台北高等行政法院判決 九十年度訴字第六一一七號
原 告 甲 ○
詹彩雲
詹進財
詹圳福
陳榮發
右五人共同
訴訟代理人 林秋萍律師（兼送達代收人）
被 告 台北市政府地政處
代 表 人 宋清泉處長）
訴訟代理人 丙○○
丁○○
乙○○
右當事人間因撤銷徵收以及收回徵收土地事件，原告不服台北市政府中華民國九十年
九月二十五日府訴字第九０一五九七二００一號訴願決定，提起行政訴訟。本院就原
告請求收回徵收土地部分判決如左：
主 文
訴願決定關於請求收回土地部分撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：
Ａ、緣台北市政府前為興辦環境保護局（以下簡稱環保局）修車廠及水肥三隊遷建 工程，需用台北市○○區○○段一小段二０七─二四地號等土地計二十九筆（ 含原告等所有同段同小段二九六、三００、三０二、三０三、三０四地號等五 筆土地），經報奉行政院七十四年一月七日臺內地字第二八三五六九號函准予 徵收，被告機關並以七十四年二月二十八日北市地四字第０七一五九號公告徵 收，原告等亦於民國（下同）七十四年四月十一日、十二日具領補償地價完竣 。
Ｂ、原告嗣以前述環保局修車廠業已拆除，原核准徵收之原因消滅為由，於八十九 年八月二十九日向被告申請依土地法第二百十九條規定，請求發還前開工程徵 收之南港段一小段二九六、三００、三０二、三０三、三０四地號等五筆土地 （其真意應為准予原告收回系爭五筆土地）；被告遂邀同有關單位人員於八十 九年九月八日至現場會勘。
Ｃ、現場會勘結果，系爭二九六地號等五筆土地，因配合台北市南港區第一期（南 港經貿園區）市地重劃，經台北市政府於八十七年五月六日府地重字第八六一 ００一五五００號公告合併分配入南港區○○段四二地號土地內（依地籍資料 所載，現管理機關現為台北市政府財政局），土地現場原地上物業經拆除，刻 由台北市土地重劃大隊進行重劃工程之施築，惟於該經貿段四二地號土地與三 重路臨接處仍可見部分未拆除之圍牆遺跡，經原用地機關環保局指稱，該圍牆
係本案修車廠原按徵收計畫使用時所興築，故有關重劃前系爭五筆土地有無於 徵收計畫進度期限內依徵收計畫使用部分，另由原用地機關環保局於會勘後提 具相關資料予以說明。
Ｄ、就此環保局旋以八十九年九月二十九日北市環總（一）字第八九三一０八二六 ００號函及八十九年十月三十日北市環總（一）字第八九三一０八四五００號 函，檢附原修車廠相關興築資料及使用存檔照片查復被告系爭土地之使用情形 ，其內容略為：
１、本案南港區○○段○○段二九六、三００、三０二、三０三、三０四地號五 筆土地，環保局為依徵收土地計畫實施建廠工程發包等事宜，於七十五年六 月二十七日請領建造執照，並依工程估驗計價紀錄查得於七十五年七月十四 日開工，至同年十二月已完成廠房基礎工程、部分建物結構體及屋頂ＲＣ澆 灌等，直至七十七年二月二十五日因建造執照竣工期限到期，申請展期時受 限新消防法規實行，未即時獲准展期而停工，至同年八月十九日始申領得建 造執照繼續興建，於七十九年二月完工交由環保護局修車廠及水肥三隊搬遷 進駐使用訖至八十八年三月止。
２、另依臺北市議會審議八十七年度台北市地方總預算案附帶決議，配合南港經 貿園區開發計畫及公元二００一年世界資訊科技萬國博覽會之舉行，實施「 臺北市政府環境保護局修車廠搬遷計畫」，於八十八年四月底完成搬遷作業 。
Ｅ、案經被告審認本案請求發還土地，與修正前之土地法第二百十九條規定要件不 符，乃經台北市政府以八十九年十一月十四日府地四字第八九一０三五五八０ ０號函報內政部轉陳行政院核示。事後行政院於九十年四月十九日作成臺內地 字第九００六六四九號函，通知被告機關核定本案系爭土地不予發還。而在被 告機關報請行政院核示，而行政院尚未作成前開函文之期間內，原告又曾分別 具狀向被告機關提出以下之請求：
１、先於九十年二月六日書立申請書，催促被告機關儘速陳報上級機關為發還土 地（其真意應為「准予原告收回被徵收之土地」）核定。 ２、又於九十年四月十二日書立申請書，除了催促被告機關儘速回復外，另在申 請書中載明，其亦可依八十九年二月二日修正公布之土地徵收條例第四十九 條第一項第五款之規定，撤銷原來之土地徵收處分，發還原告等人。 Ｆ、被告機關因此認為本件原告曾為下列二項請求： １、先於八十九年八月二十九日依土地法第二百十九條之規定，請求收回系爭被 徵收之土地。
２、後於九十年四月十日依土地徵收條例第四十九條第一項第五款之規定，請求 撤銷系爭土地之徵收處分。
Ｇ、針對原告上開二項請求，被告機關乃於九十年四月三十日作成下列二函，答覆 原告：
１、就原告請求收回被徵收之系爭土地部分，依上開行政院之指示，以北市地四 字第九０二０九二八二００號函答復原告不予發還。 ２、就原告請求撤銷原徵收處分部分，以北市地四字第九０二０九二八二０一號
函，移請環保局處理，並副知原告。
Ｈ、原告對上開二函文均表不服，乃於九十年五月十四日經由被告機關向台北市政 府提起訴願，經該府作成九十年九月二十五日府訴字第九０一五九七二００一 號訴願決定書，並就前揭二函分別予以決定：
