最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第1048號
上 訴 人 甲○○
訴訟代理人 沈政雄律師
上 訴 人 教育部
代 表 人 鄭瑞城
訴訟代理人 李家慶律師
林 瑤律師
劉昌坪律師
上列當事人間私立學校法事件，兩造對於中華民國95年10月31日
臺北高等行政法院94年度訴字第1467號判決，提起上訴，本院判
決如下：
主 文
兩造上訴均駁回。
上訴審訴訟費用由兩造各自負擔。
理 由
一、私立永平高級工商職業學校（下稱永平工商）董事會以其第 9屆董事任期屆滿，於民國90年9月15日召開第9屆第16次董 事會議改選第10屆董事，報請上訴人教育部（下稱教育部） 核備。教育部於91年9月2日以台（91）教中（3）字第91501 620號函復永平工商董事會、上訴人甲○○及訴外人葉佳文 ，略以：永平工商董事會所報第10屆董事名單甲○○、葉佳 文、蘇志民、洪信彥、林秋水、張魁玉、劉佳璣、朱仁旺、 吳麗華、朱仁湖、林佳生、李立文、曹秀清等13人，其中甲 ○○及葉佳文2人分別經教育部解除第9屆董事職務，具有不 予核備之事由，因私立學校法施行細則第14條並無部分核備 之做法，應由該董事會依章程另行選足名額後，重新報核等 語。永平工商董事會、永平工商、甲○○及林佳生等12人等 不服，提起訴願，經行政院訴願決定將原處分撤銷，由教育 部於2個月內另為適法之處分。嗣教育部於93年5月19日以部 授教中（3）字第0930550965A號函復，仍否准永平工商第10 屆董事之核備。甲○○不服，循序提起行政訴訟。二、甲○○起訴主張：私立學校董事資格之限制屬於攸關人民興 學自由之重大事項，應由法律規定。教育部以甲○○前經教 育部依私立學校法第68條規定解除董事長（董事）職務，不 適合擔任私立學校之董事而否准核備，自屬無據等情，爰請 判決將訴願決定及原處分均撤銷；教育部應針對永平工商90 年10月3日（90）永仁字第900521號函所報於同年9月15日召 開第9屆第16次會議改選第10屆董事選舉甲○○為董事作成 准予核備之行政處分。
三、教育部則以：私立學校法第19條雖未明定因違反同法第68條 而遭解除職務者不得擔任私校之董事，但基於同法第19條第 6款將第25條第1項第3款明定為董事消極資格要件之意旨， 則違反第68條規定而遭解除職務者，應更不得擔任私校董事 。是基於舉輕以明重之法理、私立學校法之整體解釋及主管 機關應維持私立學校健全發展之公益目的，甲○○於擔任永 平工商第9屆董事長期間，曾有侵害學校權益之違法行為， 經教育部依私立學校法第68條第1項第1款、第3款規定解除 董事長（董事）職務，認其不得再擔任永平工商之董事，而 未予核備甲○○之董事資格，自屬於法有據，並無違反法律 保留原則等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）私立學 校法第19條係關於私立學校董事消極要件之規定。就法條規 定之形式言，該法條係採列舉規定，而非例示規定。鑒於私 立學校董事資格之限制屬於攸關人民興學自由之重大事項， 且是否准予核備，涉及人民權利義務之行使，自應由法律規 定，而不得任由行政機關於個案為擴張之解釋。故關於私立 學校董事之消極資格，不得以法定所無之列舉事由作為不准 核備之理由。就立法過程言，參照私立學校法86年之修法審 議過程，教育部透過行政院提呈立法院審議之私立學校法修 正草案，擬議修正私立學校法第19條規定，即於同條第6款 規定增列「經依第71條第1項解職或解聘者」（行政院當時 所提修正草案第71條第1項規定，即同於現行私立學校法第 68條規定），惟經朝野協商結果，有關董事及董事會部分之 相關條文，教育部願意放棄行政院之修正版，維持現行條文 通過，顯見就立法意旨言，私立學校法對於充任董事資格之 規定事由中，並不包括依私立學校法第68條第1項之情形， 此為立法者有意之區別，即不給私人興學過多之限制。再依 教育部所訂定私立學校法施行細則第8條規定亦無要求私立 學校於報請核備之董事名冊資料中，提供當選董事曾否遭依 私立學校法第68條規定受有解職處分或有何有利私立學校健 全發展之資料，足見當選董事是否曾受私立學校法第68條規 定之解職處分或有何不利學校健全發展之事實，並非教育部 核備時所審查之事項。就所謂舉輕明重言，私立學校法第25 條第1項第3款係規定「利用職務上之機會犯罪，經宣告有罪 之判決確定者」，其違法行為構成刑事不法之程度；同法第 68條規定，無論為第1款及第3款，僅屬行政法上義務之違反 。前者為刑事不法；後者為行政不法。前者第25條係規定應 予解職；後者第68條係規定得予一年以下之停職，其情節重 大者得予解職。兩相比較，後者之情形，顯較前者為輕，是
