最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第二○○二號
上 訴 人 乙○○
訴訟代理人 戊○○
上 訴 人 丁○○
丙○○
被 上訴 人 財政部證券暨期貨管理委員會
代 表 人 甲○○
右當事人間因證券交易法事件，上訴人對於中華民國九十年六月二十一日臺北高等行
政法院八十九年度訴字第一二一○號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人在原審起訴主張：㈠、政府有關行政罰鍰此一限縮人民權利所發布之 行政命令，應以法律就其構成要件已有授權，且授權之內容及範圍應具體明確者 為限，被上訴人援引未經法律授權而自行頒布之行政命令，認定上訴人等及關係 公司構成標的公司之共同取得人，而未依證券交易法第四十三條之一第一項規定 公告及辦理申報，並據為行政裁罰，有違依法行政之原理。查證券交易法第四十 三條之一第一項所謂「任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行股 份總額超過百分之十之股份」之構成要件，並未授權主管機關得以命令為補充規 定，同法第一百八十二條授權財政部訂頒之證券交易法施行細則，亦無定有任何 明確之規範，更遑論授權內容及範圍需符合司法院釋字第三一三、三九四、四○ 二號解釋應具體明確之意旨。被上訴人竟自行頒布申報事項要點第二、三、四、 五條定義「任何人取得」及「與他人取得」之內容及範圍，擅認上訴人等及關係 公司構成證券交易法第四十三條之一第一項所稱之共同取得人，並遽按上訴人等 及關係公司共同取得標的公司已發行股份超過百分之十暨後續每次持股變動達百 分之一未公告及辦理申報之行為處罰，漠視憲法第二十三條及前開司法院解釋保 障人民權利之本旨，實難謂於法無違。且訴願決定以被上訴人發布實施之申報事 項要點為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定所必要而無不妥等語，任令 被上訴人以未經法律授權之申報事項要點所定義之處罰構成要件，科處上訴人等 鉅額之行政罰鍰，顯非民主法治國家行政作為所該當。被上訴人答辯再以申報事 項要點有關「任何人單獨或與他人共同取得股份」構成要件之訂定，係為執行證 券交易法時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性等語，指其係依據同法第四 十三條之一第一項之規定─主管機關所規定應行申報事項，此一無關之授權事項 ，作其前不當處分之飾詞，難令人折服。㈡、關於違反證券交易法第四十三條之 一第一項所規範申報義務，其處罰依據同法第一百七十八條規定，並無連續處罰 之制裁，被上訴人擅就上訴人等持有標的公司股份超過百分之十暨後續每次持股 變動達百分之一之行為，在未有任何通知改善之情況下，連續處以三十二次罰鍰 ，違反「法律保留原則」。查人民違反證券交易法第四十三條之一第一項所規範 申報義務，固須依證券交易法第一百七十八條第一項第一款規定處以行政罰鍰，
惟該法條僅第一項第二款至第四款所定情事依同法條第二項規定，始有連續處罰 之制裁，且主管機關於執行該連續處罰前，尚應責令限期辦理；當行為義務人逾 期不辦理者，方得按次連續各處罰鍰。被上訴人擅自擴大證券交易法第一百七十 八條有關連續處罰之適用，對所認上訴人等及關係公司持有標的公司股份超過百 分之十暨後續每次持股變動達百分之一未公告及辦理申報之行為，在本法無連續 處罰且未有任何通知改善之情況下，竟按次連續各處罰鍰，顯不符依法行政原理 ，悖離「法律保留原則」。訴願決定對此明顯違法情節，遞予維持，更屬不法。 ㈢、行政制裁旨在達到督促相對人履行其未來義務之行政目的，而非以處罰為目 的，否則將有行政手段對人民所造成的不利益與其所達成的公共利益間顯失衡平 之議，違反政府行政所應遵循之「比例原則」。查我國目前雖尚乏行政裁罰之總 則性規定，惟觀諸現行有關連續處罰之規定，不論係連續處罰、按日連續處罰、 按月連續處罰、按次連續處罰、按件連續處罰、按日處罰、按月處罰等型態，均 以主管機關已有責令行為義務人限期改善之行政行為為前提，以達到督促相對人 履行其未來義務之行政目的，例如建築法第九十條第一項（連續處罰型態）、水 污染防治法第三十八條（按日連續處罰型態）、稅捐稽徵法第四十五條（按月連 續處罰型態）、證券交易法第一百七十八條第二項（按次連續處罰型態）、強制 汽車責任保險法第四十三條第二項（按件連續處罰型態）、水利法第九十三條之 一第二項（按日處罰型態）、水污染防治法第四十四條（按次處罰型態）等。