臺中高等行政法院判決
97年度訴字第201號
原 告 台灣省台中縣私立中興汽車駕駛人訓練班
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 林松虎 律師
王志中 律師
被 告 台中縣政府
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 丁○○
丙○○
上列當事人間因徵收補償事件，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告為開發台中縣太平市新光地區為新社區， 並解決大里溪河川整治用地問題需要，報經內政部以民國92 年11月12日內授中辦地字第0920084780號函核准徵收台中縣 太平市○○段2066地號等1871筆土地及其土地改良物，被告 並以93年6月3日府地區徵字第0930146740-1號公告徵收上開 土地改良物在案，公告期間自93年6月7日起至93年7月7日止 。原告於95年9月1日向被告申請發給天然級配補償費計新台 幣（下同）1,639,052元，經被告以95年10月17日府地區徵 字第0950278407號函復略以：請依台中縣辦理公共工程建築 改良物拆遷補償自治條例第33條及平均地權條例施行細則第 12條第1項規定檢附土地改良費用證明，再依規定辦理等語 。原告復於95年11月8日提出申請，經被告以96年2月16日府 地區徵字第0950342414號函復略以：如無法提出證明文件， 所請發給救濟金乙節，歉難辦理等語。原告另於95年11月1 日提出申請書，請求被告就欣欣段1號公園用地上橫跨原廍 子溪之橋樑乙座補查估並給付補償款，經被告以96年3月2日 府地區徵字第0960042642號函復略以：原告未於公告期間提 出橋樑未獲補償之異議，且上開公告案內原告所有之土地改 良物補償費，亦由原告於94年3月17日領取完竣，嗣經施工 ，目前申請位置已無橋樑存在，故所請礙難辦理等語。原告 於96年3月12日提出申覆，被告仍以96年3月27日府地區徵字 第0960071204號函復略以：本案前經被告以96年3月2日府地 區徵字第0960042642號函復原告在案等語。原告再於96年3 月19日提出申覆書，請求領取徵收範圍內其所有天然級配及
橋樑補償費，經被告以96年10月5日府地區徵字第096026261 2號函復略以：原告未於本區段徵收公告提期提出異議，目 前申請位置已無上開改良物之存在，故所請礙難辦理等語。 原告遂依行政訴訟法第8條規定，提起本件給付訴訟。二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：被告應給付原告2,633,069元。 ㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：
㈠本件大里溪整治計劃坪林、二重、中平路堤工程，被告為土 地法第236條規定之地上物查估單位，經濟部水利署則為負 擔經費之需地機關。太平市新光地區為配合行政院大里溪整 治計劃工程用地應以區段徵收取得工程用地之政策，前經內 政部81年12月20日台（81）內營字第8188961號核定准予擴 大都市計劃範圍並規定應以區段徵收方式共同開發，並經被 告88年4月8日88府工都字第93831號公告，發布實施變更（ 新光地區）都市計劃（第二次通盤檢討－擴大都市計劃範圍 部份）案。經濟部水利署為配合大里溪整治計劃之進度以確 保地方之防洪安全，未待被告區段徵收計劃之公告實施，決 定先就河道部份先行施工（即路堤內工程），而會同被告與 土地所有權人協商，請土地所有權人先出具使用同意書。為 解決原告路堤外區段徵收範圍內場地先行徵收問題，被告於 89年1月12日召集「大里溪坪林、中平路堤工程用地中興汽 車駕駛人訓練班地上物補償救濟會議」，決議原告剩餘部份 分屬大里溪兩岸，已不能為相當使用，原告請求地上物一併 辦理查估補償應屬合理，且本案工程用地範圍外區段徵收區 域之地上物補償、救濟經費先由水利署負擔，並請被告檢討 ，將本案補償費及救濟金列入區段徵收財務計畫內辦理等語 。