土壤及地下水污染整治法
臺北高等行政法院(行政),訴字,96年度,3089號
TPBA,96,訴,3089,20081106,3

臺北高等行政法院判決
　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度訴字第03089號
　　　　　　　　　　　　　　　
原　　　告　台灣中油股份有限公司
代　表　人　甲○○（董事長）
被　　　告　行政院環境保護署
代　表　人　乙○○署長）住同
訴訟代理人　丁○○
　　　　　　戊○○
　　　　　　丙○○
上列當事人間因土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院
中華民國96年7 月2 日院臺訴字第0960087584號訴願決定，提起
行政訴訟。本院判決如下：
　　主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
　　事 實
一、事實概要：
㈠緣高雄市政府環境保護局（下稱高市環保局）於民國（下同 ）93年10月11、12及15日，至原告（96年2 月9 日變更公司 名稱前為中國石油股份有限公司）所屬苓雅寮儲運所，執行 42處土壤採樣點（採集59個土壤樣品）之土壤污染查證工作 ，檢測結果計有11處（13個）土壤樣品的總石油碳氫化合物 濃度達土壤污染管制標準；嗣高市環保局考量原告所屬苓雅 寮儲運所大部分土地坐落於高雄市市地重劃第60期區域內， 故將該儲運所劃分為「30米道路」、「特貿一1 」、「特貿 一2 」、「特貿二北」、「特貿二南」、「公一北」、「廣 停」、「273 地號」及「291 地號」等9 個區塊，再分別於 94年5 月4 、5 、6 、13日，派員前往上開各區塊進行土壤 污染補充調查採樣，查證結果35處（35個）土壤樣品中計有 13處（13個）土壤樣品的總石油碳氫化合物（TPH ）濃度達 土壤污染管制標準；高雄市政府爰依據土壤及地下水污染整 治法（下稱土污法）第11條第2 項前段暨同法施行細則第13 條規定，分別以94年9 月12日高市府環二字第0940044878號 至第0000000000號公告上開9 場址為土壤污染控制場址。其 中特貿二南場址（坐落高雄市○○區○○段212-6 、218-4 、219-3 、221 、222 、223 、224 、231 、232 、233-2 地號土地，面積15,897平方公尺，下稱系爭場址）污染較嚴 重，高雄市政府同意原告依土污法施行細則第12條規定，擇 期於該場址污染物移除或清理後，再進行初步評估，並以94



年12月2 日高市府環二字第0940060582號公告系爭場址為土 壤污染管制區。
㈡高雄市政府復於95年6 月15日至系爭場址進行8 處（8 個） 土壤樣品採樣，並檢測總石油碳氫化合物項目，分析結果有 4 個土壤樣品總石油碳氫化合物達土壤污染管制標準，且其 中有2 個土壤樣品之總石油碳氫化合物達土壤污染管制標準 20倍以上，經初步評估結果，將該場址勾選為土壤污染整治 場址，以95年8 月18日高市府環二字第0950042869號函請被 告審核。案經被告審核結果，以系爭場址符合土壤及地下水 污染控制場址初步評估辦法（下稱初評辦法）第2 條第1 項 第1 款及第2 款之規定，乃依土污法第11條第2 項規定，以 95年12月14日環署土字第0950099409號公告為土壤污染整治 場址（下稱原處分），並函知原告。原告不服，向行政院提 起訴願，遭決定駁回後，遂向本院提起本件行政訴訟。二、兩造聲明：（原告於準備期日及言詞辯論期日均未到場，依 其書狀之聲明及陳述記載）
　㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
　㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
被告審核公告系爭場址為土壤污染整治場址，於法是否有違 ？
