臺北高等行政法院判決
97年度訴字第997號
原 告 新竹縣南河沙阬環境文化永續促進協會
代 表 人 甲○○理事長）住
被 告 新竹縣政府
代 表 人 乙○○（縣長）
訴訟代理人 戊○○
丙○○
丁○○
上列當事人間因環境影響評估法事件，原告不服行政院環境保護
署中華民國97年2 月26日環署訴字第0970001913號訴願決定，提
起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
訴外人偉盟工業股份有限公司（下稱偉盟公司）前於民國（ 下同）92年2 月27日申請開發坐落於新竹縣橫山鄉○○○段80 小段21、21-1、21-3及沙坑段443 、443-1 、445 地號等89 筆土地，設置一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置 場設置工程（下稱系爭開發案），提出環境影響說明書送審 ，經被告環境影響評估審查委員會（下稱環評委員會）認可 作成「有條件通過環境影響評估」審查結論，謂：「本案有 條件通過環評審查，開發單位仍應辦理事項如下：一、…三 、A 集水分區○○○道路開闢。…」，並於92年4 月8 日以 府授環綜字第0920038414號公告。嗣偉盟公司於95年6 月提 出「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場設置計 畫環境影響差異分析報告」送審，經被告環評委員會於96年 3月6日96年第1次委員會議決議有條件通過，並於96年4月10 日以府授環發字第0960101214B 號公告（下稱原處分）：「 修正本府92年4 月8 日府授環綜字第0920038414號公告『一 般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場環境影響說明 書』審查結論三為：『依所提A 集水區道路係作為緊急聯絡 道路使用，平時不宜使用』。」原告不服該公告，提起訴願 ，經訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷，並撤銷被告96年第1 次環境影
響評估審查會議（下稱系爭審查會議）之效力。 ⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明（被告未於言詞辯論期日到場，據其答辯狀聲明之 記載）：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：
㈠原告主張：
⒈程序部分：
⑴所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件 所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果 之單方行政行為，此觀訴願法第3條第1項規定自明。次 按「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說 明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機 關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響 說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事 業主管機關及開發單位。」「目的事業主管機關於環境 影響說明書或評估書未經完成審查前，不得為開發行為 之許可，其經許可者無效，並由主管機關函請目的事業 主管註銷之。經主管機關審查認定不應開發者，目的事 業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行 提出替代方案重新送主管機關審查。」環境影響評估法 第7 條第1 項、第2 項及第14條分別定有明文。準此可 知，開發行為核定許可與否，因屬於目的事業主管機關 之權限，惟其核定許可與否，仍受環境影響評估主管機 關之審查結論所拘束。被告所做成之原處分修正「一般 事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場環境影響說 明書」審查結論三，係被告依據環境影響評估法就特定 開發行為進行審查所作成之結論，屬行政機關之單方行 為，且對外發生直接之法律效果，對於開發單位亦具有 一定之拘束力，原處分係屬行政處分。
