而為訴訟行為，合先敘明。三、按訴願法第五十三條規定：「訴願決定應經訴願審議委員會會議之決議，其決議 以委員過半數之出席，出席委員過半數之同意行之。」亦即訴願委員會決議之委 員未過半數之出席，或出席委員未以過半數之同意行之者，均屬決定機關之組織 不合法。另同法第九十七條規規定：「於有左列各款情形之一者，訴願人、參加 人或其他利害關係人得對於確定訴願決定，向原訴願決定機關申請再審：三、決 定機關之組織不合法者。」足見決定機關之組織不合法者，係屬重大程序違法事 項，若有違反，應構成撤銷之事由。另按所謂超過者，自不連本數計算，是以十 人之過半應為六人，合先敘明。
四、經查本件訴願決定機關即福建省金門縣政府訴願審議委員會委員共有十人，惟參 與本件九十年第次委員會議即九十年八月二十八日會決議之委員僅有五人，其餘 均請假，此有訴願案件審議紀錄及訴願決定書可查，則本件訴願決定參與決議之 人數顯未過半，揆諸上開說明，自屬決定機關之組織不合法，原告起訴雖未指摘 及此，惟此係應屬由法院依職權調查之事項，應將訴願決定予以撤銷，由訴願機 關另為適法之處理，因本件係依程序上理由而為判決，故兩造實體上爭執尚無審 酌之必要。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十一 月 八 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 黃本仁
法 官 劉介中
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十一 月 八 日 書記官 黃明和