　㈠原告主張之理由：
1.訴願決定未審酌原告之有利事實因素及權益： 訴願機關未深究本案與自現場最初採樣、實驗室分析及被 公告為控制場址、整治場址等過程，均有其密不可分之一 貫關連性，整治場址之公告係依高雄市政府初步評估報告 為之，而初步評估報告又依控制場址之公告為之，而控制 場址係以明顯有瑕疵的現場採樣及分析作業所為認定，在 其所引據如此謬誤的情況下，「整治場址之公告」難令人 信服，原告主張因行政作業瑕疵及處分行為失當，請求撤 銷原處分；訴願決定以原告上開主張「係就高雄市政府公 告系爭場址為土壤污染控制場址事項之爭執，非本案審究 之範圍」逕予駁回，如此率斷決定，顯未審酌原告之有利 事實因素及權益，實令人錯愕。
2.高市環保局所採之土壤樣品並非土污法管制範圍： ⑴英美國家的司法訴訟實務中有所謂「毒果樹理論」，意 指一棵有毒的果樹所結的果子是不能吃的，引申為經由 有瑕疵程序所蒐集之證據都不能當作證據。被告所公告 的土壤污染管制標準係針對非飽和含水層土壤（指在地 下水位以上之土壤），而並不管制飽和含水層之土壤；



在土壤地下水的學理上，飽和含水層與非飽和含水層的 分界為地下水的水位面，而地下水的水位面如同一般的 湖面一樣，幾乎是成一平面，不會有其中某一點的水位 特別低的現象；在現場要知道地下水的水位面唯有以監 測井之水位量測為之，鮮少有就所採出來的土壤管柱依 目視結果，來研判採樣是否已達飽和含水層，以原告所 屬苓雅寮儲運所多年來的現場經驗，當地地下水位面約 在地表下1 至2M（依現場實際量測所得到的數據為1.4M ，如鈞院卷頁27之現場相片所示），但從未降到3.6M如 此深的水位，由此可看出高市環保局委託的取樣單位之 專業知識判斷有缺失，此點高雄市政府在相關的答辯狀 中亦坦承，自認部分土壤採樣分析數據不妥，故將少數 的公告數據捨去，但檢驗工作屬零和遊戲層次（特別是 牽涉到大眾權益），對就全對、錯即全錯，不應把錯的 部分挑出來，剩下來的就認為一定是對的，因此原告合 理認定高雄市政府委託的取樣單位所具備的專業知識不 足，所採的土壤樣品的品保/ 品管的方法與技術有明顯 瑕疵，是以原告主張高雄市政府之檢測數據應屬無效， 其處分行為亦失其附麗，應屬無效。
⑵被告提出中環科技事業股份有限公司（下稱中環科技公 司）95年6 月28日之土壤分析結果表（參鈞院卷頁158 ），亦可看出該批土壤採樣深度均超過1.4M，並不在當 時土壤污染管制標準範圍內，被告堅持否定原告所提實 際相片所呈現之真實地下水位，卻相信經其所屬環境檢 驗所認證之代檢單位，被告被該代檢單位現場工作人員 所採土壤管柱之目視結果（十分不科學，無人能查對） 所為書面記錄誤導，堅決認定該批土壤採樣深度仍在不 飽和含水層，並執意公告系爭場址為整治場址，行政作 為實為粗糙。
3.分析實驗室並非全然符合國家法令資格：
被告於93年6 月25日以環署檢字第0930045086號公告「土 壤中總石油碳氫化合物檢測方法－氣相層析儀／火焰離子 化偵測法」，並預告自93年9 月15日起開始實施，高市環 保局也在公開場合要求相關業者要用新的土壤總石油碳氫 化合物分析方法；本件取樣分析時，高市環保局竟委託國 立高雄海洋科技大學（下稱高雄海洋科技大學），以舊的 分析方法向被告所屬環境檢驗所專案申請土壤分析檢驗之 品保規劃書，並獲該檢驗所審查通過（被告93年9 月22日 環檢一字0930004016號函准予核備），但被告先前已公告 該核備之檢測方法應自93年9 月15日起廢止，此等採樣、



化驗分析數據應僅能作為參考，高雄市政府據以為處分之 依據，其合法性已失公信。更究高雄海洋科技大學之土壤 分析技術為專案核准，而非獲被告所屬環境檢驗所許可之 認證實驗室，也非高市環保局之直屬檢驗單位（可代表高 市環保局對外進行化驗分析之實驗室），以其分析報告來 處分不相干的第三者，是否逾越裁量，尚請卓裁。 4.被告違反行政程序法之相關規定：
