最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第二○三九號
原 告 甲○○
被 告 臺南市政府
代 表 人 許添財
右當事人間因有關教育事務事件，原告不服教育部中華民國八十九年四月十七日台八
九訴字第八九○○一一六一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
緣原告原任台南市志開國小校長，因個人領導統御、人格特質及行政上之疏失等因素，致該校教師、學區家長及地方士紳強力反彈，校務無法順利推展，學生受教權益遭受損害，經被告於八十七年九月二十五日召開「教育問題協調會」後，依據「行政院暨所屬各級機關不適任現職人員處理要點」及「國民教育法施行細則」第十四條規定，對原告為免除校長職務之處分並另調其他職務。原告不服，前向台灣省政府提起訴願，案經該府八十八年四月八日八八府訴一字第一五○四四八號訴願決定以：「不適任事由，訴願人於訴願書極力否認，對於原處分機關所主張之不適任事實及理由，均有提出相關證據說明，由於不適任之事實判斷，事涉主觀，且對訴願人權益影響頗大，自宜翔實查明具體證據，並考量對訴願人有利及不利之證據因素後，始能作出適當裁量。」云云，將原處分撤銷，由被告另為處分。嗣經被告依訴願決定意旨於八十八年五月六日召開考績委員會重新審議，仍決議維持免除原告校長職務之處分，以八十八年五月二十九日八八南市教學字第一七○八六號函通知原告。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨及補充理由略謂：一、查被告於收受前台灣省政府八十八年四月八日八八府訴一字第一五○四四八號訴願決定書後，於八十八年五月二十九日以八八南市教學字第一七○八六號函知原告，仍予以維持免除原告校長職務之決定，並自稱其曾於同年月六日邀集相關當事人召開考績委員會做成公正客觀之審議云云；實則被告先於四月二十八日通知原告開會，惟原告、志開國小教師代表、家長會代表等相關當事人，到場後均遭隔離於會議室之外，僅能從玻璃窗外觀察與會人之身體動靜，根本無法參與會議進行之過程，遑論提出任何相關之答辯及有利之證據。又於五月六日臨時通知原告做口頭報告，一方面迴避雙方對質，另方面仍不傳喚關係證人，其目的僅在於完成行政程序之假象，顯然違反法治國家基本原則。二、按「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力」、「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，應依訴願決定意旨為之」此修正前訴願法第二十四條（修正後訴願法第九十五條、第九十六條）皆著有明文，本件雖經原告向台灣省政府提起訴願，惟被告竟逾越其裁量權之範圍，悍然維持業遭撤銷之違法行政處分，惡意剝奪原告權益。三、經查被告於執行職務行使公權力時，故意違法免除原告校長職務，侵害原告服公職之權利，並將對於原告不實之指控與主觀評價之記錄，主動傳真至各媒體，故意破壞原告之名譽，爰依行政訴訟法第二條之規定，請求被告為回復校長職務之處分與損害賠償：（一）關於做成評議原告為不適任現職結果之「教育問題協調會」與「考績委員
會」其組織、成員均由教育局單方面決定，其組織亦均欠缺法律依據，其職權範圍是否包括決議國中小學校長適任問題，誠有疑慮，僅以主觀抽象之領導統馭能力如何尚不足以作為認定校長適任與否之唯一標準，而仍應有具體客觀不適任事由及證據，始能避免流於主觀擅斷之嫌。（二）被告在接獲所謂志開國小教師陳情後，未依行政院頒布行政機關處理人民陳情案件要點第十四條之規定：「陳情案件涉及辯冤白謗之情事時，受理機關應視其情節予以查證公平處理」。由於志開國小教師陳情所提供之陳情資料，與事實出入頗大，其間涉嫌偽造虛構，對當事人權益影響甚鉅。