１、關於原告不服上開北市地四字第九０二０九二八二００號函部分，認為系爭 土地經徵收後，並無不依核准計畫使用之情事，嗣後台北市政府基於土地所 有權之行使範疇另為使用，不發生土地所有權人得照原徵收價格收回其土地 之問題，而無土地法第二百十九條或土地徵收條例第四十九條之適用，故決 定「訴願駁回」。
２、關於原告不服九十年四月三十日北市地四字第九０二０九二八二０一號函部 分，認為該函內容係屬機關間內部所為之職務上表示，對於原告等並未發生 具體效果致損害其確實的權利或利益，而非屬行政處分，故決定「訴願不受 理」。
Ｉ、原告於收受訴願決定書後，對訴願決定之全部內容均表不服，而於法定期間內 向本院提起行政訴訟。
Ｊ、事後台北市政府又於九十年五月十七日作成府環總字第九００五六八０二００ 號函，向原告表明拒絕依土地徵收條例第四十九條第一項第五款之規定撤銷原 徵收處分之意思。
二、兩造聲明：
Ａ、原告聲明求為判決：
１、被告九十年四月三十日北市地四字第九○二○九二八二○○號函暨第九○二 ○九二八二○一號函所為處分及台北市政府九十年五月十七日府環總字第九 ○○五六八○二○○號函所為處分及九十年九月二十五日府訴字第九○一五 九七二○○一號駁回原告訴願之決定均應撤銷。 ２、被告應准予原告照原徵收價額收回被徵收之台北市○○區○○段一小段二九 六、三○○、三０二、三０三、三○四號等五筆土地。 ３、如請求收回被徵收土地之聲明為無理由，被告應撤銷台北市政府地政處七十 四年二月二十八日北市地四字第○七一五九號公告徵收台北市○○區○○段 一小段二九六、三○○、三０二、三０三、三○四號等五筆土地之處分。 Ｂ、被告聲明求為判決：
駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
Ａ、原告部分：
１、關於程序部分：
ａ、「按經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處 分機關；二、撤銷或變更原處分或決定時，為最後撤銷或變更之機關。」 行政訴訟法第二十四條定有明文。查本件原告前向被告申請收回被徵收土 地，業已主張依土地法第二百十九條規定及土地徵收條例第四十九條第一 項第五款規定，嗣經被告於九十年四月三十日北市地四字第九○二○九二 八二○○號函暨第九○二○九二八二○一號函為駁回處分，經原告對被告
所為上開駁回處分對台北市政府提起訴願，亦經台北市政府受理並經台北 市政府駁回訴願，是以，本件依前開規定自應以原處分機關即台北市政府 地政處為被告，始屬被告適格，合先陳明。
ｂ、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之 利益，經依訴願法提起訴願，而不服其決定者，．．．．得向高等行政法 院提起撤銷訴訟」；「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」，行 政訴訟法第四條第一項、第二項定有明文。再按「人民因中央或地方機關 對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者 ，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關為行政處分或應為 特定內容之行政處分之訴訟」，同法第五條第二項復有明文。因此原告訴 之聲明第一項撤銷訴訟，以有違法行政處分之存在為前題，聲明第二項請 求為行政處分訴訟，則以原告起訴請求之事項，係其得依法向行政機關申 請為行政處分或得為特定內容行政處分之事項為要件，此觀前開法條規定 即明。為此，爰併為第二項請求。
ｃ、末按為本於訴訟經濟紛爭得一次解決原則，原告爰請求先就原告得否依土 地法第二百十九條規定要件，准予原告照原徵收價額收回被徵收之土地， 如認本件未符土地法第二百十九條規定准予原告照原徵收價額收回被徵收 土地之要件，則請求就本件被徵收之土地是否符合土地徵收條例第四十九 條第一項第五款規定之撤銷徵收之要件，併此陳明。 ２、關於實體部分：
ａ、查坐落台北市○○區○○段一小段二九六、三○○、三０二、三０三、三 ○四號等五筆土地，面積共三三八○平方公尺，原為原告等所有，因台北 市政府環境保護局興建汽車保養場需用，經台北市政府於七十四年二月二 十八日以北市地四字第０七一五九號函公告徵收在案者，而台北市政府環 境保護局興建之汽車保養場業已拆除，已未依原核准計畫使用，按八十九 年一月二十六日修正前之土地法第二百十九條規定，「徵收私有土地後， 不依核准計畫使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權 人得照原徵收價額收回其土地。」是以，原告依民國八十九年一月二十六 日修正前之土地法第二百十九條規定，自得向原告請求收回上開被徵收土 地，詎被告一再以九十年四月三十日北市地四字第九○二○九二八二○○ 號函暨第九○二○九二八二○一號函，以及台北市政府九十年九月二十五 日府訴字第九○一五九七二○○一號駁回原告之請求、訴願，核其理由係 以被告既曾為原核准計畫使用，又依行政院於五十六年五月二日以台五十 六內字第三二六二號令釋「征收土地，如已依原核准計劃所定之使用期限 內使用，則其法定要件，即已具備，縱令此後對該項土地另有使用或處分 ，係屬於土地所有權之行使範疇，並不發生原土地所有權人得原征收價額 收回其土地問題」，是以，其嗣後變更其使用即無土地法第二百十九條規 定之適用云云為據，合先陳明。