依行政程序法第8 條規定：「行政行為，應以誠實信用之 方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」第10條規定 ：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並 應符合法規授權之目的。」第45條規定：「（第1 項）行 政機關持有或保管之下列資訊，應主動公開。但涉及國家 機密者，不在此限︰……三、許（認）可條件之有關規定 。……六、公共工程及採購契約、對外關係文書。……（ 第2 項）前項各款資訊之主動公開，應以刊載政府公報或 其他適當之方式，適時公布。」按高市環保局委託高雄海 洋科技大學專案計畫名稱為「93年度高雄市加油站油品逸 散揮發性有機氣體調查及管制計畫」（參高雄市政府94年 9 月12日高市府環二字第0940044882號公告之依據二）， 亦即以此計畫來進行原告所屬苓雅寮儲運所（並非加油站 ）轄區的土壤樣品分析作業，基本上已違反行政程序法第 8 條；原告所屬苓雅寮儲運所轄區內土壤的主要污染成分 為高碳數，具有不易揮發的特性，與專案計畫題目完全不 符合，高市環保局卻仍依此判定原告所屬苓雅寮儲運所轄 區為土壤污染控制場址，此種作法明顯已違反行政程序法 第10條；另高市環保局與高雄海洋科技大學為進行上述調 查及管制計劃，向被告所屬環境檢驗所專案申請土壤分析 檢驗之品保規劃書時，高市環保局與高雄海洋科技大學合 約之內容、關係均未告知受測對象，也未依法刊載於政府 公報或以其他適當之方式適時公布，不僅違反行政程序法 第45條第1 項第3 款、第6 款之主動公開程序，同時亦違 反行政程序法第10條規定。
5.高市環保局供初步評估之數據有疑義：
土污法第11條第2 項前段規定：「前項場址之土壤或地下 水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地 下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地 下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）；控制場址經初 步評估後，有危害國民健康及生活環境之虞時，所在地主 管機關應報請中央主管機關審核後公告為土壤、地下水污 染整治場址（以下簡稱整治場址），……。」是以，系爭



場址被公告為土壤污染控制場址之所憑數據應以高雄市政 府94年8 月1 日高市府環二字第0940037368號函附之土壤 檢測結果（鈞院卷第20-22 頁）進行初步評估，但高雄市 政府卻改以其他的分析數據（非見諸於控制場址之公告數 據，參鈞院卷第25頁）為初步評估，已明顯違反土污法規 定，甚竟再以此評估結果，認定為系爭場址為整治場址， 並轉請被告公告。因此，原告主張應撤銷原處分。 6.缺乏公告整治場址之實際必要條件：
被告於95年3 月29日修正初評辦法，其第2 條雖有訂定計 算、評估污染程度之依據，但此初步評估之程序只是紙上 作業，在行政程序的執行面缺乏實際面。依土污法第11條 第2 項規定：「………，控制場址經初步評估後，有危害 國民健康及生活環境之虞時，所在地主管機關應報請中央 主管機關審核後公告為土壤、地下水污染整治場址，…… 」因此回歸土污法母法，應經初步評估後，實際查證有危 害國民健康及生活環境之虞，所在地主管機關才應報請中 央主管機關審核後公告為土壤、地下水污染整治場址，因 此「是否有危害國民健康及生活環境之虞」為是否公告成 整治場址之絕對必要條件；查原告所屬苓雅寮儲運所之地 下污染物主要成分為柴油，次要成分為燃料油，該等油品 中均未含有具敏感性的毒性化學物質，對現場環境及附近 居民人體健康的影響極為輕微，均無立即性之危害風險， 且檢視高市環保局所提出之分析數據，亦可確認當地的地 下水水質均符合國家管制標準，因此得推斷流動的介質（ 地下水）並無污染，固定的介質（土壤）雖有極小比例的 高污染現象，仍不致會有造成影響區外居民健康之虞；假 使高雄市政府仍極力辯稱該少量的土壤污染會有危害國民 健康及生活環境之虞，則在原告所屬苓雅寮儲運所地下水 下游的星光碼頭（距「特貿二南」約200 公尺），應會首 當其衝受到影響；惟近幾年來，高雄市政府均在星光碼頭 舉辦跨年晚會，每年有數十萬人前往共襄盛舉，星光碼頭 週遭（亦含「特貿二南」地區）到處人滿為患，難道高雄 市政府完全不顧人民的安危、讓數十萬人暴露在有危害健 康之虞的場所？