被 上訴人對所認上訴人等及關係公司持有標的公司股份超過百分之十暨後續每次持 股變動達百分之一未公告及辦理申報之行為，逾越本法規定按件連續處罰在先， 已有不當；且於上訴人等及關係公司於八十六年三月二十五日持有標的公司股份 超過百分之十，暨同年三月二十八日至四月一日間所持有股份數額第一次變動達 百分之一未公告及辦理申報時，未給予上訴人等任何改善補救之機會，竟遲至八 十九年一月十一日，始一次就所認上訴人等過去三年來持有標的公司股份超過百 分之十暨後續每次持股變動達百分之一未公告及辦理申報之行為，按次連續處罰 ，累科以上訴人等鉅額之罰鍰，有違行政裁罰旨在達到督促相對人履行其未來義 務之基本原理，更悖離政府行政所應遵循之「比例原則」。雖證券交易法中並未 訂有如刑法總則有關牽連犯或連續犯從一重處斷或以一罪論之規定，惟被上訴人 在未責令上訴人等改善之前提下，執意連續就各次未申報及辦理公告之行為，按 次科處罰鍰，顯有不當。４、縱謂本件依證券交易法第四十三條之一第一項前段 及後段規定應分別科處罰鍰，惟有關違反後段規定者，由於係基於同一意思所發 動，仍應僅能科處一次罰鍰。所謂分別科處行政罰鍰，應係取得公開發行公司股 份超過百分之十未申報及申報事項有變動未補正之分別處罰而言。取得人於取得 公開發行公司股份超過百分之十後，其申報事項有變動未辦理補正之行為，既係 基於同一意思所發動，故依本院二十四年判字第七十一號及四十五年判字第四號 判例意旨，即無更行課以同樣罰鍰之理。被上訴人明知此情，卻仍對上訴人等及 關係公司於取得標的公司股份超過百分之十後，其每次持股變動達百分之一未公 告及辦理申報之行為，按次連續科處三十二次罰鍰，置上訴人等合法權益於不顧 ，且訴願決定對此違法處分更視而不見，均難謂適法。為此，訴請為撤銷原處分 及訴願決定之判決。
二、被上訴人則以：㈠、依據證券交易法第二條前段「有價證券之募集、發行、買賣 ，其管理、監督依本法之規定」及同法第三條「本法所稱主管機關，為財政部證 券暨期貨管理委員會。」之規定，被上訴人為證券交易法之主管機關。次依證券 交易法第四十三條之一第一項之立法意旨係期使公開發行公司股權發生重大變化 時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大 量異動的情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改 變。又在證券交易法第四十三條之一第一項未對共同取得作定義性規定之前提下 ，被上訴人為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安定 性，並自我約束違反該規定被上訴人處分權之行使，以落實股權重大異動之管理 ，特依據該法第四十三條之一第一項之規定─主管機關所規定應行申報事項，訂 定「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」發布實施，就證 券交易法第四十三條之一第一項之「取得股份」、「共同取得人」、「取得方式 」等，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之涵義，使取得人間知 悉在何種情形屬共同取得人應行申報，核其性質屬補充性的解釋規定，為執行證 券交易法第四十三條之一第一項規定所必要。且依法務部八十九年十二月一日法 八十九律決字第○四三四九二號函釋，倘確為執行證券交易法第四十三條之一第 一項規定所稱「共同取得」既屬不確定法律概念，被上訴人為執行該法，必須對 之加以具體界定，才得據以執行。為探求及闡釋該條文所稱「共同取得」之意旨 ，被上訴人特依據社會一般經驗法則，並參照國外法制，針對實務上典型之共同 取得關係，以行政命令規定進行類型化處理，於申報事項要點第三條訂定共同取 得之行為態樣，使證券交易法第四十三條之一第一項對於共同取得人規範制度， 得為適當之應用，並發揮統一個案事實認定的基準及執法之裁量準則，乃為正確 認定事實並妥適適用法律所必要。