⑵行政訴訟法第4條第1項明定，人民因中央或地方機關之 違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依 訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不 為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得 向高等行政法院提起撤銷訴訟。依此規定，人民提起撤 銷訴訟以行政處分違法侵害其權利或法律上之利益為要 件。惟行政訴訟法第4條第1項所規定之「人民」，並不 以行政處分之相對人為限，如系爭處分對相對人以外具 有利害關係之第三人產生一定之法律效果（學理上稱之
為「第三人效力之行政處分」），而干涉或侵害第三人 之權利或法律上利益者，亦應開放訴訟救濟途徑，使其 得依上開法條起訴救濟（訴願法第14條第2 項規定參照 ）。而關於法律上利害關係人之認定標準，目前係採「 保護規範理論」以為認定，亦即符合此一範圍之第三人 ，對於涉及第三人效力之行政處分，才具備提起行政訴 訟之當事人適格。觀諸環境影響評估法係針對特定開發 行為許可之核發，設定一套前置程序，藉以預防及減輕 開發行為對環境造成不良影響，並達成環境保護之目的 （環境影響評估法第1 條參照），其評估機制係事前以 科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環 境管理計畫，並公開說明及審查。而環境影響評估法第 8 條所稱對環境有重大影響，依同法施行細則19條之界 定，其中不乏屬於影響個人生命、身體、財產權益者， 例如對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生 活方式，或對國民之健康、安全等有顯著不利影響之情 形，則開發行為是否於環境有重大影響而應進行第二階 段環境影響評估，自不能不考慮當地居民生命權、身體 權或財產權益受影響之實際情況。又環境影響評估法將 開發行為所在地之居民，列為程序進行之必要成員，賦 予其對開發行為表示意見、界定評估範圍、參與現場勘 查與公聽會之程序權利，並課予開發單位處理當地居民 意見之義務（環境影響評估法第9 條、第10條、第11條 第12款、第12條參照）。基此，環境影響評估法實兼有 透過程序權保障之賦予，以保障當地居民權益之用意。 再者，環境影響評估主管機關於進行環境影響評估程序 後，必須作成「審查結論」，此一審查結論具有行政處 分之性質，已如前述，核其內容並非僅止於是否准予開 發之判定，尚對於開發行為之實施設定基本框架，並可 透過「有條件通過環境影響評估」之方式附加開發單位 應辦理事項。此外，審查結論可作為後續追蹤管制及考 核之基礎，開發單位若有違反，環境影響評估主管機關 尚得予以處罰。是以，環境影響評估制度並非只是一種 程序機制，尚具有規範實體權利義務之作用。
⑶所謂利害關係人係指其權利或法律上利益因違法行政處 分致受損害之人。原告係由新竹縣橫山鄉沙坑村、福興 村之居民所籌組成立，其組織章程第2 條即明文揭示「 本會為依法設立，非以營利為目的之社會團體，以促進 環境、文化永續發展為宗旨。」原告會員居住地點極為 鄰近開發場址，因該開發案而將面臨生命、身體、財產
、環境等憲法上重大法益之嚴重侵害，而原告為維護當 地居民之環境權而依法成立社團，故原告之組成分子均 屬是案周遭居民，要飲用該掩埋場所排放之廢水。再則 ，該掩埋場將來運送灰渣過程所衍生公害問題，原告之 成員均屬直接受害者，據此，當有能力以原告名義直接 提出訴訟。再者依據環境影響評估法第12條規定，目的 事業主管機關收到評估書初稿後30日內，應會同主管機 關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、 團體及當地居民，進行現場勘察並舉行公聽會，於30日 內作成紀錄，送交主管機關。「開發行為環境影響評估 作業準則」第3條之1第2 項規定「主管機關得就環境影 響評估有關事項邀集環境影響評估審查委員會有關委員 、專家學者及相關機關、團體召開預審會議。」及「新 竹縣政府環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作 業要點」第4 點規定：「初審會必要時得邀請相關團體 、當地居民及毗鄰之鄉（鎮、市、區）居民或代表就環 境影響評估有關事項，列席初審會陳述意見。」又同要 點之第5 點規定：「相關團體、當地居民或代表欲列席 參加初審會，除經本府邀請列席者外，初審事項有關人 員亦存於會議前，以書面或電話，敘明參加人員姓名、 聯絡電話及地址，通知本府。」