答案當然是否定的。易言之，系爭場址根 本不會有危害國民健康及生活環境之虞，被公告為土壤污 染整治場址之必要條件根本不存在，被告完全係被高雄市 政府所誤導。
7.綜上所陳，高雄市政府之污染調查報告合法性及適當性均 有重大瑕疵，在未詳細深究所有事實，即予以責成作為原 告所屬苓雅寮儲運所9 個污染控制場址之公告，實有率斷



可議之處，致誤導被告進而將系爭場址公告為土壤污染整 治場址，實有失當。
8.另有關原告所屬苓雅寮儲運所轄下之9 個區域被公告為土 壤污染控制場址之處分案，查該處分案的法源依據係土污 法，惟該法的立法架構不同於其他環保法令，土污法第2 條第12款、第15款規定：「本法專用名詞定義如下：…… 十二、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地 下水污染之人：（一）非法排放、洩漏、灌注或棄置污染 物。（二）仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染 物。（三）未依法令規定清理污染物。……十五、污染土 地關係人：指土地經公告為污染整治場址時，非屬於污染 行為人之土地使用人、管理人或所有人。」該案被告（高 雄市政府）以原告為該處分案的處分對象，係將原告定位 為污染行為人，但原告所屬煉製事業部高雄煉油廠（下稱 高雄煉油廠）以其本身名義提出訴願、行政訴訟，是以污 染土地之使用人或管理人的身分為之，原告所屬高雄煉油 廠認為該處分案有損及本身權利或利益，在法理上符合訴 願法第1 條及行政訴訟法第4 條的資格，但該案被告（高 雄市政府）在答辯狀上故意誤導本件被告、各級行政法院 ，使渠等機關相信原告所屬高雄煉油廠非為被處分的單位 ，不具提出行政訴訟之資格，各級行政法院遂據此駁回該 訴訟案，明顯損及原告所屬高雄煉油廠權利。本案（土壤 整治場址公告）係比前述案例更嚴峻的處分（表示土壤污 染程度更高），因此在法令上即應該以更嚴謹的態度來評 估土壤真正的污染狀態，被告草率地以紙上評估作業，實 不符合環保專業要求，且本件原告亦回歸以「台灣中油股 份有限公司」來提出行政訴訟，因此2 案不應相提並論， 併予敘明。
9.被告委託採樣結果顯屬主觀認定，逾越管制範圍，程序有 重大瑕疵：
被告曾言及96年12月24日召集專家學者針對本件討論土壤 污染管制標準第4 條之實務適用性，專家學者提出2 點意 見，認為只要土壤取樣點係在長時間監測之地下水最低水 位以上，即在當時土壤污染管制標準的管制範圍內，因此 原告特地收集96年10月至97年6 月，鄰近95年6 月15日高 雄市政府土壤取樣點的監測井地下水位相關資料（鈞院卷 頁197 ），而該長期監測之地下水位的數據，係由水位自 動收集系統每10分鐘取樣、紀錄1 筆資料，前後歷經9 個 月的觀察、統計的數據，比較95年6 月15日高雄市政府土 壤取樣點與鄰近之監測井SV004 、SV005 的位置，依該長



期監測數據來看，高雄市政府土壤取樣點地下水位絕對在 地表下1.9 公尺以內，而依被告所提出之中環科技公司土 壤分析結果表（鈞院卷頁158 ），每個樣品都至少深至2. 0 公尺，明顯已逾土壤污染管制標準的管制範圍。 10.被告委託檢測之數據欠缺科學上之依據，其檢測方法矛盾 ，檢測結果明顯失真：