ｂ、人民財產權應予保障，憲法第十五條定有明文。惟基於憲法第二十三條、 第一百零八條第一項第十四款及第一百四十三條第一項前段規定之意旨，
國家為公用之需要，得依法徵收人民之土地。故土地法第二百零八條及第 二百零九條規定，國家為興辦公共事業或實施國家經濟政策，得徵收私有 土地。但徵收之範圍，應以其「必需者」為限（第二０八條參照），且徵 收必須補償（第二三六條以下參照），即為平衡私益與公益之立法作為。 惟土地徵收對人民財產權影響極大，必須嚴格管制，方不易產生浪費土地 資源、與民爭利及損害人民財產之結果，因此，土地法不僅在徵收前，對 徵收之程序，有縝密之規定，即需由需用土地人擬具詳細徵收計劃書，並 應附具徵收土地圖說及土地使用計劃書，報請行政院或省政府核准（第二 二二條、第二二三條參照），且依土地法施行法第五十條之規定，土地徵 收計劃書應記明一定之事項，其中包括：被徵收土地之使用配置及舉辦事 業所擬設計大概等，依同法第五十三條之規定，土地使用計劃圖如係興辦 公共事業指建築地盤圖；即於徵收土地後，復有第二百十九條之規定：「 徵收私有土地後，不依核准計劃使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者 ，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」以為事後之監督，亦 所以盡保障私人權益之所能。凡此均為調和私益與公益之立法表現，對人 民財產權之維護與公益之增進，可說是兼籌並顧。因公共事業之「必需」 ，而徵收私有土地，若徵收後「不依核准計劃使用」，不論其為變更原使 用目的或用途，或僅為小部分使用後而停止使用，或不於合理期間內使用 等，自均係不依核准計劃使用，此顯見徵收之草率，徵收之土地非全屬必 需；至於徵收一年後根本未開始實行使用，更顯示徵收土地實無必要。法 律為保障私人財產，防止濫用徵收權起見，乃准許原土地所有權人得照原 徵收價額，收回其土地。法良意美，值得肯定。（參七十八年三月十七日 司法院釋字第二三六號解釋所附大法官劉鐵錚之不同意見書） ｃ、被告主張「不依核准計劃使用」不含嗣後變更使用之情形，顯係對於「不 依核准計劃使用」乙詞，加以限縮其範圍，增加原土地所有權人得照原徵 收價額收回其土地之限制，顯有變法律條文原義之嫌，使所謂不依核准計 劃使用之要件，成為極不確定之概念，有更形成主觀認定之缺陷，有易被 誤用、濫用之可能，對憲法所保障之人民財產權造成嚴重傷害。蓋在整體 觀察下，可能會置「不依核准計劃使用」之要件，於無用之境地；在整體 觀察下，縱曾短暫依核准計劃使用徵收土地，即可任意變更使用也可謂非 屬不依核准計劃使用；是則土地法調和私益與公益，均衡私人財產之保護 及公共利益之增進的努力，將被破壞殆盡矣！按憲法第二十三條限制人民 自由權利之規定，必須符合下列三項要件：其一、公共利益之目的。即限 制人民自由權利之措施，必須出於公共利益之考慮，即必須為防止妨礙他 人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益目的之一；其二、 須以法律限制。即法律保留之謂，乃立法機關取得權力之象徵，也是議會 受到憲法信任之表現，籍此以防範人民權利受到國家行政權及司法權之侵 犯；其三、必要原則。即為達特定目的所採限制之手段，必須合理、適當 ，不可含混、武斷，換言之，所採之手段固必須能達成目的，然必擇其對 人民損害最輕，負擔最低，且不致造成超過達成目的所需要之範圍，始足
當之。此項必要原則與英美法系之正當法律程序與歐陸法制之比例原則頗 相類似，均以調和私益與公益為著力點。根據上述憲法限制人民基本權利 之要件，所謂「不依核准計劃使用」加以限縮不含嗣後變更使用之情形， 將置土地法關於徵收應以其事業所必需者為限為無意義（第二０八條參照 ）及保留徵收之規定於無益（第二一三條參照），確有逾法律固有效力範 圍之嫌，而與土地法立法意旨不符，不僅有違憲法上法律保留之原則，實 也動搖了土地法第二百十九條在憲法上必要原則之基礎，而牴觸憲法第十 五條人民財產權應予保障之明文，無庸贅言。