此外，證券交易法第四十三條之一第一項，係 仿自美國一九三四年證券交易法第十三條第四項之規定訂定，其規定任何人單獨 或與他人共同取得某一證券發行股數達百分之五以上者，應於取得後十日內向證 券交易所、發行公司、證管會單位等提出說明書，說明其資金、取得證券之目的 、取得人之背景等資料，該規定之目的在於使取得公司相當比例股份之人，負公 開相關資訊之義務，使主管機關及投資人能了解股權大量變動來由及趨勢，是「 完全公開」（Full Disclosure）原則之發揮。另為使具有實質控制關係者亦得 一併揭露，美國證券交易法第十三條第七項並擬制規定二人以上組織之合夥、隱 名合夥、或其他團體持有證券者視為同一人所有，以達到該條規範之目的。因此 ，申報事項要點第三條第二款明定共同取得之規定並未違反母法之立法意旨。被 上訴人發布之申報事項要點，已具備行政命令之合法性要件，被上訴人依證券交 易法第四十三條之一第一項暨申報事項要點之規定而作成原處分，符合依法行政 原則，自屬適法。㈡、本案共同取得人，依被上訴人向經濟部商業司及受託買賣 優美股票之證券商，調閱渠等之資料，基於下列原因，認定已符合申報事項要點 第三條第一款、第二款及第四條規定為共同取得人：⒈乙○○係優美公司及優鑫 實業公司董事長，其子女林偉修、丁○○及丙○○擔任優鑫實業公司董事及唯一 監察人。⒉優美椅業公司係優鑫實業公司持股百分之七三．五一之被投資公司， 並由優鑫實業公司董事長乙○○擔任董事長。⒊前展科技公司係優鑫實業公司持
股百分之三四．七之被投資公司，並由優鑫實業公司董事長乙○○之子林偉修擔 任董事長。⒋優勝國際公司係優美公司持股百分之九九．九之被投資公司，並由 優美公司董事長乙○○之子林偉修擔任董事長。⒌領先國際公司係優美公司持股 百分之九八．八之被投資公司，並由丙○○擔任唯一監察人。⒍威鋒國際公司係 優美公司持股百分之九八．八之被投資公司，並由林偉修、丁○○擔任董事及唯 一監察人。⒎依據優美公司所提母公司及子公司短期投資內控及內稽作業流程說 明書，丁○○為優勝國際公司、領先國際公司及威鋒國際公司決定買賣優美股票 時機者。⒏經調閱丁○○及丙○○於八十五年八月至八十八年六月間之成交委託 買賣明細表查得，渠等委託證券商買賣優美股票之行為，有多日委託時間相近、 委託價格相同、委託數量相似及委託書編號連續等之情形，明顯有意思聯絡之情 事，茲謹舉數例說明如下：⑴：八十五年八月三十日：丙○○於八：五一：五五 （時：分：秒，下同）以一八．七元委託買進一五○仟股，丁○○於八：五一： 五九以十八．八元委託買進一五○仟股，丙○○於八：五二：○四以一八元委託 買進一五○仟股，上述委託時間及價格相近、數量相同且委託書編號連續。⑵： 八十七年七月九日：丙○○於八：四六：二三以三三．八元委託賣出五○仟股， 丁○○於八：四六：四五以三三．九元委託賣出一○○仟股，上述委託時間、價 格相近且委託書編號連續。⑶：八十七年七月十日：丙○○於八：四二：四一以 三三．二元委託賣出一五○仟股，丁○○於八：四三：○二以三三．九元委託賣 出一五○仟股，上述委託時間及價格相近、數量相同且委託書編號連續。⑷：八 十八年四月一日：丙○○於八：五六：二九以一四．九五元委託賣出二○仟股， 丁○○於八：五六：三四以一四．九五元委託賣出二○仟股，上述委託時間相近 、價格及數量相同且委託書編號連續；又丙○○於八：五六：五一以一五元委託 賣出二○仟股，丁○○於八：五六：五八以一五元委託賣出二○仟股，上述委託 時間相近、價格及數量相同且委託書編號連續；又丙○○於八：五八：一九以一 五．一元委託賣出二○仟股，丁○○於八：五八：二四以一五．一元委託賣出二 ○仟股，上述委託時間相近、價格及數量相同且委託書編號連續。⒐綜合前述資 料，上訴人乙○○、丁○○、丙○○等三人關係密切，且渠等在優鑫實業公司、 優美椅業公司、前展科技公司、優勝國際公司、領先國際公司及威鋒國際公司等 公司所擔任之職務及持有之股權，顯然對於前開公司之經營、理財決策，應具有 決定性之影響力，再從渠等在委託買賣優美股票時之行為觀之，縱然市場上委託 行為相似之情形容或有之，惟如相似之情形多日出現，若言渠等彼此間並無意思 聯絡，顯有違常理，故被上訴人限於職權雖無法證明渠等在主觀上之意思聯絡， 然從上述客觀之事實，應足可證明渠等在取得優美股票之過程中，確有意思聯絡 存在，此核已符合申報事項要點第三條第一款、第二款及第四條所定義之共同取 得人關係。㈢、查證券交易法第四十三條之一之立法意旨係使股權重大異動之資 訊能「即時」且充分揭露與投資人作為其投資決策之參考。而證券交易法第四十 三條之一第一項前後段之規定，係屬取得人不同之作為義務，亦即申報事項要點 第一點規定任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超 過百分之十之股份者，應於取得後十日內依本要點之規定向被上訴人申報，即屬 取得人依證券交易法第四十三條之一第一項前段規定之作為義務；又申報事項要