⑴被告提出中環科技公司95年6 月28日之土壤分析結果表 （參鈞院卷頁158 ），其中SL-KH-B06 樣品含水率高達 60% 以上，對照鈞院卷頁165 之土壤採樣記錄表（為中 環科技公司現場採樣人員對該土壤採樣點現場採樣記錄 ），依該紀錄的土壤描述內容，地質係由淺層的礫石、 到中層的粗砂、再到深層的細砂，但依游啟亨博士所著 「土壤力學與基礎工程學」（大行出版社第三章第12頁 ，參鈞院卷頁201 ），顯示典型飽和層砂土含水量最大 不過32% ，惟中環科技公司實驗室所測樣品含水率竟高 達60% ，若以含水率此種基本試驗數據尚且偏離事實甚 鉅的角度來看，被告怎能堅信中環科技公司的TPH （土 壤管制項目，屬精密實驗分析工作）分析數據正確無誤 ？另因正如中環科技公司土壤分析結果表註5 所述，「 定量下限值」係以土壤溼基為準，若要求土壤乾基樣品 定量下限值，需透過公式：乾基QL＝溼基QL×（1 ＋％ 水份）；而實際土壤樣品分析數據亦需換算成土壤乾基 值，若假設土壤樣品（溼基）測值在誤差範圍內，但含 水率誤差大（偏高），則整體的土壤乾基數據也被放大 ，該等檢測數據怎能算有效？
⑵依被告所屬環境檢驗所NIEA S280.61C 「土壤水分含量 測定方法－重量法」（鈞院卷頁203 ）所載：「……三 、干擾（一）樣品中含揮發性物質時，本方法無法獲致 可信的結果。」此敘述已指出重點，因在土壤管制標準 項目－TPH 此項，即包括TPH （C6-9）及TPH （C10-40 ），其中TPH （C6-9）屬揮發性物質，依NIEA S280.61 C 方法先天上的限制及前項所述公式：乾基＝溼基×（ 1 ＋％水份），若水分含量的測值不可信，則土壤乾基 的數據即無意義。
㈡被告主張之理由：
1.按土污法第2 條第14款規定：「本法專有名詞定義如下： ……十四、污染整治場址：指污染控制場址經初步評估， 有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，而經中央主管機關 審核公告者。」第11條第2 項規定：「前項場址之土壤污 染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達



土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為 土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）；控制 場址經初步評估後，有危害國民健康及生活環境之虞時， 所在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為土壤、 地下水污染整治場址（以下簡稱整治場址），並於中央主 管機關公告後7 日內將整治場址列冊，送各該直轄市、縣 （市）政府、鄉（鎮、市、區）公所及地政事務所提供閱 覽。」同法施行細則第12條規定：「所在地主管機關得於 控制場址污染物移除或清理後，進行初步評估。」初評辦 法第2 條第1 項規定：「控制場址經初步評估後，具有下 列各款情形之一者，所在地主管機關應報請中央主管機關 審核後公告為整治場址：一、控制場址之單一污染物最高 濃度達土壤或地下水污染管制標準20倍。二、依土壤污染 評分（Ts）及地下水污染評分（Tgw ）計算污染總分P 值 達20分以上。三、控制場址位於飲用水水源水質保護區內 、飲用水取水口之一定距離內或水庫集水區內。四、控制 場址位於國家公園、野生動物保護區、敏感性自然生態保 育地或稀有或瀕臨絕種之動、植物棲息地。五、控制場址 位於風景特定區或森林遊樂區。六、控制場址位於學校、 公園、綠地或兒童遊樂場。七、其他經中央主管機關指定 公告重大污染情形。」
2.經查：