爰此，上開法規均已明 文規定相關團體可列席審查會議，並就環境影響評估有 關事項列席審查會陳述意見，法規已明文規定團體有「 程序參與權」，被告若否准原告參加，自屬損害其「法 律上利益」，原告當然為利害關係人應無疑義。綜上， 原告為當事人適格，訴願決定機關以「訴願人難謂其有 何其權利或法律上利益受到系爭行政處分之侵害，故訴 願人既非系爭行政處分之相對人，亦非該處分之利害關 係人，則其逕行以自己名義提起本件訴願，自屬當事人 不適格而欠缺權利保護之必要，於法自有不合，應予不 受理。」而駁回原告之訴願，顯然有違誤應予撤銷。 ⑷按行政訴訟法第35條規定，以公益為目的之社團法人， 於其章程所定目的範圍內，由多數有共同利益之社員， 就一定之法律關係，授予訴訟實施權者，得為公共利益 提起訴訟。前項規定於以公益為目的之非法人團體準用 之。原告係經新竹縣政府核准設立之人民團體，核准立 案證明書文號：新竹縣政府94年3 月11日（94）府社行 字第6474號，又原告之組織章程第2 條明文規定：「本 會為依法設立，非以營利為目的之社會團體，以促進環 境、文化永續發展為宗旨。」原告之會員居住地點均鄰
近開發場址，因該開發案而將面臨生命、身體、財產、 環境等憲法上重大法益之嚴重侵害，該掩埋場未來所產 生之廢水將排入新城溪進入沙坑簡易自來水廠、大平地 簡易自來水廠，將汙染當地居民之飲用水，故原告之會 員就維護當地之環境權益授予原告訴訟實施權，原告自 屬有訴訟權能。
⑸行政訴訟法第9 條規定，人民為維護公益，就無關自己 權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為， 得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。按環境 影響評估法第23條第8項、第9項規定，開發單位違反環 評法或依環境影響評估法授權訂定之相關命令而主管機 關疏於執行時，公益團體得救明疏於執行之具體內容， 以書面告知主管機關；主管機關於書面告知送達之日起 60日內仍未依法執行者，公益團體得以該主管機關為被 告，對其急於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴 訟，請求判令其執行，此規定賦予公益團體申請及訴訟 之權利。環境影響評估法之所以賦予公益團體得提起公 益訴訟，即在於環境訴訟之特殊性，受害者往往為不會 表示異議之「大自然」，以傳統狹隘訴訟觀念，確認訴 訟就兩造間當然須有明確之「確認利益」，但環境訴訟 之確認利益，卻是「公益」，而非個別團體與被告間之 利益，否則，環境影響評估法第23條第8、9項即失其目 的，是故依環境影響評估法立法精神及環境訴訟之「公 益」性質，原告是項聲明當然有「公益」之確認利益。 原告為要參加是項會議曾經多次去函表明要與參加是項 會議。被告並未於會議前以正式方式告知准駁之意見， 依據同法12條目的事業主管機關收到評估書初稿後30日 內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並 邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉 行公聽會，於30日內作成紀錄，送交主管機關。被告違 反是項規定未邀請原告參與屬程序上嚴重瑕疵，應屬違 法行為。
⑹原告係因應被告將於橫山鄉建置一般事業廢棄物（含垃 圾焚化灰渣）最終處置場而成立，最終處置場之興建攸 關橫山鄉存續未來，論理推斷符合利害關係人之角色， 況現行法並無法律明文限制非法人團體不可提起訴願或 行政訴訟。再者，按行政訴訟法第35條規定，以公益為 目的之社團法人，於其章程所定目的範圍內，由多數有 共同利益之社員，就一定之法律關係，授予訴訟實施權 者，得為公共利益提起訴訟。前項規定於以公益為目的
之非法人團體準用之。原告係經新竹縣政府核准設立之 人民團體，原告組織章程第2 條明文規定：「本會為依 法設立，非以營利為目的之社會團體，以促進環境、文 化永續發展為宗旨。」又原告會員居住地點均鄰近開發 場址，因該開發案而將面臨生命、身體、財產、環境等 憲法上重大法益之嚴重侵害，故原告會員就維護當地之 環境權益授予原告訴訟實施權，原告自屬當事人適格。 ⑸另行政訴訟法第106 條規定，撤銷訴訟之提起，應於訴 願決定書送達後2 個月之不變期間內為之。查原告等係 於97年2 月28日收到訴願決定，迄提起行政訴訟尚未逾 2個月之法定不變期間，自得依法提起本件撤銷訴訟。 ⒉實體理由
