臺北高等行政法院判決
97年度訴字第799號
原 告 甲○○
被 告 行政院環境保護署
代 表 人 乙○○署長）住同
訴訟代理人 丙○○
丁○
上列當事人間因不予續僱事件，原告提起行政訴訟。本院判決如
下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、原告前任被告資源回收管理基金管理委員會聘用助理環境技 術師，係被告依聘用人員聘用條例聘用，屬1 年1 聘之人員 。原告不服被告民國（下同）94年12月30日環署人字第0940 106922H 號聘僱人員評核通知書（以下簡稱評核通知書）， 評定其94年年終評核核列丙等不予續聘之處分，向公務人員 保障暨培訓委員會提起復審，經該會以95年4 月18日95公審 決字第0098號復審決定不受理，向本院提起行政訴訟，經以 95年7 月25日95年度訴字第1426號裁定原告之訴駁回。二、原告對評核通知書原處分聲請停止執行，經本院95年5 月8 日95年度停字第33號裁定駁回後，原告不服，提起抗告，經 最高行政法院以95年7 月14日95年度裁字第1522號裁定駁回 。
三、嗣原告提起本件訴訟，請求確認其與被告間之聘僱契約存在 ，被告應為原告辦理停聘，同時請求被告為原告辦理復聘及 合併請求被告賠償新台幣（下同）2 百萬元。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
(一)確認原告與被告間之聘僱契約（行政契約）存在。(二)被告應為原告辦理停聘，同時請求被告為原告辦理復聘及合 併請求被告賠償2百萬元。
二、被告聲明：
原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)原處分核定原告94年度考績丙等並核定獎懲結果：不予續聘
。原告提起復審經不受理，提起行政訴訟遭駁回。原告與被 告間聘僱關係（行政契約）是否存在，有即受確認判決之法 律上利益。
(二)依司法院釋字第533 號解釋：．．．此項合約具有行政契約 之性質。締約雙方如對契約內容發生爭議，屬於公法上爭訟 事件，依中華民國87年10月28日修正公布之行政訴訟法第2 條：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行 政訴訟。」第8 條第1 項：「人民與中央或地方機關間，因 公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其 他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之 給付，亦同。」規定，應循行政訴訟途徑尋求救濟。足見本 件有關不予續聘爭執應循行政訴訟途徑尋求救濟。(三)公務人員保障法第102 條規定各機關依法派用、聘用、聘任 、僱用或留用人員準用本法之規定，行政機關聘用人員之身 分暨重大權益已獲得法律保障，司法院釋字第243 、298 號 解釋應有適用。鈞院95年度訴字第1426號裁定「．．．而不 得提起行政訴訟。」顯有錯誤。
(四)行政程序法第149 條：「行政契約，本法未規定者，準用民 法相關之規定。」，原告與被告間所締結行政契約除有依法 行政及法律保留原則之適用外，應遵循民法相關法理及原理 原則。基於法治國家原則所導出的權利濫用之禁止，在公法 上亦有其適用且具憲法層次之效力（鈞院91年訴字第3366號 參照）。
(五)鈞院95年度訴字第1426號裁定「．．．性質上係公法上契約 ，其契約關係之成立，本質上仍屬雙方間意思表示之合致。 是關於聘約內容之事項，無由一方基於意思優越之地位，以 單方行為形成之可言。」自不應承認被告有以單方行政行為 （性屬行政規則之行政院及所屬機關聘僱改進方案）形成或 改易聘約內容之權限，依行政契約性質，有關契約內容事後 如欲變更亦應經雙方協議，不得單方以訂定行政規則方式實 施（鈞院89年訴字第1731號判決參照）。被告單方面為不續 聘之行為，關係聘約之形成或改易，其性質為行使終止聘約 之權利；若因不續聘事件發生爭執，致聘任之公法法律關係 成立、不成立或存在、不存在不明，應循確認訴訟救濟之（ 最高行政法院91年度裁字第1436號裁定參照）。被告「偽造 」系爭評核通知書致原告不予續聘，原告提起確認訴訟合併 請求一般給付訴訟。
(六)中央法規標準法第5 條規定：左列事項應以法律定之。．． ．2 、關於人民之權利、義務者。第6 條：應以法律規定之 事項，不得以命令定之。司法院釋字第390 號解釋理由書：