點第七條第一款規定所持股份數額增減數量達該公開發行公司已發行股份總額百 分之一時，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向被上訴人申報，即 屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項後段規定之作為義務，如此方足以 貫徹該規定之立法意旨及規範精神；且證券交易法中並未訂有如刑法總則有關牽 連犯或連續犯之規定，尚難比附援引非屬行政法之刑法總則之規定，予以從一重 處斷或以一罪論，故取得人違反任一作為義務時均應「按次」分別科處行政罰鍰 。且任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股 變動情形均未向被上訴人申報者，若僅以其違反證券交易法第四十三條之一第一 項前段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，相較於已依該條項前段規定 向被上訴人申報，而就其後持股異動未向被上訴人申報，而以違反後段之規定予 以按次處罰者（持股增減變動累計達百分之一未申報者處罰一次），將導致處罰 輕重不公，無異鼓勵取得人自始即不申報之情形發生，如此將違反公平原則及證 券交易法第四十三條之一規定之立法意旨。被上訴人特於八十七年十月三十一日 修正發布之申報事項要點中增列第九條當取得人違反任一作為義務時，即應分別 科處行政罰鍰，以明白宣示前述意旨。綜上所述，上訴人等所稱處罰過當、悖離 比例原則云云，顯有曲解法令之誤，實不足採。㈣、上訴人等經被上訴人查明為 共同取得人，八十六年三月二十五日共同取得優美公司已發行總額超過百分之十 ，嗣後於八十六年十二月八日至同年十二月十一日止減少持股二、三八○、○○ ○股，累計增減變動達該公司已發行股份總額百分之一，未依申報事項要點規定 於所持股份變動後二日內向被上訴人申報並公告，被上訴人依據證券交易法第一 百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定處以上訴人等罰鍰捌萬元，於法 並無違誤等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按「任何人單獨或與其他人共同取 得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內 ，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事 項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」、「有左列情事之一者，處二萬元 以上十萬元以下罰鍰：違反．．．第四十三條之一第一項．．．之規定者。」 及「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其行為之負責人。」分別為 行為時證券交易法第四十三條之一第一項、第一百七十八條第一項第一款及第一 百七十九條所明定。次按「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已 發行股份總額超過百分之十之股份時，單獨或共同取得人均應於取得後十日內依 本要點之規定向證券暨期貨管理委員會申報。」、「本要點所稱任何人取得公開 發行公司已發行股份，其取得股份包括配偶、未成年子女及利用他人名義持有者 」、「本要點所稱與他人共同取得股份之共同取得人包括左列情形：㈠由本人以 信託、委託書、授權書或其他契約、協議、意思聯絡等方法取得股份者。㈡本人 及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公 司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者。．．．」、 「前二項規定於本人為法人時，其負責人或有代表權之人亦適用之。」及「所申 報事項如有變動，應依左列規定辦理：㈠所持有股份數額增、減應即向本會申報 ，持股增、減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時應即公告，並檢