ｄ、按「按關於人民權利義務之事項，應以法律定之，應以法律規定之情事， 不得以命令定之，法律應經立法院通過，並由總統依法公布之，此在中央 法規制定標準法第四條第二款，第五條及第二條規定甚明。」（參五十一 年度判字二八三判例要旨）又依法行政原則乃支配法治國家立法權與行政 權關係之基本原則，亦為一切行政行為必須遵循之首要原則。依法行政原 則向來區分為法律優越及法律保留二項次原則。法律優越原則謂行政行為 或其他一切行政活動，均不得與法律相牴觸，按憲法第一百七十一條第一 項規定，「法律與憲法牴觸者無效」，第一百七十二條規定，「命令與憲 法或法律牴觸者無效」，第一百七十六條規定，「省法規與國家法律牴觸 者無效」，第一百二十五條規定，「縣單行法規與國家法律或省法規牴觸 者無效」，另中央法規標準法第十一條規定「法律不得牴觸憲法，命令不 得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」等 規定，即明法律優越原則亦為憲法，法律所確認。而法律保留原則謂沒有 法律授權行政機關即不能合法的作成行政行為，蓋憲法已將某些事項保留 予立法機關，須由立法機關以法律加以規定。又現行憲法對於法律保留， 分別為一般保留規定，即憲法第二十三條人民自由權利之限制規定，「以 上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社 會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」及特別保留規 定，即憲法第二十四條損害人民權利之賠償規定等等，另中央法規標準法 第五條亦規定，「左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定， 應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之 組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者。」，第六條規定，「應以 法律規定之事項，不得以命令定之。」凡此實係現行法律中最重要之法律 保留之具體規範依據。承此，行政院五十六年五月二日以台五十六內字第 三二六二號令釋「征收土地，如已依原核准計劃所定之使用期限內使用， 則其法定要件，即已具備，縱令此後對該項土地另有使用或處分，係屬於 土地所有權之行使範疇，並不發生原土地所有權人得照原征收價額收回其 土地問題」，顯與憲法第二十三條人民自由權利之限制規定，中央法規標 準法第五條規定，第六條規定之法律保留原則相牴觸，應歸無效，不得適 用，法理至明。
ｅ、另按土地徵收條例第四十九條規定，「已徵收之土地，需用土地人應切實 按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應
每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之 一者，應辦理撤銷徵收︰一．．．五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵 收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使 用之必要者。前項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」又 按土地徵收條例第六十一條規定，「本條例施行前公告徵收之土地，其申 請收回，仍依施行前之規定辦理。」即明土地徵收條例原則上對於該條例 施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍應依施行前之規定辦理。惟因土 地徵收條例第四十九條已明文特別規定，該條項規定於本條例施行前公告 徵收之土地，適用之。是以，本件原告依上開土地徵收條例第四十九條第 一項第五款規定，以被告前雖已依徵收計畫開始使用，惟尚未依徵收計畫 完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必 要者。請求被告辦理撤銷徵收，以收回原告被公告徵收之土地，自無不合 。又查被告於七十四年公告徵收原告所有本件土地後，於七十九年始興建 完成環境保護局之修車廠等建物設備等，核該等建築設備興建長達五年始 完成，且工程造價於七十九年間即高達一億五千九百萬元，依一般建物使 用年限而論應可使用三十年以上，詎環境保護局之修車廠單位既未經裁撤 ，被告等使用修車廠等建物設備等不及十年於八十七年間即行搬遷，並另 制定搬遷計劃且編列四十餘億元之經費另於基隆河地區區徵收其他 民地並大興土木重新建築，凡此即明被告尚未依徵收計畫完成使用，甚者 舊址廠房被告亦已完全拆除盡淨，並另規劃為南港經貿園區之商業用地， 顯與原依土地法第二百零八條第六款規定之政府機關用地之徵收目的不符 ，顯見業因情事變更，致原徵收土地之全部已無使用之必要，則原告請求 被告辦理撤銷徵收，以收回原告被公告徵收之土地，自為法之所許。 ｆ、末按行政處分亦屬行政行為之一種，應符合行程政序法第四條規定之法律 及一般法律原則、第六條規定之平等原則、第七條規定之比例原則、第八 條規定之誠信原則、第九條規定之當事人有利不利情形一律注意及第十條 不得逾越法定裁量範圍及符合法規授權目的等規定，行政機關並不得假借 行政裁量之名任意行事，承此，本件原告所有被徵收供環境保護局之修車 廠使用之土地，既因環境保護局之修車廠未使用完畢且未裁撤之情形下， 因情事變更，已無使用必要而他遷，則原告請求依土地徵收條例第四十九 條規定第一項第五款規定，及土地法第二百一十九條規定，請求被告辦理 撤銷徵收，以收回原告被公告徵收之土地，被告未依上開行程政序法所規 定之原理原則予以審核准許，反以其未經法律授權之片面函釋遽然駁回原 告請求，自有違誤。