惟在其查證程序中並未積極查訪相關證人，例如故意迴避當時對於事件最清楚、且具有法定職權之家長會代理會長即現任副會長沈德麟，亦未給予原告公平答辯與提出相關證物之機會，對於原告主張之事實及理由亦未依前開行政院頒布行政機關處理人民陳情案件要點第十六條之規定處理之。（三）被告所屬教育局在查處期間即將列屬機密等級之查案報告於八十七年十一月六日傳真至各報社媒體，媒體於當日將該資料傳真給志開國小，翌日各大媒體南部頭條皆報導此事，企圖運用輿論力量壓迫原告。更有甚者，被告政風室在辦理本案期間，志開國小教師又將教育局查案報告影印分送至每位學生家長，企圖影響本案查案結果。（四）被告所屬教育局所引用國民教育法施行細則第十四條、行政院暨所屬各級機關不適任現職人員處理要點，其中並無如教師法第十四條有列舉教師不適任現職之理由，自不足以做為評議原告為不適任之法律依據。況查被告所提出之原告不適任之事由，亦不在教師法第十四條規範事由之列。而其對於原告之不實指控，倘被告曾給予原告公平答辯之機會，即足以查明，絕不至作成如八八南市教學字第一七○八六號函之內容，茲簡陳事實及證物如下：１、原告任職志開國小期間，從無發生家長會費立帳等問題之爭議，家長會費經合法代理會長沈德麟全權處理無疑，並移交新任會長李燕仲，此有該學年度家長委員會會議記錄可稽。實則被告故意不訪談沈德麟會長，混淆事實真相，以致作成不實之評議結果及指控，另懇請鈞院鑒察，傳喚沈德麟到庭，以明真相。又關於被告所屬教育局指控原告「家長會費立帳未依規定辦理」、「家長會費核銷未依規定處理」，經原告提出相關佐證並經兩造已於訴願會中進行言詞辯論，訴願會根據調查證據及辯論之結果，業認被告之指控證據不足。惟被告仍以前開指控為由，作成維持原處分之決議，即有違反公務人員服務法第二條等違法凟職之虞。２、關於整建教室工程之爭議，適足以證明原告對於校務經營運作之用心。原告當時擬更換設計師等主張，無非基於工程適用與否、品質、安全與經費之考量，嗣後被告強勢駁回原告更換設計師之議，設計師即未與更換，原告何有行政疏失之可言？３、家長委員會和社區曾三度連署支持原告，且原告擔任校長以來，獲得優異成績，並有具體成果，被告全未予以斟酌，故意不理會，行政程序實有瑕疵。４、訴願決定之作成，係經兩造訴願會中進行言詞辯論之程序，被告空言指稱原訴願決定書內容不實，並無提出具體說明。四、在被告所屬教育局向媒體發布之新聞中，竟謊稱教育部同意原告降調之事實，並誤導社會大眾，足以使社會大眾誤認關於原告不適任之事由已經由教育部認定，如此壟斷視聽，嚴重破壞原告之名譽，造成原告精神上無法回復之痛苦及損害。此部分之損害原告酌請求非財產上損害賠償金額新台幣（下同）三百萬元整。又原告自八十七年十一月四日起，遭違法免除校長職務降調教師等級，侵害本人工作權及名譽權甚鉅，經核算原告所受損害得具體以金錢計算者，分別有學術研究費及主管加給費之短差額，分別為四干九百三十元整、七千
九百五十元整，是故被告應賠償原告自八十七年十一月四日起至回復原告校長職務時止，按月計算之每月薪資之差額一萬二千八百十八元整。五、志開國小係小型學校，然校小人少，上級交辦事務並無大小校之分，教職員工每人負擔業務難免較重，在原告要求有所表現與作制度化改革之情形下，造成行事依循慣例之教職員工有所非議，事所難免，惟此為原告求好心切、校園改革及民主化過程中必經之短期陣痛，無關原告身為校長之領導能力或溝通協調能力如何。本案係因原告資遣有精神疾病技工周國維而得罪市議員所引起，由少數教師利用非理性陳情事件，挾議員之勢帶頭滋事以遂行排除異己之特定目的。六、查劉寬信督學前對於原告於鎮海國小所作查案報告之內容，諸如原告曾禁止導師與家長接觸、侵犯教師隱私、以三杯酒淋家長委員、隨意申斥家長等事由，已達到令人匪夷所思之程度，嚴重破壞原告之名譽，任何智慮正常有理性之人，均不至於作出此等違反事理之不實指控，況原告為女性知識份子，更有甚者，劉寬信於代理鎮海國小期間，曾於八十五年十二月十日對原告動粗，致原告受傷，劉寬信其後真除國小校長，其查案報告豈可作為認定原告不適任校長職務之唯一依據。