臺北高等行政法院判決
96年度訴字第2259號
原 告 甲○○
訴訟代理人 乙○○
被 告 基隆市信義地政事務所
代 表 人 丙○○主任）住同
訴訟代理人 丁○○兼送達代收
己○○
戊○○
上列當事人間因有關土地登記事務事件，原告提起確認行政處分
無效訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
⑴原告將其登記所有基隆市○○區○○路176 號房屋（即基隆 市○○區○○段1 小段1 建號，基地坐落：基隆市○○區○ ○段1 小段3 號）（下稱系爭建物），於民國（下同）78年 1 月13日與訴外人基隆大世界戲院事業股份有限公司（下稱 基隆大世界戲院事業公司）共同委託訴外人乙○○，向基隆 市地政事務所以（78）基所字第556 號申請所有權移轉買賣 登記收件在案，案經審核因瑕疵經基隆市地政事務所於78年 1 月13日基所補字第162 號通知其補正，因無法於補正期間 完成補正，遂經基隆市地政事務所依法駁回在案。 ⑵本件申請案嗣於82年10月19日再以（82）基所字第29566 號 登記申請案由張明欽代理重新送件，並提出訴外人基隆大世 界戲院事業公司82年10月18日簽立之切結書敘明代理人變更 之事由，並沿用原申請書及所附繳之證件，本件買賣契約書 並依法完成公證且繳納契稅完竣，被告遂依公證契約書所載 ，以82年10月19日（82）基所地字第29566 號函（下稱原處 分）將系爭建物移轉登記予訴外人基隆大世界戲院事業公司 。原告不服，於96年4 月30日函請被告確認原處分為無效， 未被允許，遂依行政訴訟法第6 條第1 項之規定向本院提起 行政訴訟。
二、原告訴稱：
⑴原告以原為系爭建物移轉登記申請案之義務人，未於該移轉 登記申請書上簽名或蓋章，亦無委任訴外人張明欽擔任代理 人，本件亦非權利人單方可申請移轉登記之事件，則被告所 為准予系爭建物移轉登記之處分顯係無效之行政處分，依據
行政訴訟法第6 條第2 項提起確認原處分無效之訴，並依據 行政訴訟法第7 條合併提起損害賠償之訴，而聲明：「確認 原處分無效，被告應賠償原告新台幣（下同）515,905,231 元，訴訟費用由被告負擔」。
⑵本件原告認原處分有行政程序法第111 條第6 及7 款規定之 無效原因（參本院卷p-244 ），原告於96年4 月30日請求被 告確認本件原處分無效，經被告以96年5 月29日基信地所一 字第0960002976號確答原處分為有效之處分，故原告依行政 訴訟法第6 條第1 項提起確認本件行政處分無效之訴，並依 同法第7 條之規定合併請求損害賠償。因系爭房屋已滅失， 無法請求回復登記，如原處分經判決確認無效，則原告依法 可向被告請求損害賠償，故原告提起本件確認行政處分無效 之訴，自有行政訴訟法第6 條第1 項規定之即受確認判決之 法律上利益。
⑶訴外人張明欽未經原告授權，逕為代理原告為系爭建物之移 轉登記，自非合法，原處分准為登記，有行政程序法第111 條第6 及7 款規定之無效原因，而為無效之行政處分。 ①行為時（84年07月12日修正前）土地登記規則第26條：「 左列登記由權利人或登記名義人單獨申請之：（略）」， 並無本案建物移轉登記在內，而同規則第37條第1 項第3 款僅規定，申請登記時，如因登記原因證明文件經依法公 證或監證者，則無須提出登記義務人之印鑑證明。即使本 件移轉登記原因證明文件經公證，僅無須提出登記義務人 之印鑑證明，仍非屬權利人或登記名義人單獨申請之事項 ，故訴外人張明欽未經原告授權，逕為代理原告為系爭建 物之移轉登記，自非合法。
②本件申請案前經駁回在案，而於82年10月19日以（82）基 所字第29566 號重新送件時，原告既未會同辦理申請登記 ，而其系爭建物移轉登記申請書亦未有原告之簽名或蓋章 ，且82年之重新送件亦非原告委託訴外人張明欽辦理，則 被告依法應通知其補正，逾期不補正應駁回其申請（前揭 行為時土地登記規則第48條第1 項可參）又依據內政部地 政司96年4 月9 日內受中辦地字第0960723612號函，其函 中內容已明白告知基隆市政府，被告82年10月19日（82） 基所字第29566 號登記申請案，有關權利人（即基隆大世 界戲院事業公司）以切結方式單獨變更代理人，未通知出 賣人，且於該土地登記申請書未經義務人（即原告）簽名 蓋章等事項，與民法代理及現行土地登記規則第36、40條 等規定未合。由此可證，經重新送件之本件申請案，於法 有違，被告所為移轉登記係為無效之行政處分。
⑷參照司法院釋字第107 號解釋：已登記不動產所有人之回復 請求權，無民法第125 條消滅時效規定之適用，故本件合併 請求損害賠償部分，被告主張本件損害賠償已時效消滅，顯 不足採。應以「租地建屋」而取得之土地優先購買權之權利 價值，及系爭房屋之價值，共計515,905,231 元，為損害賠 償額（參酌估價報告書）。
三、被告抗辯：
⑴本件應依行政訴訟法第107 條第1 項第6 款起訴逾越法定期 限及第10款起訴不合程式或不備其他要件者之規定，予以裁 定駁回。