Ｂ、被告部分：
１、本案應適用之法令規定：
ａ、查八十九年一月二十六日修正前土地法第二百十九條規定：「私有土地經 徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿 一年之次日起五年內，向該管市縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地： 一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核
准徵收原定興辦事業使用者。市縣地政機關接受聲請後，經查明合於前項 規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內 繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。第一項第一款之事由，係 因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」 ｂ、都市計畫法第八十三條規定：「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應 依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。不依 照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」 ｃ、土地徵收條例第四十九條規定：「已徵收之土地，需用土地人應切實按核 准徵收計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應 每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級主管機關列管。有下列情形之一者 ，應辦理撤銷徵收：一、因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不 在工程用地範圍內者。二、公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市 地重劃或其他方式開發者。三、依徵收計畫開始使用前，因都市計畫變更 ，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。四、依徵收計畫開始使 用前，其興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷者。五、已依徵收計畫開 始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之 全部或一部已無使用之必要者。前項規定，於本條例施行前公告徵收之土 地，適用之。」
ｄ、土地徵收條例第五十條規定：「撤銷徵收由需用土地人向中央主管機關申 請之。但需用土地人未申請者，原土地所有權人得向該管直轄巿或縣（巿 ）主管機關請求之。該管直轄巿或縣（巿）主管機關收受申請後，應會同 需用土地人及其他有關機關審查，其符合前項規定者，由需用土地人向中 央主管機關申請之；其未符合規定者，該管直轄巿或縣（巿）主管機關應 將處理結果函復原土地所有權人。原土地所有權人不服前項處理結果時， 得向中央主管機關請求之，經土地徵收審議委員會審議符合規定者，得由 中央主管機關逕予撤銷。」
ｅ、土地徵收條例第六十一條規定：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請 收回，仍依施行前之規定辦理。」
ｆ、訴願法第一條規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或 不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。．．．」第三條第一 項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所 為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」 ｇ、司法院釋字第二三六號解釋：「．．所謂『不依核准計畫使用』或『不實 行使用』，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體 觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能 符合公用徵收之立法本旨。．．．」