教育部以「舉輕以明重」之法理，認違反同法第68條規定而 遭解除職務者，即得適用第19條第6款之規定，即不可採。 再自私立學校法規範結構言，私立學校法第19條係規定董事 之消極要件，如私立學校法所推選之董事有該條各款所列情 形，則主管機關應不予核備，此際，該董事即不能行使董事 職權。同法第68條係規定，董事於核備後，於執行職務時， 如有該條各款情形，主管機關得予停職，情節重大者，得予 解職。比較上開二法條之規範內容，第19條乃主管機關在董 事就任前，於核備前所為之監督，屬於「事前監督」；第68 條則係董事經核備後，於執行職務期間，因有構成解職或停 職之事由而予解職或停職，屬於「事後監督」，故主管機關 不能因董事於前一屆任職董事時，有同法第68條所列情形被 解職，其後於次屆仍被推舉為董事而申請核備時，以該事由 予以否准。（二）退萬步言，縱認教育部基於行政目的之考 量，對於董事之核備，不受私立學校法第19條所列舉消極事 由之限制，而得就個案具體情形予以裁量否准，亦應視該個 案具體情節，是否已達到「相當於」該條所列舉消極事由之 嚴重程度而定。申言之，在具體個案中，如無法條所列舉不 予核備之「典型」事由，主管機關本不得予以否准，惟基於 行政合目的性之考量，縱容許行政機關於列舉事由之外，得 依具體情節裁量否准，亦以該具體情節之嚴重性，已「等同 」甚至於「大於」法條所列舉之消極事由為必要，否則其否 准之裁量，即非適法。（三）本件教育部以甲○○於第9屆 董事期間，有同法第68條第1項第1款情事，業為教育部解任 為由，而否准甲○○第10屆董事之核備聲請，並提出原審法 院95年度訴更一字第26號判決為證。惟查，依上開判決認定 之事實，甲○○係於擔任第9屆董事期間，提供私人資金借 予學校使用，因未據實記載於會計帳冊，有礙私立學校法財 物公開透明，而有同法第68條第1項第1款之情事，固屬不法 ，惟其法律效果，充其量為遭受解任第9屆之董事，且教育 部事實上已予解任。然其情節，究與私立學校法之董事挪用 或侵占學校之公款之情形不同，依上開說明，教育部自不得 援引第19條第6款事由，予以否准甲○○董事之核備聲請。 綜上所述，原處分以甲○○有第68條第1項第1款事由，否准 甲○○董事核備之聲請，於法未合，訴願決定未予糾正，亦 有未洽，甲○○訴請撤銷原處分及訴願決定，此部分為有理 由。惟因甲○○是否確實具備董事積極資格，以及有無其他 消極資格存在，尚屬不明，故其請求教育部應針對永平工商 90年10月3日（90）永仁字第900521號函所報於同年9月15日 召開第9屆第16次會議改選第10屆董事選舉甲○○為董事作
成准予核備之行政處分部分，為無理由，此部分應不予准許 。案經撤銷原處分及訴願決定，應由教育部查明，依上開法 律見解另為適法之處分。
五、關於教育部上訴部分：行為時私立學校法第22條第2項後段 規定：「董事長、董事依本法相關規定選出後，應報各該主 管教育行政機關核備後，始得行使職權。」所稱「核備」， 係指主管機關對所陳報事項，除知悉所報事實外，並可審查 其內容，表示其意見之謂。基於行政行為應受法律規定拘束 之原則，主管教育行政機關對於私立學校所報依法選出之董 事長、董事，應否予以核備，自應依據私立學校法之相關規 定審查之。又關於私立學校董事之消極資格，影響私人捐資 興學之意願及私立學校之健全發展，並涉及限制人民充任董 事之權利，屬於法律保留事項，自應以法律定之。行為時私 立學校法第19條規定：有左列情形之一者，不得充任董事： 1.曾犯內亂、外患罪，經判決確定或通緝有案，尚未結案者 。2.曾服公務因貪污、瀆職，經判決確定或通緝有案，尚未 結案者。3.曾受有期徒刑1年以上刑之宣告，服刑期滿，尚 未逾3年者。4.禠奪公權尚未復權者。5.曾任公務員受撤職 或休職處分，其停止任用或休職期間尚未屆滿者。6.曾任董 事長、董事經依第25條第1項第3款解職或解聘者。7.受破產 宣告尚未復權者。8.無行為能力或限制行為能力者。」上開 不得充任董事之規定，係採消極的擇一列舉分款法，即法律 係就不得充任董事之要件，分款逐一予以詳列，自須符合法 定所列各款情形之一者，始構成不得充任董事之原因，尚無 得由主管教育行政機關再就具體個案行使裁量權，任意增設 法律所無之董事消極資格，而為不予核備之理由。又上開第 6款所定「曾任董事長、董事經依第25條第1項第3款解職或 解聘者，不得充任董事」，係指董事長、董事在任期中有利 用職務上之機會犯罪，經宣告有罪之判決確定，而應予解職 或解聘之情形。此與私立學校董事長、董事有同法第68條第 1項所列各款情事之一，而經主管教育行政機關予以1年以下 之停職處分，或解除其職務者不同。依首開之說明，難認曾 任董事，經依行為時私立學校法第68條第1項停職或解除職 務者，即不得再充任董事。原判決以原處分就甲○○有第68 條第1項第1款事由，否准甲○○董事核備之聲請，於法未合 ，訴願決定未予糾正，亦有未洽，因認甲○○訴請撤銷原處 分及訴願決定部分為有理由，於法洵無違誤。上訴理由除對 原審論述之理由再行爭執外，另主張原處分是否違反法律保 留原則，應由私立學校法維持私立學校健全發展及保障學生 權益之公益目的，以及將私立學校法第25條第1項第3款規定