嗣被告以90年7月26日府工水字第211853號函說明：路堤 工程範圍外之剩餘場地可適用太平市公所目前辦理該區段徵 收之查估作業標準，且併入太平市公所之查估作業，請查估 單位及太平市公所將補償費之差額造冊辦理等語，並再以93 年2月12日府工水字第0930038727號函再次說明：依據經濟 部水利署主辦單位查告於大里溪整治時已將該汽車駕駛人訓 練班位於工程範圍外部份辦理一併價購及補償，被告將不再 予辦理徵收補償等語。以上足證河道部份係為太平新光地區區徵收之局部先行施工，仍為被告以公權力實施區段徵收 之行為，雙方並同意以公權力之「台中縣辦理公共工程建築 改良物拆遷補償辦法」查估並先行補償，將來區段徵收公告 實施，工程範圍外部份將不再重複查估補償。是被告已於89 年6月時先就原告路堤外區段徵收範圍內之場地為徵收處分 ，並自行查估並製作補償費清冊在案。被告既為太平新光地
區區段徵收經費支付機關及需地機關，原告自得就此補償清 冊所列之金額向被告提起一般給付訴訟。
㈡關於路堤外天然級配部分：本件原屬原告所有大里溪整治用 地部份地上物，被告業於89年6月徵收並查估完成，並將補 償清冊送交需地機關經濟部水利署第三河川局（下稱第三河 川局），第三河川局並以89年6月20日經（89）水利三管字 第k89020194號函將補償清冊及補償費交付太平市公所，請 太平市公所轉發補償費予原告。依該函所附「大里溪坪林、 中平路堤工程用地中興汽車駕駛人訓練班地上物補償費及救 濟金一覽表」清冊所示，訓練班場址填方補償費為9,217,17 0元（未區○路○○○路堤外天然級配），嗣因原告對該部 分金額申請複查，被告乃以90年9月6日回函建議以東方族企 業公司每立方公尺145元計價，將天然級配補償費區○○路 堤內天然級配7,025,569元，及路堤外1,639,052元，並製作 補償清冊送交第三河局。被告上開所為多次查估、複估補償 金額，乃就徵收原告之天然級配應發補償費之特定具體事件 所為之決定，並已通知原告而對外發生核定補償費之效果， 自屬行政處分。第三河川於90年11月23日局將路堤內天然級 配與其他因原告申請複查而未解送太平市公所之補償費部份 ，通知原告領取，就然路堤外天然級配部分，被告迄今卻仍 拒不發給。上開路堤外天然級配1,639,052元，業經查估完 成並製作補償清冊在案，為行政處分，原告自得就此補償清 冊所列之金額向被告提起一般給付訴訟，請求被告給付上開 天然級配費用1,639,052元。
㈢有關路堤外橋樑部分：原告所有系爭橋樑雖位於坪林、中平 路堤工程用地範圍外，然係坐落於太平新光地區區段徵收範 圍內。被告曾以88年7 月5日88府工水字第193806號函，建 議經濟部水利署同意撥款委託較專業之土木同業公會、電氣 同業公會代為查估，隨後即委託偉宏測量公司代為專案查估 並將查估結果送交被告，被告即以90年3月23日90府工水字 第82641號函檢送90年3月19日台中縣大里溪坪林、中平、二 重路堤中興駕駛班場地會議結果予原告，告知原告有關偉宏 測量公司查估橋樑補償金額為994,017元。如前所述，被告 93年2月12日府工水字第0930038727號函既已說明原告地上 物已經查估並複查完成，故對於原告所有上開陸橋部分亦未 再行查估，則被告89年6月20日、90年3月23日（針對90年3 月19日會議記錄結論）及90年9月6日函送第三河川局所做成 之補償清冊，即為太平新光地區區段徵收查估及複查之行政 處分決定，原告自得本於補償清冊所列之補償金額，請求被 告給付上開橋樑地上物補償費用994,017元。
㈣被告雖辯稱原告未於公告期間內提出異議等語，惟被告93年 2月12日府工水字第0930038727號函已說明對於原告所有上 開天然級配部分及陸橋部分不再查估補償之旨，故93年辦理 區段徵收時即未再行查估補償，天然級配及橋樑未列入當次 區段徵收補償清冊中，則原告即不會受被告通知，如何於93 年太平新光地區區段徵收公告期滿次日起30日內對於區段徵 收公告提起異議？且94年3月27日被告發放聯外道路臨時辦 公室及倉庫之補償費時，原告人員曾詢問天然級配及橋樑之 補償金仍未發放，被告答以天然級配及橋樑之補償金仍在行 政訴訟中，需俟行政訴訟終結始得處理。