附公告報紙向本會申報；上開申報及公告義務應繼續至單獨或共同取得股份低於 該公司已發行股份百分之十之股份為止。㈡其他申報事項如有變動，應於事實發 生之日起二日內公告並檢附公告報紙向本會申報。」分別為行為時申報事項要點 第一條、第二條、第三條、第四條及第七條所明定。申報事項要點係被上訴人依 證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，期使公開發行公司股權發生重大 變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股 權大量異動的情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重 大改變，在證券交易法第四十三條之一第一項未對共同取得作定義性規定之前提 下，為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性，並 自我約束違反該規定被上訴人處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，而依 據該法第四十三條之一第一項規定─主管機關所規定應行申報事項─所訂定發布 實施。該申報事項要點如不違反證券交易法第四十三條之一第一項之規範目的， 自得適用之。茲就本件爭點分述如次：甲、上訴人等與優鑫實業公司、優美椅業 公司、前展科技公司、優勝國際公司、領先國際公司及威鋒國際公司是否係證券 交易法第四十三條之一第一項暨申報事項要點第三條第一款所稱以意思聯絡取得 股份者之共同取得人？㈠證券交易法第四十三條之一第一項規定之共同取得，應 包括基於一定之法律關係、或共同之意思聯絡，或共同集資（包括分別共有或公 同共有）而所有者而言，始符證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨。因 此，申報事項要點第三條第一款規定由本人以信託、委託書、授權書或其他契約 、協議、意思聯絡等方法取得股份者，為共同取得，應不違反證券交易法第四十 三條之一第一項之規範目的，自得適用之。㈡依被上訴人調閱公司變更登記事項 卡調查結果：⒈原告乙○○係優美公司及優鑫實業公司董事長，其子訴外人林偉 修、上訴人丁○○及丙○○擔任優鑫實業公司董事及唯一監察人。⒉優美椅業公 司係優鑫實業公司持股百分之七三．五一之被投資公司，並由優鑫實業公司董事 長乙○○擔任董事長。⒊前展科技公司係優鑫實業公司持股百分之三四．七之被 投資公司，並由優鑫實業公司董事長乙○○之子林偉修擔任董事長。⒋優勝國際 公司係優美公司持股百分之九九．九之被投資公司，並由優美公司董事長乙○○ 之子林偉修擔任董事長。⒌領先國際公司係優美公司持股百分之九八．八之被投 資公司，並由上訴人丙○○擔任唯一監察人。⒍威鋒國際公司係優美公司持股百 分之九八．八之被投資公司，並由訴外人林偉修、上訴人丁○○擔任董事及唯一 監察人。⒎依據優美公司所提母公司及子公司短期投資內控及內稽作業流程說明 書，擔任優勝國際公司、領先國際投資公司及威鋒國際公司經理之丁○○，為實 際操作人員，決定買賣優美股票時機者，以上有公司變更登記事項卡影本及優美 公司提出之母公司與子公司短期投資內控及內稽作業流程說明書影本附原處分卷 可按。上開說明書內關於「實際交易呈核或控管作業說明」載明：⑴在總經理授 權額度內由操作人決定標的及進出時機。⑵操作人、股票保管、帳務處理獨立作 業，以防舞弊。⑶按日填報短期投資日報表送總經理批示，以利控制投資總額、 損益情形及風險管理，子公司同時將日報表轉送母公司財務室，股務課除按規定 公告申報外，母公司財務室隨時注意其投資標的、金額及投資分散情形，以掌握 其投資風險。⑷稽核室不定期盤點股票、帳務。由上開優美公司嚴密控管股票買