⑴按行政程序法第1 條首揭行政行為應遵循公正、公開與 民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益， 提高行政效能，增進人民對行政之信賴。同法第23條規 定，因程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者 ，行政機關得依職權或依申請，通知其參加為當事人； 環境影響評估法第4 條第1 項第2 款亦規定，環境影響 評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自 然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程 度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分 析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查；「 開發行為環境影響評估作業準則」第3 條之1 第2 項規 定「主管機關得就環境影響評估有關事項邀集環境影響 評估審查委員會有關委員、專家學者及相關機關、團體 召開預審會議；其會議結論，開發單位應納為環境影響 評估作業重點。」第10條之l 規定，開發單位於作成說 明書前，應公開邀請當地居民或有關團體舉行會議，並 將其辨理情形及居民意見處理回應，編製於說明書。開 發單位除假前項辦理外，得視需要再舉行公聽會、協調 會、討論會、公開展覽計畫內容或其他適當方式供民眾 參與表達意見。「新竹縣政府環境影響評估審查委員會 專案小組初審會議作業要點」第4 點規定：「初審會必 要時得邀請相關團體、當地居民及毗鄰之鄉（鎮、市、 區）居民或代表就環境影響評估有關事項，列席初審會 陳述意見。」第5 點復規定：「相關團體、當地居民或 代表欲列席參加初審會，除經本府邀請列席者外，初審 事項有關人員亦得於會議前，以書面或電話，敘明參加 人員姓名、聯絡電話及地址，通知本府。」上開法規限 制行政機關之審查程序必須符合公正、公開與民主之程
序，不讓行政裁量偏頗開發單位及不致濫用之違法事實 發生，亦賦予原告最重要之「程序參與權」，使原告得 以理性方式參與會議，表達當地居民意見，才符合上開 法律要旨。
⑵本件為行政院公共工程委員會列管之重大公共工程，又 屬高敏感、高污染性建設，其設置將影響地方之開發與 發展，涉及人民生活環境與居住品質及地方之繁榮，基 於民主原則，該政策之決定應植基於民意，又誠如訴願 決定書理由三所述，「查廢棄物處理場之設置，因易生 水質、土地及空氣污染，致影響附近民之生活品質及身 體健康…」爰此，基於資訊公開原則、落實民主參與及 公民審議，當地公民與團體有下列權利：1.獲得相關知 識與資訊的權利。2.參與是案設置決定過程的權利。3 、充分告知而同意的權利。4 、限制集體與個人遭受到 危害之總量的權利。現今主流的科學觀點壓抑了具有爭 議的生態與社會理性，進而擴大公眾、國家與科學家之 問的鴻溝。因此促成新竹縣橫山鄉的在地團體與公民缺 乏對是案專業人士與科技風險治理的政府信任，本件應 落實民主參與及公民審議，讓常民知識納入審查，藉以 補足科技之盲點。
⑶原告於歷次審查會前均已依行政程序法第23條及「新竹 縣政府環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業 要點」第5 點申請參加為當事人並要求列席審查會陳述 意見，惟被告卻未曾通知原告列席參加陳述意見，被告 依法應通知，卻以不作為方式（不予通知）損害原告參 與審查會之「程序參與」權益，致原告無法於審查會前 適時申請調閱卷宗，無法適時提出有利當地居民之意見 ，被告顯然以不正當行為及不平等待遇方式損害原告法 律上之權益。違反行政程序法第1 、3 、4 、5 、7 、 8 、9 及10條等規定，原處分之審查程序有嚴重不當及 違法之處，茲依法請求鈞院撤銷96年度第1 次環境影響 評估審查委員會」會議決議效力。
⑷參酌行政院環境保護署96年12月21召開之「96年北區環 保團體座談會」會議紀錄中，環保署回應內容七明確表 示「3.有關環評資訊公開，目前在本署網站上可以查詢 所有受理案件的環評報告書、進度、審查結論，明（97 ）年本署也將輔導各縣市環保局經辨的環評案朝相同方 向規劃辦理，期望達到所有環評案都可追到本署網站連 結查詢，又目前本署環評審查會，記者可全程參與，將 來將請地方環保局比照辦理。4.環評案件審查是政府依