當時天然級配之補 償費部分仍繫屬於最高行政法院（94年度裁字第2426號）， 橋樑部分亦繫屬於鈞院（91年度訴字第809號），是原告對 於天然級配及橋樑之補償費早已有所爭執並循法律途徑爭訟 中，並非如被告所言原告未提出異議。被告另稱應檢附土地 改良費用證明辦理，否則無法發給救濟金等語，然原告駕訓 班係於63年8月1日即建造完成，經被告及公路監理單位會同 檢驗合格始發給立案證書，而平均地權條例施行細則係於66 年4月1日始經行政院發佈實施，是原告於設立時為土地改良 ，自無該辦法第12條第1項之適用。再者，被告經過審酌後 認原告之天然級配應予補償，但屬補償辦法所無之特殊項目 ，得委託轉門或學術單位代為查估，故以88年7月5日88府工 水字第193806號函第三河川局，經經濟部水利處於88年7月 21日以經（88）水利地字第Ｚ○○○○○○○○○號函同意後，始委託 台中縣土木包工業公會專門查估，而路堤內業經第三河川局 依查估結果發給。按依被告補償辦法，專業查估決定者仍為 補償費性質，並非屬救濟金性質，且依第三河川局89年6月 20 日（經）89水利三管字K89020194號函送太平市公所之補 償及救濟金一覽表，已明確載明天然級配之性質為補償費， 益證天然級配並非救濟金性質。今被告忽謂天然級配屬救濟 金性質，自得與第三河川局為不同之考量，故不予補償等語 ，顯然違反雙方歷次會議結論、被告之查估行為及補償清冊 內容，有違行政行為之誠信原則及禁反言原則。 ㈤退步言，倘認被告尚未就兩造歷年所做成之決議及查估行為 ，做成具有行政處分性質之補償清冊並通知原告領取補償費 ，則既然原告所有之天然級配及橋樑等地上物均位於被告93 年太平新光地區區段徵收範圍內，目前該地點所有權亦已劃 歸屬被告所有及管理使用，依被告93年2月12日府工水字第 0930038727號函，93年辦理新光地區區段徵收時，並未對天 然級配及橋樑予辦理徵收補償，被告訴訟代理人於鈞院亦說 明93年區段徵收並無對天然級配及橋樑徵收為補償。則被告
未對原告為徵收補償處分即使用上開地點、拆除原告所有之 系爭橋樑，並將該地劃為被告所有，被告自受有利益，原告 亦因被告之使用管理行為妨礙原告繼續使用系爭土地及橋樑 之權利，原告當然受有損害，且被告受益與原告受損害間有 直接因果關係，被告使用及拆除原告系爭土地及橋樑又無法 律上原因（即被告並未為徵收補償），原告本於公法上不當 得利返還請求權，自得提起本件給付之訴，請求天然級配部 分1,639,052元，橋樑部分為994,017元，兩項金額合計2,63 3,069元。
四、被告答辯略以：
㈠有關原告請求發給天然級配補償部分，按內政部77年12月11 日(77)內地字第572840號函釋略以：「查徵收土地有關加發 獎勵金、轉業輔導金、救濟金等，並非法定補償範圍，應由 各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給。」另經濟部 水利署第三河川局95年9月1日水三產字第09550095720號函 說明二及同年12月8日水三產字第09550127650號函說明三分 別略以：「天然級配填方不屬建築改良物亦非法定補償範圍 ，查非法定補償費應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際 情形發給。…至於工程用地範圍外之天然級配填方，座落貴 府太平新光地區區段徵收範圍內，是否發放該筆補償費，仍 請貴府卓處。」、「中興汽車駕駛人訓練班超出本局用地範 圍外之地上物，其補償費及救濟金等經費，由本局先行墊付 ，俟貴府辦理區段徵收時，列入財務計畫，核實歸墊本局。 惟貴府90年9月6日府工水字第253985號函，以天然級配填方 應屬非法定補償費，應由各需地機關自行斟酌發給。」是經 濟部水利署第三河川局於興建與本案區段徵收區○○鄰○路 堤工程時，雖對原告鋪設之天然級配發給救濟金，惟被告辦 理本件區段徵收則屬不同需地機關之另一建設案，自當依上 開函釋規定另為考量。按被告訂定之台中縣辦理公共工程建 築改良物拆遷補償自治條例，並無規定應對天然級配提供補 償，且本區段徵收區內類此情形皆不予補償或救濟，基於上 開自治條例、公平原則及財務負擔考量，故不予查估其天然 級配，依法尚無不合。