賣等流程可知，上訴人等與優鑫實業公司、優美椅業公司、前展科技公司、優勝 國際公司、領先國際公司及威鋒國際公司間，縱未共同集資，亦有共同意思聯絡 ，自不待言。㈢再依「優美股票集團投資人買賣明細統計表」影本觀之，亦難謂 非共同取得之行為：⒈八十五年五月十八日上訴人等與優鑫實業公司、優美椅業 公司、前展科技公司持有優美公司已發行股份比率為 21.127%。迄至八十六年二 月十九日優勝國際公司買進股票止，渠等（含上開公司）於短日內或單獨、或二 至三人（公司）買進或賣出，持有比率維持在20.095%至22.114%之間。⒉八十六 年三月二十五日上訴人等與優鑫實業公司、優美椅業公司、前展科技公司、優勝 國際公司持有優美公司已發行股份累計達二九、四二三、四五六股，已超過該公 司已發行股份總額百分之十（佔優美公司當時已發行股份總額一三○、六一八、 六○○股之比率為 22.526%）。⒊八十六年九月二十三日領先國際公司於是日及 翌日買進股票，與前揭公司及原告等，累計增加持股三、○○○、○○○股。⒋ 八十六年十月十七日威鋒國際公司於是日開始買進股票，與前揭公司及上訴人等 ，累計持有比率維持為 35.814%。⒌八十六年十月三十日前揭公司累計持有比率 遞增至是日止為 38.421%。自斯日起至八十六年十二月十一日止，累計減少持股 五、一八一、○○○股，持有比率減為 34.845%。㈣再經被上訴人調閱丁○○及 丙○○於八十五年八月至八十八年六月間之成交委託買賣明細表查得，渠等委託 證券商買賣優美股票之行為，有多日委託時間相近、委託價格相同、委託數量相 似及委託書編號連續等之情形，明顯有共同取得之情事，其中於八十六年十二月 十一日以前者有八十五年八月三十日：丙○○於八：五一：五五以一八．七元委 託買進一五○仟股，丁○○於八：五一：五九以十八．八元委託買進一五○仟股 ，丙○○於八：五二：○四以一八元委託買進一五○仟股，上述委託時間及價格 相近、數量相同且委託書編號連續，有委託買賣明細表影本附原處分卷可按，上 訴人等違規之事實堪以認定。從而上訴人等未依申報事項要點規定於所持股份變 動後即向被上訴人申報，且累計增減變動超過已發行股份總額百分之一，亦未依 申報事項要點規定於所持股份變動後二日內向被告申報並公告，被上訴人以上開 情事違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，遂依同法第一百七十八條第一 項第一款及第一百七十九條規定，科處上訴人等罰鍰捌萬元，並無不合，訴願決 定予以駁回，亦無不當，均應予維持。乙、證券交易法第四十三條之一第一項規 定「與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者」 ，依申報事項要點第三條第二款，所謂與他人共同取得包括「本人及其配偶、未 成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半 數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者。」該要點之規定是否逾越 母法？㈠按申報事項要點第三條規定：「本要點所稱與他人共同取得股份之共同 取得人包括．．．㈡本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股 份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司 取得股份者」，乃係就申報義務主體所取得之股份範圍加以規範，如違背證券交 易法第四十三條之一第一項之規範目的，自不得援用之。查證券交易法第二十二 條之二第一項規定，已依該法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司 股份總額超過百分之十之股東，應依該條所規定之一定方式為之。同法第二十五