法公開審查的，環評審查程序完全公開，只有在決議時 ，才請列席的環保團體及開發單位離席…。」由此可證 ，環境影響評估審查應以公開方式為之，廣納當地居民 之意見，作為委員審查之參考依據。
⑸綜上，公民及團體之「程序參與權」係現今公共政策主 流，也是法所明文規定，被告始終忽略此點，並極力規 避公民及團體之參與，按充分討論尋求共識後再實施， 係最好之公共政策施行方式，但是本件卻係先行簽約， 環境影響評估通過後再技巧性公佈，由上種種顯示被告 說有尊重民意係屬推託之辭。被告召開之預審會、各式 審查會及最後一次審查會議均未通知原告參與，顯然違 法也證明被告本次行政行為欠缺正當性，亦使最後一次 審查會議欠缺客觀、公正及民意基礎而應予撤銷。 ⑹由於被告未依法通知原告列席審查，致原告無法適時提 出下列證據供委員審議，致使原告無法獲得有利之決議 ，該審議程序確實違法。
①本件放流水標準違反「地面水體分類及水質標準」之 「甲類水體標準值」、自來水法之「自來水水質標準 」、飲用水管理條例之「飲用水水源水質標準」及「 飲用水水質標準」。鳳山溪發源地至關西渡船大橋以 上屬於甲類水體，依「地面水體分類及水質標準」第 4 條規定「甲類水體：適用於一級公共用水、游泳、 乙類、兩類、丁類及戊類。」所謂「一級公共用水」 依據同法第2 條規定：「一級公共用水：指經消毒處 理即可供公共給水之水源。」故該溪為新竹縣重要飲 用水及灌溉水水源，其水源、水質均須符合上開法規 標準方可供應使用。本件掩埋場之放流水僅將符合一 般放流水標準，即所謂之工業廢水放流水標準，其排 放之項目多為行政院環境保護署91年9 月30日環署水 字第0910059901號修正公告「有害健康物質之種類」 且排放標準值多超過上開甲類水體、飲用水、白來水 標準值，已然違反上述法規。查該廢水標準值多超過 上述甲類水體、飲用水、自來水相關標準值，該廢水 係不得放流至甲類水體，一旦放流即污染飲用水，正 是「排放即是污染」、「排放即構成公共危險罪」。 ②按刑法第190 條規定：「投放毒物或混入妨害衛生物 品於供公眾所飲之水源、水道或自來水池者處一年以 上、七年以下有期徒刑。因而致人於死者，處無期徒 刑或七年以上有期徒刑；致重傷者，處三年以上、十 年以下有期徒刑。因過失犯第一項之罪者，處六月以
下有期徒刑、拘役或三百元以下罰金。第一項之未遂 犯罰之。」按刑法第190 條之妨害公眾飲水罪，只要 有投放毒物或混入妨害衛生物品於供公眾所飲之水源 、水道或自來水池之行為者即予以處罰，甚至過失犯 、未遂犯都予以處罰，可見水源係不容許有任何汙染 行為，本件之放流水已如前述含有高量之有害健康物 質，如以該放流標準予以放流至飲用水水源區，則橫 山、關西、新埔、竹北近20萬餘人飲用水將受汙染， 數萬公頃農作物將遭受嚴重危害，爰此，被告所核准 之開發行為係為犯罪行為，觸犯上開刑法第190 條之 妨害公眾飲水罪。
③援此放流水排放標準，將重蹈華映及友達（龍潭廠） 污染霄裡溪及鳳山溪新埔取水口之嚴重錯誤，桃園縣 政府一直強調是案廢水符合放流水標準，但仍造成霄 裡溪中度污染，其氨氮、導電度均超過灌溉水標準， 亦對灌溉用水造成不利影響，而臺灣自來水公司第三 區管理處目前處理方式為暫時停止取用該溪水源，並 將該區取水口臨時上移至兩溪匯流處上游約180 公尺 處，全部取用鳳山溪原水，又臺灣自來水公司於96年 7 月5 日以台水三操字第09600073440 號函提出意見 如下「1.因目前關西鎮及新埔鎮，皆飲用鳳山溪地面 水，本件開發鄰近之新城溪位於鳳山溪流域上游，若 開發所產生之污水污染該溪流域時，因應措施為何？ 2.若本件於營運過程發生災害時，開發單位承諾事項 為何？因應措施為何？（如龍潭鄉渴望工業園區所產 生之工業廢水，造成霄裡溪流域匯入山鳳溪污染，影 響新埔淨水廠取水口取水）3.本件因開發位置距離關 西取水口僅約4 公里、新埔取水口距離約10公里，若 河川水質遭汙染自淨功能功能無法發揮時，即影響下 游飲用水源水質之安全。又因前述二取水口無其他可 替代水源來供應新埔鎮、關西鎮百姓飲用水，故水源 及水質安全必須確保。」本件基地住於鳳山溪最上游 處，誠如自來水公司所述關西、新埔二取水口並無其 他可替代水源來供應，故新埔鎮、關西鎮百姓飲用水 水質安全必須確保。本件如果發生污染，試問「沙坑 村簡易白來水廠」、「大平地簡易白來水廠」、「關 西渡船頭自來水廠」、「新埔寶石橋自來水廠」之取 水口將移往何處？
④被告所核准之開發行為係為犯罪行為，觸犯上開刑法 第190 條之妨害公眾飲水罪，依行政程序法第111 條
第1 項第4 款規定「所要求或許可之行為構成犯罪者 」其行政處分應屬無效。