與同法第68條第1項第1款及第3款規定相比較後之結果予以 綜合考量，始能加以認定；參照司法院釋字第538號解釋及 本院94年度判字第446號判決意旨，主管機關就非僅涉及個 人權利之公益事項，本於法律整體解釋之意旨，並基於公益 之必要所為之管理及監督措施，並未違反法律保留原則；又 參照司法院釋字第3號解釋意旨，可知如依法律體系解釋足 認法律所未規定之事項係屬法律之闕漏時，即不能認為該項 規定係立法者有意省略或排除，而應由主管機關本於法律之 體系解釋及平等原則予以適當之補充。按私立學校法第19條 雖未規定因違反同法第68條而遭解除職務者，不得再任私校 之董事，惟基於同法第19條第6款已將同法第25條第1項第3 款明定為董事消極資格要件觀之，應足認立法者絕非有意放 任曾因侵害學校權益而遭解除職務之人可擔任董事，蓋如此 即顯與私立學校法第19條第6款將同法第25條第1項第3款明 定為董事消極資格要件之立法體例有所牴觸，上訴人本於私 立學校法之體系解釋及平等原則而未核備甲○○之董事資格 ，並無違反法律保留原則云云。經核上開理由，無非係對董 事之消極資格是否屬於法律保留事項，及能否由主管教育行 政機關本於法律之體系解釋及平等原則予以適當之補充法律 之闕漏問題，有所爭執，且本件亦非如司法院釋字第3號解 釋所指「法律條文顯有闕漏，或有關法條尚有解釋之餘地」 之情形，依首開之說明，上訴人所述理由尚無可採，其上訴 為無理由，應予駁回。
六、關於甲○○上訴部分：原判決以上訴人是否確實具備董事積 極資格，以及有無其他消極資格存在，尚屬不明，故其請求 教育部應針對永平工商90年10月3日（90）永仁字第900521 號函所報於同年9月15日召開第9屆第16次會議改選第10屆董 事選舉上訴人為董事作成准予核備之行政處分部分，為無理 由，此部分應不予准許，經核並無違背法令情事。上訴論旨 ，主張本件永平工商所報選舉第10屆董事案，業經教育部93 年5月19日部授教中（3）字第0930550965A號函審查後，先 行核備其中11人，僅就上訴人是否因曾受私立學校法第68條 之解職處分，而得比照同法第19條第6款規定不得充任董事 有所爭議。教育部既已先行核備其中11人董事資格，顯見該 次選舉董事案，關於董事決議及新任董事本身或其相互間均 符合私立學校法所訂積極要件，事屬明確，且依上訴人所提 之臺灣桃園地方法院92年度訴字第624號確定判決，亦足證 上訴人並無私立學校法第19條各款所列不得充任董事之消極 資格，並無不明，就此教育部於原審亦無任何爭執，原審漏 未審酌上揭事證，即謂上訴人是否確實具備董事積極資格，
以及有無其他消極資格存在，尚屬不明，且亦未陳述理由， 說明何以縱使依上開事證，仍不足以調查審認並判令教育部 應作成核備上訴人董事資格之處分，另有由教育部再為審查 必要，即判示駁回上訴人之訴，顯有判決理由不備之違法云 云。經核所述理由，無非係對原審取捨證據、認定事實之職 權行使事項，任意指摘為不當，且原判決將訴願決定及原處 分撤銷，則上訴人是否確實具備董事積極資格，以及有無其 他消極資格存在，自應由教育部查明，另為適法之處分。本 件事證既未臻明確，原判決自無從命教育部應針對永平工商 90年10月3日（90）永仁字第900521號函所報於同年9月15日 召開第9屆第16次會議改選第10屆董事選舉上訴人為董事作 成准予核備之行政處分。是上訴人之上訴，並無理由，應予 駁回。
七、據上論結，本件兩造上訴均為無理由，依行政訴訟法第255 條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 97 年 11 月 27 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲
法官 姜 仁 脩
法官 王 德 麟
法官 黃 清 光
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 97 年 11 月 27 日 書記官 王 史 民