「．．．涉及人民工作權及財產權之限制，依憲法第23條及 中央法規標準法第5 條第2 款規定，其處分之構成要件，應 以法律定之；若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定 者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始得據以發布 命令。迭經本院釋字第313 號、第360 號及第367 號等解釋 有案。．．．工廠設立登記規則第19條第1 項規定：『工廠 不依照本規則之規定申請設立登記，或不依照核定登記事項 經營，或違反其他工廠法令者，得由省（市）建設廳（局） 予以局部或全部停工或勒令歇業之處分』，其中關於人民違 反該規則之行為，得予以局部或全部停工或勒令歇業之處分 部分，已涉及人民工作權及財產權之限制，此項規定既無法 律上之明文，復欠缺法律授權之依據，與首開意旨不符，應 自本解釋公布之日起，至遲於屆滿1 年時失其效力。」，前 揭性屬行政規則之行政院及所屬機關聘僱改進方案，既未經 法律明定又未經法律明確授權而逕以考績丙等不予續聘，侵 害人民工作權及財產權，前揭「改進方案」中涉及人民工作 權及財產權之限制部分應屬違憲。
二、被告主張之理由：
(一)原告前任被告資源回收管理基金管理委員會聘用助理環境技 術師，係被告依聘用人員聘用條例聘用，屬1 年1 聘之人員 ，聘期自94年1 月1 日起至同年12月31日止，原告與被告間 依契約所生之權利義務，依雙方約定僅至聘期屆滿之日為止 ，到期聘約即失其效力，被告於原告聘約期限屆滿，並無續 聘義務。聘用人員係基於聘約內容執行職務，與被告間成立 之聘約關係，性質上屬公法契約，其契約關係之成立，本質 上仍屬雙方間意思表示之合致，關於聘約內容之事項，無由 一方基於意思優越之地位，以單方行為形成之可言。被告依 聘約內容對原告不予續聘，乃為行使聘約之權利，性質係屬 被告所為之管理措施，尚非行政處分。
(二)行政院為整建聘僱管理機制，以94年1 月21日院授人企字第 0940060600號函訂頒「行政院及所屬機關聘僱改進方案」， 並自94年1 月1 日生效。被告資源回收管理基金管理委員會 聘用人員，依行政院人事行政局94年4 月26日局企字第0940 010689號函釋略以，該基金會之聘用人員，係依聘用人員聘 用條例，以基金用人費進用，非屬上開方案所列舉之排除適 用對象，仍屬本方案之適用對象。
(三)被告為配合上開規定，擬具「本署約聘僱人員94年評核規定 」，並於94年5 月26日邀集聘僱人員之單位主管及同仁代表 共同研商，案經核定並以94年6 月1 日環署人字第09400418 54號函轉各單位知照配合辦理在案，並依聘用人員聘用條例
規定與當事人簽訂契約，載明年終考核評列丙等人員者不予 續約；復為公平客觀齊一各單位平時考核標準，經擬具被告 約聘僱人員94年平時考核評核等級配置原則，並送請各單位 主管依上開原則覈實考評所屬約聘僱人員平時考核及年終評 核。
(四)被告聘用人員平時考核表與年終評核表中之考核項目分工作 、勤惰、品德（操行）、學識、才能等項目，非以品德、學 識為唯一條件。原告最近5 年年終評核成績均為乙等，因身 體健康不佳工作表現較無法符合要求（按：被告聘用人員89 年至93年年終評核以75％評列甲等為原則，其餘人員則評列 為乙等以下），原告94年度內2 次平時考核及94年年終評核 經該單位主管初評分數均為單位最低人員，且94年第1 次、 第2 次平時考核直屬主管綜合考評略以：身體狀況不佳，對 於及時反應或需應變工作有待加強，對於物品相關業務執行 有所侷限。
(五)被告為求審慎週妥，於94年12月13日考績委員會決議並簽奉 署長核可，由2 位副署長及主任秘書擔任委員組成複評小組 ，並就各單位提列之擬評列丙等人員（共計13人），原告即 為其中之一，由該複評小組依各單位業務績效、各該人員工 作表現等相關因素審慎考量後，自上開13人中，建議依序排 列擬列丙等人員6 人，並提經94年12月19日考績委員會確認 ，會中並請擬評列丙等人員依序列席陳述意見，嗣經出席委 員充分討論後，決議核列原告丙等69分，不予續聘，並於簽 奉核定後據以原處分核發評核通知書，辦理過程嚴謹，並無 不當。
(六)依原告與被告簽訂之聘僱人員契約書第9 條規定：「聘僱人 員應參加年終考績，其考核獎懲依『行政院及所屬機關聘僱 改進方案』肆之二『考績評核』規定辦理，．．．」、第11 條規定：「本契約未規定事項，悉依『公務員服務法』、． ．．、『行政院及所屬機關聘僱改進方案』、『行政院環保 署約聘僱人員核薪及考核要點』及其有關規定辦理。前項法 令規定，均為本契約之一部分。」原告於聘用期間應參加年 終考核，其考核獎懲依該改進方案肆之二考績評核規定辦理 ，並應遵守聘僱改進方案及其有關規定。原告係依契約進用 之人員，毋需具公務人員任用資格，此與依公務人員任用法 第9 條規定任用之公務人員，其身分受有保障之情形有別。 理 由