條第一項規定，公開發行股票之公司於登記後，應將其董事、監察人、經理人或 持有公司股份總額超過百分之十之股東，所持有之本公司股種類、股數及票面金 額，向主管機關申報並公告之。同法第一百五十七條之一第一項規定，發行股票 公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份總額超過百分之十之股東，獲悉有 重大影響公司股票價格之消息時，在消息公開前不得為股票之買賣限制等，依各 該法條之規定，均包括其配偶、未成年子女及利用他人名義而持有股票者在內（ 第二十二條之二第三項、第二十五條第三項、第一百五十七條之一第五項）。申 言之，上開相關證券交易法之規定，就董事、監察人經理人及持有公司股份總額 超過百分之十之股東有關申報義務之課予、股票移轉自由權利之限制，適用於其 配偶、未成年子女及利用他人名義而持有股票者，均已有明文規定，而同法第四 十三條之一對於所謂共同取得人，既無類似之明文規定，依法律之邏輯解釋原則 ，申報事項要點第三條第二款即不應予以擴張解釋。㈡被上訴人以上訴人等與優 鑫實業公司、優美椅業公司、前展科技公司、優勝國際公司、領先國際公司及威 鋒國際公司之負責人間有申報事項要點第三條第二款所規定之上開關係為由，認 係共同取得，將八十六年十二月八日至同月十一日累計減少持股予以合併計算， 認已超過百分之一，於法雖有未合，惟上訴人等與上開公司有共同取得之行為， 有如前述，結果並無不同，原處分及訴願決定關於此部分之適用，容有不當，仍 應予維持。丙、違反證券交易法第四十三條之一第一項後段規定，而應依同法第 一百七十八條第一項第一款規定處罰者，可否按次處罰？查證券交易法第四十三 條之一之立法意旨係使股權重大異動之資訊能「即時」且充分揭露與投資人作為 其投資決策之參考。而證券交易法第四十三條之一第一項前後段之規定，係屬取 得人不同之作為義務，亦即申報事項要點第一條規定任何人單獨或與其他人共同 取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日 內依申報事項要點之規定向被上訴人申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條 之一第一項前段規定之作為義務；又申報事項要點第七條第一款規定所持股份數 額增減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應於事實發生之日起 二日內公告並檢附公告報紙向被上訴人申報，即屬取得人依證券交易法第四十三 條之一第一項後段規定之作為義務，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精 神；且證券交易法中並未訂有如刑法總則有關牽連犯或連續犯之規定，尚難比附 援引非屬行政法之刑法總則規定，予以從一重處斷或以一罪論，故取得人違反任 一作為義務時均應「按次」分別科處行政罰鍰，且無須事先通知改善始得處罰， 殆無疑義。證券交易法第一百七十八條第一項之規定，核與同條第二項連續處罰 之性質不同，無待另於該條第二項重為規定。上訴人等主張該條第二項僅限第一 項第二款至第四款所定情事，始有連續處罰之制裁，且被上訴人於執行該連續處 罰前，未責令限期辦理；即按次連續各處罰鍰，顯不符依法行政之原理，悖離「 法律保留原則」云云，不足採取。再者，任何人單獨或與他人共同取得任一公開 發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向被上訴人申報者，若僅以其 違反證券交易法第四十三條之一第一項前段規定處罰，而未以違反後段之規定予 以處罰，相較於已依該條項前段規定向被上訴人申報，而就其後持股異動未向被 上訴人申報，而以違反後段之規定予以按次處罰者（持股增減變動累計達百分之
一未申報者處罰一次），將導致處罰輕重不公，無異鼓勵取得人自始即不申報之 情形發生，如此將違反公平原則及證券交易法第四十三條之一規定之立法意旨。 參以被上訴人於八十七年十月三十一日修正發布之申報事項要點中，特增列第九 條當取得人違反任一作為義務時，即應分別科處行政罰鍰，即明白宣示前述意旨 。上訴人等所稱原處分處罰過當、悖離比例原則云云，亦不足採，，因而為上訴 人敗訴之判決。
四、本院按：申報要點第三條第二款係就申報義務主體所取得之股份範圍加以規範， 其中由於本人與其配偶、未成年子女及二親等以內親屬之間，關係密切，除非有 特別情事，依經驗法則，渠等所主導或控制之公司會與本人擔任董事長之公司取 得同一家公開發行公司之股票，合計超過其已發行股份總額百分之十，應非巧合 ，堪認係有意之安排。而是否有特殊情事，舉證責任在行為人，不在主管機關， 故主管機關在無反證之情況下，依申報要點所揭示之親屬關係，就渠等所主導或 控制之公司所取得之股份，解為具有意思聯絡或利用關係而算入共同取得之股份 ，並無違經驗法則，於此範圍內上開要點未違反證券交易法第四十三條之一第一 項之立法意旨，得予適用。