至吳建邦督學所為之查案報告，係依據劉信寬督學所為之查案報告，亦不足採信。七、被告稱其於八十八年五月二十六日召開之審議委員會主要理由之一為「需要客觀之評定」。惟查本案兩造當事人，分別為原告及教育局，審議會卻在教育局導演下，原告在會場外，枯等一個半小時，才被傳喚入會場，立刻被審議會主席指定發言，主席並命令原告發言後立刻離開，原告堅持聽完洪文正、陳玉玲的說詞，惟當時因無法得知會議全貌，而未能向審議委員言及重點，使該次會議，淪為教育局向考績委員的說明會，原告只是聊備一格。再依據前揭審議會記錄，會議第一部分，由教育局之學管課長黃清雲，督學劉寬信、吳建邦，局長鄭新輝，分別向委員提出對原告的指控，然後由委員提出質詢。不但原告不在現場，無法提出抗辯。關於家長會費核銷問題，更是隨吳建邦胡亂指控，完全不符合志開家長委員會的決議。而原告對各委員提出之問題，無從得知，更無機會說明。後來雖被傳喚入場，只能片面提出報告，該審議會決議之進行，實有違程序正義。八、綜上所述，被告對原告所為免職處分顯有違誤並侵害原告相關權益，原告爰依法起訴，求為判決撤銷原處分及一再訴願決定，並確認原告與被告間公法上國民小學校長職務派任關係存在，被告應作成回復原告校長職務之處分，及命被告賠償原告三百十二萬四千六百七十元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之法定利息等語。被告答辯意旨略謂：一、查原告於八十六年八月間至志開國小擔任校長職務，該校學生家長與教師於八十七年九月九日聯名陳情要求將原告調校，被告除指派吳建邦督學前往調查外，並於八十七年九月二十五日邀集台南市議會教育小組之議員，教育學者及專家、社會公正人士等，針對原告個案召開「教育問題協調會」，經與會人士聽取擔任調查工作之督學吳建邦、劉寬信之報告，又請志開國小前校長鄭福海就志開國小之學區生態作簡報，經與會人員討論後，認原告人格特質異常，不具領導能力，無法主持校務，決議免除其校長職務改介聘為教師，被告遂於八十七年十一月四日以八七南市人一字第三五八一一號令，免除原告校長職務，嗣原告不服上揭第三五八一一號函之處分，向省府提起訴願，經省府以不適任之事實判斷，事涉主觀，且對原告權益影響頗大，自宜翔實查明具體證據，並考量對原告有利及不利之證據因素後，始能作出適當裁量等情，而撤銷被告之原處分，且命被告重行查明後另為處分。二、被告接
獲省府前開處分後，旋於八十八年五月六日，由主任秘書特別召開審議會，由考績委員會聽取教育局調查原告案件之劉寬信、吳建邦兩位督學之報告，且聽取志開國小教師洪文正、陳玉玲之報告，而原告則在場為自己作有利之陳述，並接受考績委員會之詢問，經該會議討論結果，委員們決議仍「維持原處分」，審酌被告係基於原告分別擔任鎮海國小與志開國小校長期間，相繼與家長、教師發生衝突，嚴重影響教育之發展，而原告確有不當之行為與行政上之疏失，此有督學劉寬信之報告影本與吳建邦之查案報告影本可證，被告在處理程序中邀集專家、學者、公正人士、聽取參與調查之督學、學校有關教師之報告，又讓原告陳述說明，以上事實，有八十八年五月六日另為處分審議紀錄在卷可稽，原告指為未讓其參與開會，核與上開紀錄不符，委不足採，且兩人之調查報告，既經詳細查詢有關家長及教師，始作成報告，有報告資料可證，原告指為不實，殊嫌無據。原告另稱志開國小案，係校內部分適應不良之教師勾結有心人士造成，然本案發生前，原告未曾向教育局表示，學校內有何適應不良之教師，其事後諉稱，實不足採。三、按未修訂前當時適用之國民教育法施行細則第十四條規定略以：「不適任校長應予改任其他職務」，行政院暨所屬各級機關不適任現職人員處理要點第二條、第三條所規定意旨亦同，本件原告不具領導能力無法主持校務，免除其校長職務，改介聘為教師乙案，被告對處理過程，實已盡調查之能事，更本於審慎公正客觀之立場而作成決定，絕非原告片面之詞所可推翻，本案在兼顧情、理、法之情況下所為免除校長職務之審議處分，應無不當。四、末查原告請求被告應給付新台幣三百十二萬四千六百七十元整，其中三百萬元部分原告既主張：「所受名譽上之損害實難以金錢回復之」等語。繼又主張「酌請求新台幣三百萬元整」，顯然其主張自相矛盾，至於十二萬四千六百七十元部分原告係根據什麼計算出該數額，並未詳細說明，其請求自屬無據。五、綜前所陳，本件原告之訴並無理由，請駁回其訴，以符法制等語。