①蓋行政處分之效力，依其瑕疵分成4 級「第1 級重大瑕疵 ，為行政程序法第111 條第7 款重大明顯瑕疵及第1 款至 第6 款法律明定無效之事由；第2 級中度及輕度瑕疵，為 行政程序法第114 條各款之程序瑕疵不補正，....」（吳 庚行政法之理論與實用10版p416參照）。由此觀之，行政 處分之瑕疵，依其瑕疵重大之程度可分為無效及得撤銷之 行政處分。而行政程序法第111 條之規定，皆屬行政處分 之法定要式及內容之瑕疵，為無效之行政處分；然行政程 序法第114 條之規定，則屬行政處分之程序或方式之瑕疵 ，為得撤銷之行政處分。原告主張其於（82）基所字第29 566 號登記案申請書中未簽名蓋章之部分係屬程序事項， 為行政程序法第114 條之範疇，故被告之處分為得撤銷之 行政處分，非行政程序法第111 條之無效行政處分。 ②原告與訴外人基隆大世界戲院事業公司簽定買賣契約，且 該契約依公證程序經臺灣基隆地方法院公證處公證完竣， 原告依民法第348 條之規定，負有交付系爭建物予基隆大 世界戲院事業公司並使其取得該物所有權之義務；基隆大 世界戲院事業公司對於原告則依民法第367 條之規定，有 交付約定價金及受領標的物之義務，而被告依前開公證契 約內容登載。原告要求被告回復原告所有權之權利，孰不 知原告回復所有權後，還是需交付所有權予訴外人基隆大 世界戲院事業公司，而原契約已記載買受人需支付價金於 原告（被告誤載為被告），原告既已收取相當之報酬，並 無損害，且買賣移轉契約書既經法院公證，法律關係明確 ，原告依行政訴訟法第6 條第1 項規定提起行政訴訟，因 欠缺訴之利益，而程序不合法。
③訴願法第1 條及第14條之規定，人民對於中央或地方機關 之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者， 得依法提起訴願之期間，應自行政處分達到之次日起30日 內為之。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算
。但自行政處分達到後，已逾3 年者，不得提起。又行政 程序法第128 條規定，行政處分於法定救濟期間經過後， 相對人或利害關係人亦得主張特定事由向行政機關申請撤 銷。惟前項申請之期限自法定救濟期間經過後已逾5 年者 ，不得申請。原告主張不服82年10月19日收件基所字第29 566 號登記申請案所為之處分，顯逾法定救濟期間及特別 救濟期間。本件於82年10月27日業已登記完畢，卻歷經13 年後才於96年6 月29日向鈞院提起確認訴訟，現行行政訴 訟法雖未規範確認訴訟提起之期限，然依行政訴訟法第10 6 條規定，確認訴訟尚無訴願前置規定，是否應準用上開 規定，自行政處分完畢之日起，最遲3 年內應提起訴訟， 以維護法律關係之安定性。
⑵合併請求損害賠償部分，已時效消滅，實體上亦無理由。 ①行政程序法第131 條規定「公法上請求權，除法律有特別 規定外，因5 年間不行使而消滅。」係採權利消滅主義與 民法第144 條規定私法上請求權之時效採抗辯主義不同， 故原告主張不服被告82年10月19日基所字第29566 號登記 申請案所為之處分（該案於82年10月27日業已登記完畢） ，提起本件確認之訴，顯逾5 年公法上請求權之時效，請 求權歸於消滅。又國家賠償法第8 條規定，國家賠償請求 權，自請求權人知有損害時起，因2 年間不行使而消滅； 自損害發生時起，逾5 年者亦同。」，則其提起救濟時亦 顯逾國家賠償法時效之規定。又司法院釋字第107 號解釋 係針對民法第767 條物上請求權有無適用民法第125 條消 滅時效15年之適用問題，與本案無涉。
②系爭建物於41年7 月31日以41年日字120 號登記案申辦建 物第1 次登記，所有權人登記為基隆大世界戲院事業公司 ，系爭建物之基地（日新段1 小段3 號）之所有權人為連 震東等4 人，系爭建物於74年買賣移轉予劉王秋月，並於 77年買賣移轉予原告；另系爭建物之基地所有權人於47年 贈與移轉予彰化商業銀行股份有限公司，並於82年買賣移 轉予周連吉，則系爭建物非原告所興建，況於82年彰化商 業銀行股份有限公司移轉系爭建物之基地予周連吉之買賣 移轉登記案中，其地上權人劉進陽已提出優先承購權放棄 書表明放棄土地優先承買權，且原告亦非基地承租人，故 本件原告不能主張土地優先承買權。故原告以「租地建屋 」而取得之土地優先購買權之權利價值為本件損害賠償額 ，顯不合理。
⑶綜上，被告以本件系爭建物移轉登記申請案，其代理人張明 欽已經特別授權，並依法提出相關證明文件，該買賣契約書
亦經法院公證，則本件系爭建物移轉登記之申請符合相關法 律之規定，被告依法予以登記完竣，原處分並無違誤；且本 件合併請求損害賠償部分，已時效消滅，又原告以土地優先 購買權之權利價值為本件損害賠償額，顯不合理等語。而聲 明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。四、得心證之理由：