⑺綜上，被告之原處分及訴願機關之訴願決定確實違法而 應予以撤銷。
㈡被告主張（被告未於言詞辯論期日到場，據其答辯狀之記載 ）：
⒈程序部分：
⑴按訴願法第18條將行政處分之「相對人」與「利害關係 人」並列，乃因行政處分規則性效力所及之對象，原則 上及於一切權利受影響之人，爰將二者併列為「權利受 影響而得提起行政爭訟」之人；在此法理基礎下，所謂 之「利害關係人」仍然是以主觀權利因行政處分規則性 效力而受到侵害為前提，與行政處分相對人之概念並無 軒輊。原告為經被告准予立案之非法人團體，並非開發 單位，其會員雖以新竹縣橫山鄉居民為主，惟原告之會 員與原告為不同之主體，其會員所得享有之訴願法上權 益，不等於原告可享有之權益；且本件開發單位於新竹 縣橫山鄉○○○段80小段21地號等89筆土地興建廢棄物最 終處置場，雖可能對鄰近居民生活之公共安寧及衛生產 生影響，然對非法人團體（原告）難謂其有何「權利」 或「法律上利益」受到原處分之侵害，故原告既非原處 分之相對人，亦非屬原處分之利害關係人，自屬當事人 不適格而欠缺權利保護之必要。
⑵按行政訴訟法第9條規定:「人民為維護公益，就無關自 己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為 ，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」其 立法理由係（一）依傳統「訴訟利益」之理論，須就輿 自己權利或法律上利益有直接關係之事項，始得提起訴 訟，但情況較為特殊之公法爭議事件，為維護公益，應 許與自己權利及法律上利益無直接關係之人民，得就行 政機關之違法行為提起行政訴訟，惟此種訴訟究屬例外 ，不宜過度擴張，須以法律有特別規定者為限，始得為 之。（二）本條係前瞻性之立法，使立法機關存於適當 時期制定法律，准許人民提起維護公益之訴訟。（三） 人民須為維護公益始得依法律規定提起本條訴訟，亦即 本條係著重於公益之積極作用，與本法其他側重於公益 消極作用之法條有異。依上觀之，本條著重「為維護公 益」始得為之且須「以法律有特別規定者為限」。查本 件依原告所述係為其會員之利益所提訴訟，顯不符本條 之要件。
⑶次按環境影響評估法第23條第8 項規定：「開發單位違 反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執 行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容 ，以書面告知主管機關。」同條第9 項規定：「主管機 關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，人 民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職 務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行 。」簡言之，本條係開發單位違法，而主管機關疏於執 行時，受害人民或公益團體得以書面告知主管機關，主 管機關逾60日仍未依法執行時，人民或公益團體得直接 向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。查本件係原告 不服被告對開發單位之行政處分，而提起撤銷訴訟，與 上開法律規定完全不同，然原告主張本條之規定係行政 訴訟法第9 條所稱之法律有特別規定者；約主張其有訴 訟權能，顯係原告誤解法律。
⒉實體部分：
⑴按新竹縣政府環境影響評估審查委員會組織規程第6 條 規定「本會委員會議開議前，得由本縣環保局於經主任 委員核可後徵詢若干委員、專家學者及相關機關、團體 意見，俾分析彙整初審意見後提報審查委員會審查，必 要時並得先行召開初審會議，獲致初審結論後提報委員 會審。」另新竹縣政府環境影響評估審查委員會專案小 組初審會議作業要點第4 點規定「初審會必要時得邀請 相關團體、當地居民及毗鄰之鄉（鎮、市、區）居民或 代表就環境影響評估有關事項，列席初審會陳述意見。 」依上開規定，皆載明「必要時得…」即機關得視情形 斟酌。原告非原處分之相對人及利害關係人，已如前述 ，被告為行政行為時自無須通知其參加，況自稱係本件 開發地點之居民於被告進行審查會議前已透過網際網路 、媒體、陳情函等方式向環評委員及被告表達其訴求， 於初審會及第1 次評審委員會開會時亦有代表參加，顯 見本件之審查已充分給予居民陳述權及參與權。 ⑵次按開發行為環境影響評估作業準則第2 條規定「依『 開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』（ 以下簡稱認定標準）認定應實施環境影響評估之開發行 為（以下簡稱開發行為），其環境影響說明書（以下簡 稱說明書）或環境影響評估報告書（以下簡稱評估書） 之製作，依本準則之規定…。」第3條 之1 規定「開發 單位為縮短說明書之審查時程，得於製作說明書時，檢 具…」第10條之1 規定「開發單位於作成說明書前，應