⑴本件經高雄市政府於94年9 月12日公告系爭場址為土壤 污染控制場址（查9 處16個土壤採樣，檢測結果計有6 個土壤樣品之總石油碳氫化合物濃度達土壤污染管制標 準，場址面積計15,897平方公尺），並同意原告依土污 法施行細則第12條規定，擇期於該場址污染物移除或清 理後，再進行初步評估。案經原告於95年5 月29日函送 場址污染改善報告至高市環保局，該局復於95年6 月15 日派員會同被告許可之檢測機構中環科技事業股份有限 公司（環署環檢字第020 號）至系爭場址處進行8 處（ 8 個）土壤樣品採樣，各採樣點深度每50公分截斷進行 PID 篩試，取濃度最高深度送驗並檢測總石油碳氫化合 物項目，其中土壤中總石油碳氫化合物濃度最高為46,2 49mg/kg ，約土壤污染管制標準（1,000mg/kg）之46倍 ，符合初評辦法第2 條第1 項第1 款應公告為整治場址 之規定；又以該場址土壤污染物總石油碳氫化合物計算 其超過法定管制標準之倍數總和（Ts值）為46.2，據此 計算污染總分P 值為32.7分，亦符合初評辦法第2 條第 1 項第2 款之規定。




⑵高雄市政府遂依土污法第11條規定於95年8 月18日報請 被告審核公告系爭場址為土壤污染整治場址。被告前後 分別於95年10月2 日及12月12日召開專案小組會議及土 壤及地下水污染整治基金管理委員會第16次委員會議通 過該場址應公告為整治場址，並依行政程序法第102 條 規定給予該處分相對人陳述意見之機會，據此於95年11 月9 日分別函請原告及交通部高雄港務局於限期（7 日 ）內提出陳述意見，原告及交通部高雄港務局分別於95 年11月15、22日分別提出陳述意見，被告業於95年11月 30日及11月23日分別函復在案。訴願決定亦認為公告土 壤污染整治場址係依土污法規定進行初步評估，並無不 合，而認整治場址之公告處分應維持。
⑶原告認為高市環保局所採之土壤樣品非土污法管制範圍 、分析實驗室並非全然符合國家法令資格，經查高市環 保局早已於93年9 月15日函送93年度「高雄市加油站油 品逸散揮發性有機氣體調查及管制計畫」品保規劃書（ 第4 版）予被告所屬環境檢驗所，該所復於93年9 月22 日環檢一字第0930004016號函准予核備之93年度「高雄 市加油站油品逸散揮發性有機氣體調查及管制計畫」品 保規劃書（第4 版）中之檢測單位，高市環保局將所採 土壤樣品送至該處分析，於法並無不合；另有關原告所 稱系爭場址非屬加油站，以高市環保局93年度「高雄市 加油站油品逸散揮發性有機氣體調查及管制計畫」進行 土壤分析並不適宜乙節，經查上述計畫品保規劃書中已 提及本計畫目標為有效管理高雄市既設加油站油品儲槽 區及其他事業單位化學儲槽區所造成揮發性有機氣體污 染情形，並述明所得數據之用途將提供高市環保局掌握 高雄市境內油品儲槽洩漏污染程度及範圍之需，則對原 為大型化學儲槽區之原告所屬苓雅寮儲運所所採取之土 壤樣品進行分析，並無疑義；綜此，原告主張顯不成立 。
⑷另有關原告主張高市環保局所採之土壤樣品非土污法管 制範圍，即所採土壤管制的範圍為未飽和含水層，高市 環保局所取的土壤樣品數處明顯超過地下水水位面下， 已屬飽和含水層，自不應受土污法所管制。惟查高市環 保局於93年10月11、12、15日及94年5 月4 、5 、6 、 13日係分別派員會同被告許可之檢測機構森品環境科技 股份有限公司（環署環檢字第123 號）及台灣檢驗科技 股份有限公司（環署環檢字第035 號）進行土壤採樣， 採樣過程均詳實記錄樣品外觀特性於土壤採樣記錄表上



，並經現場篩選測試後，截取未飽和含水層土壤送驗， 原告所稱高市環保局所取的土壤樣品超過地下水水位面 下，實不足採。
⑸原告又稱，訴願決定未審酌原告之有利事實因素及權益 ，未深究系爭場址最初採樣、實驗室分析及公告土壤污 染控制場址、污染整治場址之過程，惟該訴願內容係以 不服被告以原處分公告系爭場址為土壤污染整治場址而 提起訴願，被告公告土壤污染整治場址之數據，係以依 土污法施行細則第12條規定給予一定期間移除污染物後 ，由合格之檢測機構進行土壤樣品採樣及驗證，被告復 依土污法第11條第2 項規定進行初步評估後，於95年12 月14日以原處分公告該區域為土壤污染整治場址，本屬 合法之範圍，其初步評估之數據本無疑問，故亦無所謂 原告指稱之「毒樹果實理論」存在，更無缺乏公告整治 場址之實際必要條件。