⑴「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之 訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之 。」行政訴訟法第6 條第1 項前段定有明文。而所謂無效之 行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容有 任何人一望即知之瑕疵，已達重大明顯程度，而自始、當然 、確定不生效力（參見吳庚先生著行政法之理論與實用增訂 10版p410、p407）；又所謂即受確認判決之法律上利益，須 因行政處分是否生效不明確，致原告在公法上之地位有受侵 害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者， 始為存在（參見最高法院27年度上字第316 號、52年度台上 字第1240號判例）。若原告提起確認行政處分無效之訴，不 具即受確認判決之法律上利益，即為欠缺權利保護必要要件 ，而屬法律上顯無理由之情形，行政法院得依行政訴訟法第 107 條第3 項之規定，不經言詞辯論逕以判決駁回之。 ⑵原告主張自己為系爭建物移轉登記申請案之義務人，未於該 移轉登記申請書上簽名或蓋章，亦無委任訴外人張明欽擔任 代理人，本件亦非權利人單方可申請移轉登記之事件，則被 告所為准予系爭建物移轉登記之處分顯係無效之行政處分云 云。基於維護法律安定性，學說及各國立法例皆認為行政處 分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃 兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論 基礎。是以，依據行政程序法第111 條之規定，行政處分無 效之原因，除該條第1 款至第6 款之例示規定外，尚有第7 款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前 6 款所未及涵蓋之無效情形性、補充性規定，惟無論何者， 均需行政處分內容有一望而知即具有「重大明顯之瑕疵」始 得謂之；反之，若瑕疵倘未重大、明顯，則行政處分依然有 效，僅係得撤銷。經查，本件就系爭處分是否登記原因關係 經公證即無需於該移轉登記申請書上簽章或授權，是關於行 為時（84年07月12日修正前）土地登記規則第26條、第37條 第48條適用之爭議，係涉及法規適用之判斷，非屬一望即知 系爭處分內容具有重大明顯瑕疵之情形，應屬系爭處分有無 違法及是否應予撤銷之範疇，原告所爭執之授權與否，是申 請案件之授權，而行政程序法第111 條第6 款所稱未經授權
而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限，而使行政 處分無效之「權限」規定，是針對為處分之機關有無權限而 言，與申請案件申請人有無授權他人代辦者無關。職此，原 告就系爭處分不應提起確認行政處分無效之訴，而應提起撤 銷訴訟撤銷系爭處分；原告就應提起行政處分撤銷的訴訟， 提起確認行政處分無效之訴，法院即無法對於原告以確認判 決實現其公法上權利，故本件訴訟不具即受確認判決之法律 上利益，揆諸前開說明，原告之訴即屬欠缺權利保護之必要 ，而得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
⑶本件原告起訴，究竟提起確認行政處分無效之訴，或違法行 政處分撤銷之訴不明，後具狀表明為確認行政處分無效之訴 （參本院卷p-57），並經當庭陳明無誤（參本院卷p-53）， 但原告就原處分之爭執並非行政處分內容有一望而知即具有 「重大明顯之瑕疵」之無效範疇，而是瑕疵倘未重大、明顯 ，行政處分依然有效，僅得撤銷之範疇，就原告對原處分之 爭議而言，是應主張違法行政處分撤銷之訴；然而撤銷之訴 ，是要先經訴願程序，未經訴願程序，即使主張撤銷之訴， 其訴訟亦不合法。參照行政訴訟法第6 條第5 項：「應提起 撤銷訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願 程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機 關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」之規定 ，本院就此本應以裁定將本件移送於訴願管轄機關，惟原處 分迄今原告提起本件訴訟已10多餘年，參照上開訴願法第1 條及第14條之規定，早已逾越訴願可得提起之時間，原告亦 無由遵期提起訴願，本院即無庸再依該規定，將本件移送於 訴願管轄機關，併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴顯無理由，爰依行政訴訟法第107 條第3 項、第98條第1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 97 年 10 月 29 日 臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 姜素娥
法 官 楊莉莉
法 官 陳心弘
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 97 年 10 月 29 日 書記官 鄭聚恩