ｈ、行政法院六十八年判字第五十二號判例：「土地法第二百十九條所謂『徵 收私有土地後，不依核准計畫使用』，係對於所徵收土地之整體不依原核 准計劃使用而言，若就徵收之土地已按原核准計畫逐漸使用，雖尚未達到 該土地之全部，但與不依核准計畫使用之情形有間，應無該條之適用。」
ｉ、行政法院四十四年度判字第十八號判例：「提起訴願，以有行政處分之存 在為前提要件。所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上 效果之單方的行政行為。至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明 ，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不 得提起訴願。」
ｊ、六十二年裁字第四十一號判例：「官署所為單純的事實敘述或理由說明並 非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非 訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」 ｋ、行政院五十六年五月二日台五十六內字第三二六三號函：「．．．徵收土 地如已依原核准計畫所定之使用期限內使用，則其法定要件既已具備，縱 令此後對於該項土地另有使用或處分，係屬於土地所有權之行使範疇，要 不發生原土地所有權人得照原徵收價格收回其土地之問題。」 ｌ、內政部八十二年四月十九日台（八二）內地字第八二七九一０二號函：「 依土地法第二百十九條第二項規定，該管市、縣地政機關於受理申請收回 土地如經查明合於同條第一項規定時，應層報原核准徵收機關核定，應無 疑義。至市、縣地政機關於受理後，會同相關單位實地勘查，認與規定不 符，擬駁回申請者，衡諸土地法第二百十九條之立法意旨，仍應擬具處理 意見，轉報原核准徵收機關核定。」
２、依內政部八十二年四月十九日台（八二）內地字第八二七九一０二號函釋意 旨，市、縣地政機關受理原土地所有權人申請發還徵收土地案件，應會同相 關單位實地勘查，不論是否符合發還土地要件，均應擬具處理意見並轉報原 核准徵收機關核定，卷查原告八十九年八月未敘明日期申請書，僅敘明依土 地法第二百十九條第一項第二款規定，申請發還環境保護局修車廠及水肥三 隊遷建工程徵收之南港區○○段○○段二九六、三００、三０二、三０三、 三０四地號五筆土地，被告錄案受理後，即依前開內政部函示程序，排定日 期通知相關單位環保局、財政局及台北市土地重劃大隊等現場會勘實地了解 土地使用情形，並副知原告本案將依程序報奉核定後再予函復，會勘當時因 系爭土地配合重劃工程施築業已拆除原土地改良物，僅可見部分尚未拆除之 圍牆遺跡，原用地機關台北市政府環境保護局雖表示該圍牆係本案修車廠按 徵收計畫使用時所興築，惟該等土地是否確於計畫期限內依核准徵收原定興 辦事業使用，無從由現場狀況認定，故此部分疑義另由環保局於會勘後提具 相關資料書面說明，被告據該局查復資料，參酌相關得以適用之解釋、判例 及函釋擬具處理意見，報請原核准徵收機關行政院核定後，以九十年四月三 十日北市地四字第九０二０九二八二００號函復原告，並無違誤。 ３、次查台北本政府為興辦環境保護局修車廠及水肥三隊遷建工程需要，依土地 法第二百零八條及都市計畫法第四十八條規定，報奉行政院核准徵收暨經被 告公告徵收台北市○○區○○段一小段包含原告等所有之系爭土地共計二十 九筆土地，依本案徵收土地計畫書所載興辦事業預定工期為：「七十四年四 月開工，七十五年十二月完成廠房建築並裝置機械設備。」，按都市計畫法 第八十三條規定：「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核
准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。不依照核准計畫期限 使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」，經據台北市政府 環境保護局依工程估驗計價紀錄查得本案工程於徵收計畫期限內：七十五年 七月十四日開工，至同年十二月已完成廠房基礎工程、部分建物結構體及屋 頂ＲＣ澆灌等，直至七十七年二月二十五日因建造執照竣工期限到期，申請 展期時受限新消防法規實行，未即時獲准展期而停工，至同（七十七）年八 月十九日始申領得建造執照繼續興建，依司法院釋字第二三六號解釋暨行政 法院六十八年判字第五十二號判例，徵收之土地已按原核准計畫逐漸使用， 雖尚未到達該土地之全部，但與不依核准計畫使用之情形有間，應無土地法 第二百十九條之適用。