原判決認係擴張法條之解釋，不得適用，固有未當， 惟本件上訴人與關係公司有前述關係及意思聯絡，依申報要點第三條第一款、第 二款規定，應屬共同取得人，原判決結論並無不同，仍應予維持。上訴人所提原 審法院八十九年度訴字第二五三號判決所持不同見解，並無拘束本院之效力，該 判決亦經本院九十年度判字第二四六二號判決廢棄在案。又原判決認定上訴人與 關係公司間有意思聯絡，已敘明其理由及所憑認定之證據，並非出於臆測，尚無 上訴人所稱判決不備理由及牴觸本院六十一年判字第七一號判例意旨之違法。次 查依原處分卷附優美股票集團投資人買賣明細統計表顯示，上訴人與優鑫實業股 份有限公司、前展科技股份有限公司、優勝國際投資股份有限公司、領先國際投 資股份有限公司及威鋒國際投資股份有限公司於八十六年三月二十五日共同取得 優美股份有限公司股份累計達二九、四二三、四五六股，已超過該公司已發行股 份總額百分之十（佔優美公司當時已發行股份總數一三○、六一八、六○○股之 百分之二二. 五二六）其中領先國際公司及威鋒國際公司分別自八十六年九月二 十三日及同年十月十七日為新增之共同取得人，前揭共同取得人嗣後於八十六年 十二月八日至八十六年十二月十一日止增加持股二、三八○、○○○股，累計增 減變動超過已發行股份總數百分之一，再者，被上訴人調閱上訴人於八十五年八 月至八十八年六月間之成交委託買賣明細表查得，渠等委託證券商買賣優美股票 之行為，有多日委託時間相近、委託價格相同、委託數量相似及委託書編號連續 等之情形，明顯有共同取得之情事，其中於八十六年十二月十一日以前者有八十 五年八月三十日：丙○○於八：五一：五五以一八．七元委託買進一五○仟股， 丁○○於八：五一：五九以十八．八元委託買進一五○仟股，丙○○於八：五二 ：○四以一八元委託買進一五○仟股，上述委託時間及價格相近、數量相同且委 託書編號連續，有委託買賣明細表影本附原處分卷可按，上訴人等違規之事實堪 以認定。從而上訴人等未依申報事項要點規定於所持股份變動後即向被上訴人申 報，且累計增減變動超過已發行股份總額百分之一，亦未依申報事項要點規定於 所持股份變動後二日內向被告申報並公告，被上訴人以上開情事違反證券交易法
第四十三條之一第一項規定，遂依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七 十九條規定，科處上訴人等罰鍰捌萬元，並無不合。證券交易法第四十三條之一 第一項後段規定「申報事項如有變動時，並隨時補正之。」故每一變動共同取得 人即負一申報義務，如違反各申報義務，應按次分別處罰，此與憲法第二十三條 規定或比例原則無違，亦與本院二十四年判字第七十一號及四十五年判字第四號 判例所指情形不同，無從援用。至行政秩序罰法草案第二十四條之連續行為之處 罰規定，尚未經立法公布施行，亦尚無適用餘地。另被上訴人依證券交易法第四 十三條之一第一項規定：「主管機關所規定應行申報事項」，訂定申報要點發布 實施，並就該條項所定之「取得股份」、「共同取得人」、「取得方式」等，予 以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之含義，使取得人知悉在何種情 形屬共同取得人應行申報。核其性質屬主管機關基於職權，為執行證券交易法第 四十三條之一第一項規定之必要而為之補充性解釋規定，未增加共同取得人之義 務，自無違反憲法第二十三條規定或法律保留原則、法律明確性原則，亦與司法 院釋字第三九四、五二二號解釋意旨無何牴觸。上訴人主張申報要點第二、三、 四條等規定，違反證券交易法第四十三條之一第一項之授權乙節，亦非可採。其 並執陳詞指摘原判決不當，聲明廢棄，為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十一 月 七 日 最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 劉 鑫 楨
法 官 彭 鳳 至
法 官 高 啟 燦
法 官 黃 合 文
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十一 年 十一 月 十三 日
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