公開邀請當地居民或有關團體舉行會議，並將其辦理情 形及居民意見處理回應，編製於說明書。」依上開規定 ，開發行為環境影響評估作業準則第3 條之1 及第10條 之1 適用對象為環境影響說明書」而本件原處分對象為 「環境影響評估差異分析報告」，顯然無上開規定之適 用，原告對法令之適用，顯有誤解。
⑶本件原告係訴請撤銷原處分，然原處分內容僅為「依所 提A 集水區道路係作為緊急聯絡道路使用，平時不宜使 用」是以，原告指摘該公告內容以外之情事，非本件訴 訟標的之範圍，被告不一一答辯。
⑷綜上所述，原告主張為無理由，請判決如被告之聲明。 理 由
一、本件被告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴 訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準 用民事訴訟法第385條條第1項前段規定，依原告之聲請，由 其一造辯論而為判決。
二、本件原告主張︰原告係經新竹縣政府核准設立之人民團體（ 核准立案證明書文號：新竹縣政府94年3 月11日（94）府社 行字第6474號），依原告之組織章程第2 條：「本會為依法 設立，非以營利為目的之社會團體，以促進環境、文化永續 發展為宗旨。」規定，為以公益為目的之非法人團體。原告 之會員居住地點均鄰近系爭開發案場址，因系爭開發案而將 面臨生命、身體、財產、環境等憲法上重大法益之嚴重侵害 ，系爭開發案未來所產生之廢水將排入新城溪進入沙坑簡易 自來水廠、大平地簡易自來水廠，將汙染當地居民之飲用水 ，故原告之會員就維護當地之環境權益授予原告訴訟實施權 ，原告自屬有訴訟權能，得依行政訴訟法第9 條、第35條規 定提起訴訟，且環境影響評估法第23條第8項、第9項亦賦予 公益團體訴訟之權。原告多次去函表明參加做成原處分之系 爭審查會議，被告並未於會議前以正式方式告知准駁之意見 ，顯然以不正當行為及不平等待遇方式損害原告法律上之權 益，違反行政程序法第1 、3 、4 、5 、7 、8 、9 及10條 等規定，原處分之作成程序嚴重瑕疵，訴願以原告無當事人 適格駁回，為無理由，均應予撤銷云云。
三、被告答辯略以︰原告為經被告准予立案之非法人團體，其會 員雖以新竹縣橫山鄉居民為主，惟原告之會員與原告為不同 之主體，其會員所得享有之訴訟法上權益，不等於原告可享 有之權益；且本件開發單位於新竹縣橫山鄉○○○段80小段21 地號等89筆土地興建廢棄物最終處置場，雖可能對鄰近居民 生活之公共安寧及衛生產生影響，然對非法人團體之原告而
言，難謂其有何「權利」或「法律上利益」受到原處分之侵 害，故原告既非原處分之相對人，亦非屬原處分之利害關係 人，自屬當事人不適格而欠缺權利保護之必要。至於行政訴 訟法第9 條之公益訴訟，須人民為維護公益，且以法律有特 別規定者為限，始得提起，環境影響評估法第23條第9 項關 於受害人民或公益團體得提起給付訴訟之規定，雖係上述所 謂「法律有特別規定」之情形，但本件依原告所訴，其係為 其社員之利益所提訴訟，又係不服被告對開發單位之行政處 分，而提起撤銷訴訟，均與上開要件不符，自不得提起行政 訴訟法第9 條之公益訴訟。就實體而論，原告非原處分之相 對人及利害關係人，依前述相關組織規程、作業要點規定， 被告為行政行為時自無須通知其參加，況自稱係本件開發地 點之居民於被告進行審查會議前已透過網際網路、媒體、陳 情函等方式向被告環評委員會及被告表達其訴求，於初審會 及第1 次評審委員會開會時亦有代表參加，顯見本件之審查 已充分給予居民陳述權及參與權等語。
四、「按人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項 ，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有 特別規定者為限。」「以公益為目的之社團法人，於其章程 所定目的範圍內，由多數有共同利益之社員，就之法律關係
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