４、暨查本案系爭土地經依徵收計畫繼續使用後，嗣因都市建設需要，於八十六 年一月三日公告劃入台北市南港區第一期（南港經貿園區）市地重劃範圍參 與重劃分配，並由原使用機關環保局依台北市市有財產管理規則相關規定移 撥予財政局經管，依行政院五十六年五月二日台（五六）內字第三二六三號 函釋：「．．．徵收土地如已依原核准計畫所定之使用期限內使用，則其法 定要件既已具備，縱令此後對於該項土地另有使用或處分，係屬於土地所有 權之行使範疇，要不發生原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地之問題 。」，即本案查無原土地所有權人得依土地法第二百十九條及都市計畫法第 八十三條規定照原徵收價額收回其土地之情形，上開見解並經原核准徵收機 關行政院核定在案。原告主張系爭土地上原依徵收計畫興建之修車廠業於八 十八年間拆除，自屬不依核准計畫使用及變更使用之違法，並指稱行政院上 開號函，係以命令否定土地法第二百十九條之效力部分，純係原告不瞭解相 關法令規定致有所誤解。
５、另原告主張依八十九年二月二日總統公布之「土地徵收條例」第四十九條第 一項第五款及第二項規定應予撤銷徵收發還土地，因係原告於九十年四月十 二日申請書中所新增之訴求，本部分被告依台北市政府八十九年四月七日研 商「土地徵收條例施行後，台北市政府各相關局處之權責劃分與業務分工原 則」事宜結論，業以九十年四月三十日北市地四字第九０二０九二八二０一 號函移請本案原需用土地機關環保局另案受理，並副知原告，按訴願法第一 條規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害 其權利或利益者，得依本法提起訴願。．．．」，被告前開九十年四月三十 日北市地四字第九０二０九二八二０一號函，其應行文對象為環保局，原告 部分僅係副知該案業已移送相關機關受理之單純事實通知，依訴願法第三條 第一項規定、行政法院四十四年度判字第十八號判例及六十二年裁字第四十 一號判例意旨，非訴願法上之行政處分，原告對之提起訴願，自非法之所許 。
６、復按土地徵收條例第五十條規定：「撤銷徵收由需用土地人向中央主管機關 申請之。但需用土地人未申請者，原土地所有權人得向該管直轄巿或縣（巿 ）主管機關請求之。．．．其未符合規定者，該管直轄巿或縣（巿）主管機 關應將處理結果函復原土地所有權人。原土地所有權人不服前項處理結果時
，得向中央主管機關請求之，經土地徵收審議委員會審議符合規定者，得由 中央主管機關逕予撤銷。」，是有關原告申請撤銷徵收部分，前經台北市政 府九十年五月十七日府環總字第九００五六八０二００號函復原告所請未符 合撤銷徵收之規定，暨九十年六月四日府環總字第九００五六八一七００號 函補充說明略以：「．．．依土地徵收條例第五十條規定，台端等不符台北 市政府之處理結果，得先向中央主管機關請求之，如經土地徵收審議委員會 審議仍否准撤銷徵收之請求，再循行政救濟管道提起訴願。」在案。 ７、又原告所謂都市計劃法第八十三條「依本法規定徵收之土地，不受土地法第 二百十九條之之限制者」，其真意為得因都市計畫而變更其使用範圍，但變 更使用即屬不依核准計畫使用，即應撤銷徵收，發還其土地與原所有權人乙 節，查都市計畫法第八十三條係就徵收計畫使用期限予以規定，原告所敘顯 係對法律有所誤解。
Ｃ、原告對於被告答辯之主張：
１、依照憲法第七十八條規定，只有司法院始有統一解釋法令及命命之權限，行 政機關適用土地法第二百十九條如有窒礙難行之處，應循修法或函請司法院 為必要之解釋，不得以行政命令為之。而依照行政院五十六年五月二日台五 十六內字第三二六三號函對於土地法第二百十九條之解釋，政府徵收土地後 即可長期取得土地所有權，並可不予發還，等於否定土地法第二百十九條之 存在，始憲法第七十八條形同具文。
２、土地法於七十八年十二月二十九日修正，增設「未依核准徵收原定興辦事業 用者。」，或「徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。」 原土地所有權人得於徵收補償發者給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管 市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地，本於法律不溯及既往原則，僅 可對七十九年（原告九十一年三月七日之行政訴訟辯駁狀記為八十九年，應 屬誤載）一月二日以後興辦公共事業所徵收之土地收回權始受其限制，本案 系爭土地係於七十四年間徵收，自不為該規定之效力所及。 Ｄ、被告第二次之答辯主張：
１、查台北市政府前為興辦環境保護局修車廠及水肥三隊遷建工程需要，經環保 局依工程估驗計價紀錄查得本案工程於徵收計畫期限內：七十五年七月十四 日開工，至同年十二月已完成廠房基礎工程、部分建物結構體及屋頂ＲＣ澆 灌等，直至七十七年二月二十五日因建造執照竣工期限到期，申請展期時受 限新消防法規實行，未即時獲准展期而停工，至同（七十七）年八月十九日 始申領得建造執照繼續興建，依司法院釋字第二三六號解釋暨行政法院六十 八年判字第五十二號判例，徵收之土地已按原核准計畫逐漸使用，雖尚未到 達該土地之全部，但與不依核准計畫使用之情形有間，應無土地法第二百十 九條之適用。