㈡至原告所陳系爭橋樑未獲查估補償乙節，按系爭土地改良物 前經被告以93年6月3日府地區徵字第0930146740-1號公告徵 收，公告期間自93年6月7日起至93年7月7日止。原告既未依 土地徵收條例第22條第1項規定於公告期間內提出異議，且 上開公告案內屬原告所有之土地改良物補償費，亦由原告於 94年3月17日領取完竣。復因系爭橋樑於93年區段徵收查估 時即不存在，且區段徵收公共工程業已全面施作，原告申請
之位置目前已無橋樑存在，實無法辦理查估補償。五、本件兩造之爭點為：㈠原告主張被告已於89年6月間先就原 告路堤外區段徵收範圍內之場地為徵收之行政處分，路堤外 天然級配1,639,052元，及橋樑地上物補償費用994,017元， 合計2,633,069元，業經查估並製作補償費清冊在案，被告 既為太平新光地區區段徵收經費支付機關及需地機關，被告 應給付上開費用；縱認被告未就兩造歷年所做成之決議及查 估行為，做成具有行政處分性質之補償清冊並通知原告領取 補償費，則原告所有之天然級配及橋樑等地上物均位於被告 93年太平新光地區區段徵收範圍內，該地點所有權亦已劃歸 屬被告所有及管理使用，而未對天然級配及橋樑予辦理徵收 補償，被告自受有利益，原告無法繼續使用系爭土地及橋樑 之權利，受有損害，二者間有直接因果關係，原告得本於公 法上不當得利返還請求權，亦請求被告給付上開天然級配及 橋樑地上物補償費用。㈡被告則以依台中縣辦理公共工程建 築改良物拆遷補償自治條例，並無規定應對天然級配提供補 償，且本區段徵收區內類此情形皆不予補償或救濟，基於上 開自治條例、公平原則及財務負擔考量，故不予查估其天然 級配，另系爭土地改良物前經被告以93年6月3日府地區徵字 第0930146740-1號公告徵收，公告期間自93年6月7日起至93 年7月7日止，原告未依土地徵收條例第22條第1項規定於公 告期間內提出異議，又公告案內屬原告所有之土地改良物補 償費，亦由原告於94年3月17日領取完竣，復因系爭橋樑於 93年區段徵收查估時即不存在，且區段徵收公共工程業已全 面施作，原告申請之位置目前已無橋樑存在，實無法辦理查 估補償等語置。
六、按國家因公益需要，徵收私有土地或土地改良物，應由需用 土地人擬具詳細徵收計畫書等送由核准徵收機關核准，中央 主管機關核准後，應將原案通知縣市主管機關，補償費由需 用土地人繳交縣市主管機關轉發之，此觀土地徵收條例第13 及第19條之規定甚明，是土地或土地改良物所有人請求徵收 執行機關發給徵收補償費，自須以有徵收處分存在為前提。 經查，被告為開發台中縣太平市新光地區為新社區，並解決 大里溪河川整治用地問題需要，報經內政部以92年11月12日 內授中辦地字第0920084780號函核准徵收台中縣太平市○○ 段2066地號等1871筆土地及其土地改良物，並以93年6月3日 府地區徵字第0930146740-1號公告徵收上開土地改良物，公 告期間自93年6月7日起至93年7月7日止（本院卷53頁），而 上開公告徵收之土地良物並無原告所指之天然級配及橋樑部 分，又於被告辦理該區段徵收計劃公告實施之前，經濟部水
利署為配合大里溪整治計劃之進度以確保地方之防洪安全， 決定就河道部份先行施工，關於路堤內工程之部分，雖於88 年3月26日會同被告與土地所有權人（含原告)協商，請土地 所有權人先出具使用同意書，同意土地無償提供台灣省水利 處興建工程使用及維護，地上物同意依被告地上物法定查估 標準辦理補償（同卷16-18頁），另關於原告所有土地位於 路堤外區段徵收範圍內場地先行徵收問題，地上物即為系爭 路堤外天然級配及橋樑乙座，被告於89年1月12日召集「大 里溪坪林、中平路堤工程用地中興汽車駕駛人訓練班地上物 補償救濟會議」，固決議原告剩餘部份分屬大里溪兩岸，已 不能為相當使用，原告請求地上物一併辦理查估補償應屬合 理，且本案工程用地範圍外區段徵收區域之地上物補償、救 濟經費先由水利署負擔，並請被告檢討，並將本案補償費及 救濟金列入區段徵收財務計畫內辦理（同卷20頁）。嗣被告 以90年7月26日府工水字第211853號函檢附90年7月16日查估 會議紀錄，稱：路堤工程範圍外之剩餘場地可適用太平市公 所目前辦理該區段徵收之查估作業標準，且併入太平市公所 之查估作業，請查估單位及太平市公所將補償費之差額造冊 辦理（同卷159-161頁），然被告尚另以93年2月12日府工水 字第0930038727號函表示：依據經濟部水利署主辦單位查告 於大里溪整治時已將該汽車駕駛人訓練班位於工程範圍外部 份辦理一併價購及補償，被告將不再予辦理徵收補償（同卷 28頁）。