⑹綜上，被告依土污法於公告系爭場址為土壤污染整治場 址（面積15,897平方公尺），並依土污法第11條第2 項 規定將整治場址資料函送高雄市政府，請其送相關單位 提供閱覽，並將整治場址公告送達原告及交通部高雄港 務局，並依行政程序法第100 條規定，送行政院公報編 印中心刊登公報。本件公告為整治場址之審查程序皆符 合相關規定，實無違法或不當之處。
3.有關土污法所為之公告性質，被告說明如下： ⑴按行政程序法所稱之行政處分，係指行政機關就公法上 具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生 法律效果之單方行政行為（行政程序法第92條第1 項規 定參照）。倘行政行為之對象為不特定之多數人，其內 容為一般性（抽象）規範者，為行政命令（法規命令） ；若行政行為之對象為特定人，其內容為具體的事實關 係者，乃典型之行政處分（吳庚著，行政法之理論與實 用，增訂9 版，322 頁）。在上開行政命令與典型之行 政處分之外，實務上尚存有「一般處分」類型，此即係 行政機關之決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性 特徵可得確定其範圍者（對人之一般處分），或是有關 公物之設定、變更、廢止或其一般使用者（對物之一般 處分）。「一般處分」仍適用行政程序法有關行政處分 之規定（行政程序法第92條第2 項規定參照）。 ⑵次按土污法對於受污染土壤及地下水之污染改善，肇始 於發韌而迄於終結，係一連串相續相承之行為，諸如控 制場址、整治場址或污染管制區之公告、命污染行為人



或污染土地關係人提整治計畫等，以迄於解除場址之列 管，其間行政行為之態樣既多且廣，非可貿然論斷一部 行政行為之性質，概括涵攝於全部，應為細緻性之考量 。
⑶又土污法中之「公告」，其對象乃係針對特定或雖非特 定而依一般性特徵可得確定其範圍之相對人為之，規範 之內容可能係屬具體抑或抽象，故其性質係介於一般處 分與法規命令間，而在概念上難以區別。再者，因行政 行為權益受侵害之人民，提起訴願及行政訴訟通常僅限 於行政處分，而不能對行政命令逕行表示不服（參照行 政法院37年判字第48號判例）（吳庚著，前揭書，325 頁）。為保障憲法所賦予人民之訴訟權，應將「公告」 之性質認定為行政程序法第92條第2 項之一般處分，方 符「有權利，即有救濟」之法治國思想（行政院環境保 護署93年6 月3 日環署土字第0930039202號函暨法務部 93年4 月20日法律字第0930011370號函參照）。 4.另原告不服高雄市政府針對原告所屬苓雅寮儲運所場內之 9 個區塊土地被公告為土壤污染控制場址之處分所提之訴 願、行政訴訟程序，分述如下：
⑴高雄市政府於94年9 月12日依土污法第11條第2 項前段 暨同法施行細則第13條規定，以高市府環二字第094004 4878號至第0000000000號公告原告所屬苓雅寮儲運所「 30米道路」、「特貿一1 」、「特貿一2 」、「特貿二 北」、「特貿二南」、「公一北」、「廣停」、「273 地號」及「291 地號」等9 區塊土地為土壤污染控制場 址，原告所屬高雄煉油廠不服，以94年10月13日高環改 字第0940003539號函提起訴願，並經被告函請原告更正 訴願人為原告，復以95年5 月16日環署訴字第09500269 83號訴願決定將原告之訴願駁回（訴願決定書及相關文 件已附鈞院卷頁93-105）。
⑵原告不服被告之上開訴願決定，遂由其所屬高雄煉油廠 於95年7 月17日向高雄高等行政法院提起行政訴訟，請 求撤銷被告前開訴願決定與高雄市政府94年9 月12日高 市府環二字第0940044878號至第0000000000號之公告處 分。經高雄高等行政法院95年9 月29日95年度訴字第62 7 號判決，認為高雄市政府處分之受處分人及訴願決定 之訴願人，皆係原告更名前之「中國石油股份有限公司 」，並非「中國石油股份有限公司煉製事業部高雄煉油 廠」，「中國石油股份有限公司煉製事業部高雄煉油廠 」逕以其自己之名義提起撤銷訴訟，顯非適格之當事人