理 由
按教育人員任用條例第二十三條規定：「國民小學校長任用程序如左：一、縣（市）立國民小學校長由縣（市）政府遴選合格人員，報請省政府核准後任用之。．．．．」又「不適任校長，應予改任其他職務。」為行為時國民教育法施行細則第十四條所明定。查原告原任台南市志開國小校長，因個人領導統御、人格特質及行政上之疏失等因素，致該校教師、學區家長及地方士紳強力反彈，校務無法順利推展，學生受教權益遭受損害，經被告於八十七年九月二十五日召開「教育問題協調會」後，依據「行政院暨所屬各級機關不適任現職人員處理要點」及「國民教育法施行細則」第十四條規定，對原告為免除校長職務之處分並另調其他職務。原告不服，前向台灣省政府提起訴願，案經該府八十八年四月八日八八府訴一字第一五○四四八號訴願決定將原處分撤銷，由被告另為處分。嗣經被告依訴願決定意旨於八十八年五月六日召開考績委員會重新審議，仍決議維持原免除原告校長職務之處分，以八十八年五月二十九日八八南市教學字第一七○八六號函通知原告。原告不服，循序提起行政訴訟，主張如事實欄所載。經查（一）原告於八十六年八月間至志開國小擔任校長職務，該校學生家長與教師於八十七年九月九日聯名陳情要求將原告調校（該校編制內教職員工共二十二位，僅四人未連署）。被告即指派吳建邦督學前往調查，訪談原告及相關教、職員、家長，作成查案報告結論以：「岑校長言行，侵犯教師之隱委，且未能使校內教
師感受應有之尊重；部分行政決策未能分層負責影響校務運作及罔顧學生受教權益，均有失當之處。另擅自變更該校改建普通教室工程設計監造單位及未經工務局承辦人員同意擅自影印其設計書圖之行徑，以及家長會經費未依規定由會長及校長會同具名立帳，以及家長會學術基金經費之支用，未依規定程序及事後完成經費核銷程序，而與家長會交惡及造成家長會幹事代墊經費之情事發生，均顯有行政疏失。」等語。復於八十七年九月二十五日邀集台南市議會教育小組之議員，教育學者及專家、社會公正人士等，針對原告個案召開「教育問題協調會」，經與會人員討論後，認原告人格特質異常，不具領導能力，無法主持校務，依據「行政院暨所屬各級機關不適任現職人員處理要點」及「國民教育法施行細則」第十四條規定，決議免除其校長職務改介聘為教師，被告遂於八十七年十一月四日以八七南市人一字第三五八一一號令，免除原告校長職務。原告不服上開處分，向省府提起訴願，經省府以不適任之事實判斷，事涉主觀，且對原告權益影響頗大，自宜翔實查明具體證據，並考量對原告有利及不利之證據因素後，始能作出適當裁量等情，而撤銷被告之原處分，命被告重行查明後另為處分。被告接獲省府前開決定後，再次於八十八年四月二十七日訪談志開國小主任、教師及原告。並於八十八年五月六日，由主任秘書召開審議會，由考績委員會聽取教育局調查原告案件之吳建邦督學及教育局長鄭新輝之報告，且聽取志開國小教師洪文正、陳玉玲之報告，而原告則在場為自己作有利之陳述，並接受考績委員會之詢問，經該會議討論結果，委員們認原告有：家長會費立帳、家長會費核銷均未依規定辦理、整建工程變更設計未報核准涉行政違失、屢遭教師家長連署陳情並經給與機會改善仍無效，原訴願書指陳內容經查證諸多不實等情節，仍決議維持原免除校長職務處分，以八十八年五月二十九日八八南市教學字第一七○八六號函通知原告等情，有吳建邦督學查案報告、訪談紀錄、志開國小教、職員說明書、八十八年五月六日審議紀錄等附原處分卷可稽。