七、依上述過程，被告辦理新光新社區區徵收計劃公告實施 之前，因經濟部水利署為配合大里溪整治計劃之進度，對於 原告所有土地位於路堤外區段徵收範圍內之土地改良物即系 爭路堤外天然級配及橋樑乙座，被告雖曾委託查估單位進行 查估作業，其結果為路堤外天然級配1,639,052元及橋樑補 償費用994,017元（同卷98及136頁），然該土地及土地改良 物均未經徵收，且該土地改良物之補償，被告認應由經濟部 水利署負擔，僅被告稱該部分補償費及救濟金，得檢討列入 區段徵收財務計畫內辦理而已，又被告對於土地改良物之查 估行為，係作為來日補償之依據，如爾後未有作成徵收土地 改良物及補償之處分，原告自不得主張被告對於系爭路堤外 天然級配及橋樑乙座，應對其給付該部分補償費。嗣系爭土 地及土地改良物經被告以93年6月3日府地區徵字第09301467 40-1號公告徵收，公告期間自93年6月7日起至93年7月7日止 ，有如上述，惟依改良物補償費清冊，並未含系爭路堤外天 然級配（土地改良費）1,639,052元及橋樑補償費用994,017 元，又被告稱橋樑乙座於93年間徵收時已不存在，則該橋樑
顯未經徵收，縱使徵收時有此橋樑，則系爭路堤外天然級配 之土地改良費及橋樑乙座，均未經被告作成補償之處分，而 原告亦於94年3月17日領取該清冊記載之補償費完竣（同卷 79頁），原告並無對被告上開漏未補償之部分，提起行政救 濟，請求被告應作成徵收補償之處分（原告雖曾依行政契約 之法律關係，對被告起訴請求給付救濟金及橋樑補償金，經 本院以91年度訴字第809號判決駁回原告之訴在案），再者 ，縱然本件系爭補償處分尚未確定，原告得提起行政救濟， 亦應先對被告請求對系爭路堤外天然級配（土地改良費）及 橋樑乙座作成補償之處分，不得逕行提起給付訴訟，是原告 依被告已作成徵收補償之行政處分，提起給付訴訟，請求被 告給付天然級配1,639,052元及橋樑994,017元等補償費，合 計2,633,069元，自屬無據。
八、復按公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中， 受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受 利益之權利，參酌民法第179條不當得利之規定，公法上不 當得利返還請求權須具備：⑴須為公法上爭議；⑵須有一方 受利益，他方受損害；⑶受利益與受損害之間須有直接因果 關係；⑷受利益係無法律上原因等要件，始足當之。次查， 被告使用系爭土地係依徵收之法律關係，且對於系爭土地上 之土地改良物亦已辦理徵收，本件系爭天然級配是否為土地 徵收之法定補償範圍，及橋樑乙座於93年間徵收時是否存在 ，應否一併徵收，係被告應否對該地上物作成補償之問題。 是被告因徵收使用系爭土地，並非無法律上原因，核與上開 公法上不當得利之要件不合。從而，原告依公法上不當得利 返還請求權，請求被告給付上開天然級配及橋樑地上物補償 費用，亦乏依據，是本件原告提起之給付訴訟，為無理由， 應予駁回。另本件兩造其餘主張及其所附證據，均不影響本 件之認定，不再一一論述，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條 第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 97 年 10 月 29 日 臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 林 秋 華
法 官 許 武 峰
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前
提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 10 月 29 日 書記官 莊 啟 明