，欠缺訴之利益，在法律上顯無理由，遂駁回原告之訴 （相關判決及文件已附鈞院卷頁106-122 ）。 ⑶原告仍不服高雄高等行政法院95年度訴字第627 號之判 決，向最高行政法院提出上訴，其訴之聲明仍請求撤銷 被告之訴願決定與高雄市政府94年9 月12日高市府環字 第0940044878號至第0000000000號之公告處分，並請求 最高行政法院為實體之審理。惟，對於高等行政法院判 決之上訴，非以違背法令為理由，不得為之，行政訴訟 法第242 條定有明文。該審之上訴人並非上訴原審之當 事人，且其所提之上訴書狀內容未具體表明上述原審為 原告當事人不適格違背何項法令條款，其上訴不合法。 最高行政法院遂以96年11月23日96年度裁字2968號裁定 上訴駁回（相關裁定及文件如鈞院卷頁123-134 ） ⑷原告主張其所屬高雄煉油廠控制場址之行政訴訟被駁回 之因素，係高雄市政府於答辯過程中誤導被告與各級行 政法院，使其認為原告所屬高雄煉油廠非被處分單位而 不具行政訴訟之資格，導致各級行政法院駁回該訴訟案 ，因此而敗訴。經查，高雄市政府於各級訴訟程序答辯 過程中，皆僅針對原告所提之事實部分進行答辯，並無 任何原告所稱誤導之情事，高雄高等行政法院之判決理 由亦已如前述，故原告指摘實不可採。
5.原告另指稱被告僅以紙上行政評估作業而將原告所屬苓雅 寮儲運所公告為土壤污染整治場址，不符環保專業要求乙 節。按初評辦法第2 條第1 項第1 款及第2 款規定，控制 場址之單一污染物最高濃度達土壤或地下水污染管制標準 20倍或污染總分P 值達20分以上，所在地主管機關應報請 中央主管機關審核後公告為整治場址。94年12月9 日原告 所屬高雄煉油廠提送「苓雅寮儲運所土壤污染管制區污染 防制計畫」，經高雄市政府於同月30日核復，至95年5 月 29日原告所屬高雄煉油廠提交系爭（特貿二南）場址污染 改善報告。依土污法施行細則第12條第1 項規定：「所在 地主管機關得於控制場址污染物移除或清理後，進行初步 評估。」高雄市政府以有利於原告之考量，重新就系爭場 址於原告執行污染物移除後於95年6 月5 日重新採樣進行 初步評估，惟8 處土壤樣品檢測結果，仍有4 處土壤總碳 氫化合物達土壤污染管制標準，其中2 處為土壤污染管制 標準20倍以上，符合初評辦法第2 條第1 項第1 款應公告 為整治場址之規定；又以該場址土壤污染TPH 計算，其超 過法定管制標準之倍數總和（Ts值）為46.2，據此計算污 染總分P 值為32.7分，亦符合初評辦法第2 條第1 項第2



款之規定。高雄市政府遂於95年8 月18日將初步評估結果 表報請被告審核公告為土壤污染整治場址，被告分別於95 年10月2 日及同年12月12日召開專案小組會議及土壤及地 下水污染整治基金管理委員會第16次委員會議通過該場址 應公告為土壤污染整治場址。由上述程序可知，被告對於 整治場址公告有一定之審核及行政流程，除由地方政府多 方查證採樣確認污染數值外，另召開專家學者審查會進行 專業審查後，方依法進行公告之相關行政程序，如此縝密 之審核，非原告所指僅以紙上行政評估而公告系爭場址為 土壤污染整治場址。
6.另對於原告主張採樣深度超過1.4M，非屬於當時土壤管制 標準之規定云云。被告前於96年12月24日召集土壤污染小 組之專家學者針對本案召開專家諮詢會議，針對土壤污染 管制標準第4 條之實務適用性進行討論，其專家學者提出 意見如下：⑴該條規定適用於地下水「最低水位以上」係 指長時間監測結果所得，單一時間所呈現水位無法據以免 除土壤污染管制標準相關規定；⑵關於土壤污染管制標準 第4 條明示土壤指未飽和含水層之土壤，但在採樣時地下 水位因豐、枯水期的不同，當時之地下水位可能並非最低 地下水位，除非有證據指示當時之地下水位係為最低者，