（二）查本件處分時，國民小學校長任用免程序，係屬縣（市）政府之職掌範圍，又當時國民教育法施行細則第十四條僅規定：「不適任校長，應予改任其他職務。」亦無任何相關程序規定，吳建邦督學於本件陳情案發生後，經訪談相關當事人後，始作成調查報告，有訪談紀錄可參，並為求慎重客觀，再由被告召開考績委員會，將主管機關之調查報告，透過開會之方式，作一客觀之認定，故其實質上所依據者，仍為主管機關之調查報告，該考績委員會之決議，不過對於主管機關之調查報告予以確認而已，原告質疑考績會之組織、職掌，指為程序不合，尚難足採。（三）劉寬信督學之調查報告，並非針對本案原告在志開國小校長之作為所為調查，其調查報告本院無庸採酌，本件所據者為吳建邦之調查報告，該報告係經詳細查詢有關家長、教師及原告始作成，有報告資料可證，其訪談對象並包括未參與連署之教導主任林耀乾、總務主任丁孟秋，亦有訪談紀錄可參，難認其有何偏頗情形，尚難以其未訪談家長會副會長沈德麟，遽指為不公。又吳督學於案發後已訪談原告，原告並於八十七年九月十四日提報告說明陳情書事件之緣由和處理經過，原告指稱未給與其公平答辯及提出相關證物之機會，與事實不符。再者，被告八十八年五月六日之審議會，除聽取參與調查之督學、學校有關教師之報告，又讓原告陳述說明，有審議紀錄在卷可稽，原告指稱該審查會有違程序正義云云，核與上開紀錄不符，委不足採。至原告主張家長委員會和社區曾三度連署支持原告，被告未予斟酌乙節，查是否適任校長職務，屬於專業之判斷，本案被告於處理過程既經參酌專家、學者、公正人士意
見、吳建邦督學調查報告、學校有關教師之報告，並訪談相關當事人後，本於專業評量之原則，認定原告不適任校長職務，其程序上亦無何瑕疵，本院自應尊重其判斷，其免除原告校長職務之處分，難認為不當。原告另稱本案係由少數教師利用非理性陳情事件，挾議員之勢帶頭滋事以遂行排除異己之特定目的，無確切證據以實其說，尚無足採。（四）又「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力」、「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，應依訴願決定意旨為之」訴願法第九十五條、第九十六條固定有明文，惟訴願機關所為撤銷原處分之決定，如係指摘事件之事實尚欠明瞭，應由原處分機關調查事證另為處分時，該機關即應依訴願決定意旨或本於職權調查事證。倘依重為調查結果認定之事實，認前處分適用法規並無錯誤，仍得維持已撤銷之前處分見解。若訴願機關撤銷意旨，係指摘原處分適用法律之見解有違誤時，該管機關即應受訴願決定之拘束。本件原告不服被告八十七年十一月四日以八七南市人一字第三五八一一號免除原告校長職務之處分，提起訴願，雖經台灣省政府以八十八年四月八日八八府訴一字第一五○四四八號訴願決定撤銷，惟其撤銷理由係以不適任之事實判斷，事涉主觀，且對原告權益影響頗大，自宜翔實查明具體證據，並考量對原告有利及不利之證據因素後，始能作出適當裁量等由，而撤銷被告之原處分。顯係指摘事實尚欠明瞭，命被告重行查明後另為處分。經被告重行查明，仍認原告有不適任校長之情事，決議維持原免除原告校長職務之處分，依上開說明，並無違反訴願法第九十五條、第九十六條規定。一再訴願決定遞予維持，亦均無違誤，原告起訴意旨，難認有理由，應予駁回。又本件事證已明，原告請行言詞辯論及訊問證人沈德麟，核無必要，並此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十一 月 十四 日 最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 黃 合 文
法 官 鄭 淑 貞
法 官 林 家 惠
法 官 林 茂 權
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 九十一 年 十一 月 十四 日