甲、程序方面：
本件被告代表人於訴訟繫屬中由陳重信變更為乙○○，並已 具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
乙、實體方面：
壹、兩造不爭之事實及兩造爭點：
如事實概要欄所述之事實，業據提出被告94年5 月25日聘僱 人員契約書、評核通知書、被告約聘僱人員平時考核表、考 績委員會會議紀錄、公務人員保障暨培訓委員會提起95年4 月18日95公審決字第0098號復審決定（不受理）、本院95年 7 月25日95年度訴字第1426號裁定（原告之訴駁回）、本院 95年5 月8 日95年度停字第33號裁定（駁回停止執行之聲請 ）、最高行政法院95年7 月14日95年度裁字第1522號裁定（ 抗告駁回）影本為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭 點厥為：
一、被告有無續聘原告之義務（不予續聘是否合法）？二、兩造間聘僱契約（行政契約）是否存在？
貳、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）公務人員保障法第77條第1 項規定：「公務人員對於服務 機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致 影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」（二）行政程序法第135 條規定：「公法上法律關係得以契約設 定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者， 不在此限。」
（三）行政程序法第149 條規定：「行政契約，本法未規定者， 準用民法相關之規定。」
（四）民法第153 條規定：「當事人互相表示意思一致者，無論 其為明示或默示，契約即為成立。當事人對於必要之點， 意思一致，而對於非必要之點，未經表示意思者，推定其 契約為成立，關於該非必要之點，當事人意思不一致時， 法院應依其事件之性質定之。」
二、被告並無續聘原告之義務（不予續聘並未違法）：（一）按各機關聘任人員係基於聘約內容執行職務，與機關間成 立之聘約關係，性質上屬公法契約，其契約關係之成立， 本質上仍屬雙方間意思表示之合致，關於聘約內容之事項 ，無由一方基於意思優越之地位，以單方行為形成之可言 ，是機關依據聘約內容對其聘任人員為不予續聘之行為， 乃為行使聘約之權利，其性質非屬行政處分，僅屬服務機 關所為之管理措施，故對於聘任人員為「不予續聘」之行 為，如有不服，應依公務人員保障法第77條規定，循申訴 、再申訴程序辦理，聘任人員並無「公法上之請求權」可 依給付行政訴訟要求服務機關辦理續聘。
（二）本件原告原任被告行政院環境保護署聘用助理環境技術師
，係被告依聘用人員聘用條例聘用，屬1 年1 聘之人員， 聘期至94年12月31日止，聘期屆滿前經被告評核通知書不 予續聘，原告未循規定提起申訴、再申訴，其提起復審、 行政訴訟亦均遭駁回，被告以原告94年年終評核核列丙等 為由，未續聘原告，自未違法。
三、兩造間聘僱契約並不存在：
按「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」、 「當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約 即為成立。」行政程序法第149 條、民法第153 條分別定有 明文，本件兩造間既無合意成立續聘之意思表示存在，兩造 間自無「聘僱契約」之可言，原告請求確認該契約之法律關 係存在，尚不足採。又兩造間既無聘僱契約，原告主張被告 應為原告辦理停聘，同時請求被告為原告辦理復聘及合併請 求被告賠償2 百萬元，均失所附麗，亦應予以駁回。叄、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐 一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 10 月 22 日 臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳
法 官 畢乃俊
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 97 年 10 月 22 日 書記官 陳圓圓