２、次查本案系爭土地於七十九年二月完工交由台北市政府環境保護局修車廠及 水肥三隊搬遷進駐使用，即已依徵收計畫完成使用，原告九十一年三月未具 日期行政訴訟辯駁狀第五點略以：「本案所徵收之土地為供台北市政府環境 保護局興建修車廠及水肥隊基地，七十五年完成廠房建築并裝置機械設備及
使用，為被告於答辯書所自承，即徵收後已依核定計畫使用完畢，屬於不容 否定之事實，．．．」，故本案土地於『徵收後已依核定計畫使用完畢』， 亦為原告所認同之事實。嗣因都市建設需要，於八十六年一月三日公告劃入 台北市南港區第一期（南港經貿園區）市地重劃範圍參與重劃分配，並由原 使用機關台北市政府環境保護局依台北市市有財產管理規則相關規定移撥予 財政局經管，依行政院五十六年五月二日台（五六）內字第三二六三號函釋 ：「．．．徵收土地如已依原核准計畫所定之使用期限內使用，則其法定要 件既已具備，縱令此後對於該項土地另有使用或處分，係屬於土地所有權之 行使範疇，要不發生原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地之問題。」 ，是以本案徵收土地既已依徵收計畫完成使用，則無原土地所有權人得依土 地法第二百十九條及都市計畫法第八十三條規定照原徵收價額收回其土地之 情形。
３、復查台北市政府前為興辦環境保護局修車廠及水肥三隊遷建工程需要，係依 土地法第二百零八條及都市計畫法第四十八條規定（詳如徵收計畫書），報 奉行政院七十四年一月七日七十四台內地字第二八三五六九號函核准徵收， 並經被告以七十四年二月二十八日北市地四字第０七一五九號公告徵收，原 告所稱「本案土地為依土地法第二百十九條所徵收，并非依都市計畫法第四 十八條各款之一所取得」應係對本案有所誤解。 ４、按土地徵收條例第六十一條規定：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請 收回，仍依施行前之規定辦理。」，查原告八十九年八月未敘明日期申請書 ，係謂：「．．．台北市政府環境保護局之汽車保養廠．．．該廠業已拆除 ，即原核准徵收之原因，當然隨之消滅，依土地法第二百十九條第一項第二 款規定，自得於消滅原因發生之日起五年期間內，請求按原徵收價額收回前 開土地」，被告錄案受理後，即依徵收當時（七十八年十二月二十九日修正 前）之土地法第二百十九條：「徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於 徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土 地。」及都市計畫法第八十三條等相關規定予以審理，此有台北市政府層報 原核准徵收機關核定函及台北市政府訴願決定書等相關函文可稽。是以應無 原告行政訴訟辯駁狀第四點所敘之情事。
５、有關原告於九十年四月十二日申請書中，另行主張依八十九年二月二日總統 公布之「土地徵收條例」第四十九條第一項第五款及第二項規定應予撤銷徵 收發還土地乙節，查請求依土地法第二百十九條規定收回被徵收土地與主張 依土地徵收條例第四十九條規定撤銷徵收，係屬於不同之法律關係，其處理 程序亦相異，被告為維原告權益，遂依台北市政府八十九年四月七日研商「 土地徵收條例施行後，台北市政府各相關局處之權責劃分與業務分工原則」 事宜結論，以九十年四月三十日北市地四字第九０二０九二八二０一號函移 請本案原需用土地機關環保局另案受理原告撤銷徵收之申請。該案並經台北 市政府九十年五月十七日府環總字第九００五六八０二００號函復原告所請 未符合撤銷徵收之規定，惟依土地徵收條例第五十條規定：「撤銷徵收．． ．其未符合規定者，該管直轄市或縣（市）主管機關應將處理結果函復原土
地所有權人。原土地所有權人不服前項處理結果時，得向中央主管機關請求 之，經土地徵收審議委員會審議符合規定者，得由中央主管機關逕予撤銷。 」故台北市政府另於九十年六月四日府環總字第九００五六八一七００號函 補充告知原告等如不服其不予撤銷徵收之處分，得另向中央主管機關請求之 ，如經土地徵收審議委員會審議仍否准所請，再行政救濟管道提起訴願。故 原告主張撤銷徵收部分，仍應請其依上開規定程序辦理。 理 由
一、程序方面：
Ａ、首先必須言明，行政訴訟法不曾準用民事訴訟法上有關訴訟合併之規定，而且 行政訴訟之訴訟類型已被定型化，並未接受民事訴訟有關「訴訟預備合併」之 概念，原告在訴之聲明中作此主張，顯於出於對行政訴訟法制之誤解，本院仍 對請求內容全部進行勝負判斷，爰在此先行敘明之。 Ｂ、次查原告訴之聲明中有關依土地徵收條例第四十九條第一項之規定，而請求撤 銷原徵收處分部分，本院認為該等請求起訴不合法，另以判決駁回之。不在本 件判決判斷範圍內，亦在此先予敘明。
二、有關土地收回權部分，兩造爭執之要點：
Ａ、原告主張，系爭土地原為興辦環境保護局修車廠及水肥三隊遷建工程，惟為配 合開闢南港經貿園區之市地重劃，經台北市政府公告合併分配入南港區○○段 四二地號土地內，系爭土地現場原由環保局興建之房屋業經於八十九年間全部 拆除，係不依核准計畫使用系爭土地，依照土地法第二百十九條規定，原土地