臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1307號
原 告 甲○○
訴訟代理人 乙○○ 律師
複 代理人 劉育志 律師
被 告 新竹縣政府
代 表 人 丙○○縣長）住同
訴訟代理人 戊○○
丁○○兼送達代收
上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國97年
3 月31日台內訴字第0970014221號（案號：第0000000000號）訴
願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告與他人共有新竹縣竹北市○○段1014地號非 都市土地（已編定為特定農業區農牧用地土地；面積1,232. 01平方公尺，原告應有部分為8,238/14,500，下稱系爭土地 ），經被告於民國（下同）96年10月5 日查獲實地興建鐵皮 屋及圍籬作停車及汽車修理場，認其未經申請許可於特定農 業區農牧用地上擅自搭建鐵皮屋供作汽車維修使用，違反區 域計畫法第15條第1 項規定，被告乃依區域計畫法第21條規 定，以96年10月22日府地用字第0960138789號函檢附96年10 月16日同文號處分書，處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰， 並限於96年12月30日前完成恢復土地為農業使用（下稱原處 分）。原告不服，向內政部提起訴願，遭決定駁回後，遂向 本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
1.原告是否有違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地之 情事？
2.原告得否以被告遲未對系爭土地之使用分區編定檢討變更為由 ，解免原處分所為之處罰及恢復原狀之義務？
㈠原告主張之理由：
1.查原告於系爭土地上搭建約34平方公尺之鐵皮屋，確實是 為了置放農機、農產等物品而使用，原告亦已提出申請許
可。又因搭建之初，尚有使用之空間，原告遂暫時停放車 輛於其內，此與原處分及訴願決定稱作汽車修理使用乙節 顯有出入，其認定之事實並非真正。況且，被告若認為原 告停放車輛不妥，則只需向原告說明，原告必定將車輛移 開，如此才符合非都市土地使用管制規則第6 條第1 項及 第3 項之立法精神。
2.按區域計畫法施行細則第13條第4 款規定：「非都市土地 得劃定為下列各種使用區：……四、鄉村區：為調和、改 善農村居住與生產環境及配合政府興建住宅社區政策之需 要，會同有關機關劃定者。」第15條第1 項前段規定：「 直轄市或縣（市）政府依本法第15條規定編定各種使用地 時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使 用之性質，參酌地方實際需要，依下列規定編定並繪入地 籍圖；……」第19條規定：「依本法實施區域土地使用管 制後，區域計畫依本法第13條規定變更者，直轄市或縣（ 市）政府應即檢討相關之非都市土地使用分區圖及土地使 用編定，並作必要之變更編定。」查系爭土地乃緊鄰新竹 縣最寬之道路（竹北市○○○路），該道路寬度達60公尺 ，坐落在新竹縣最繁華之市區中心上，而被告並未依上述 規定為適時檢討，驟對原告為不利處分，其所為與前開法 條規定顯有未合。
㈡被告主張之理由：
1.非都市土地依區域計畫法第15條規定：「區域計畫公告實 施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（ 市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土 地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核 備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央 主管機關定之。」依此，內政部訂有非都市土地使用管制 規則作為實施管制之依據，其目的在促使非都市土地有效 合理利用。另依非都市土地使用管制規則第5 條規定：「 非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣 （市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所 隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或 縣（市）政府處理。」第6 條規定：「（第1 項）非都市 土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用 之項目及許可使用細目使用…。（第3 項）各種使用地容 許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」準 此，非都市土地如未依容許使用項目使用，或列屬「需經 目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可使用 細目」許可使用細目，未依容許使用執行要點規定申請許
可使用，則違反區域計畫法第15條規定，依同法第21條規 定，處以6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更 使用、停止使用或拆除其建築物恢復原狀。
2.本件經訴外人賴生榕於97年9 月11日具「申請書」檢舉其 與原告等共有之系爭土地之建有地上物，被告於96年10月 5 日派員會勘發現系爭土地經由整地後，上蓋有鐵皮屋及 圍籬，鐵皮屋前作為停車場及修理場，圍籬內堆放雜物， 系爭土地實由原告供作汽車修繕使用。
3.查新竹縣之非都市土地於73年10月15日公告使用編定在案 ，原告使用之系爭土地係屬已編定為特定農業區農牧用地 ，依法僅得容許為「農作使用」、「農舍」、「農業設施 」、「畜牧設施」、「養殖設施」、「水源保護及水土保 持設施」、「採取土石」、「林業使用」、「休閒農業設 施」、「公用事業設施」、「戶外廣告物設施」、「私設 通路」、「再生能源相關設施」、「臨時堆置收納營建剩 餘土石方」、及「水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨 時處理設施」等15項容許使用項目使用；該地經被告現場 勘查，未有農業使用之事實，原告擅自設置「鐵皮棚架」 、「圍牆」及「鋪設水泥地面」之行為，自非屬上開容許 使用範疇，有違非都市土地使用管制規則規定。 4.經查系爭土地未有種植任何農作物，其餘土地鋪設混凝土 ，並於其上搭建鐵皮屋，作為汽車修繕意圖明顯，且該鐵 皮建物內未放置任何與農業經營需要有關之農業工具，確 無農業使用之情形，本件確有違反非都市土地使用管制規 則規定，被告以區域計畫法第21條所為處分，應無不當。 理 由
一、原告起訴主張：原告於系爭土地上搭建約34平方公尺之鐵皮 屋，是為了置放農機、農產等物品而使用，原告亦已提出申 請許可，又因搭建之初，尚有使用之空間，原告遂暫時停放 車輛於其內，非為開設汽車修理場使用；況系爭土地乃緊鄰 新竹縣最寬之道路（竹北市○○○路，寬達60公尺），坐落 在新竹縣最繁華之市區中心上，而被告卻未依法令適時檢討 其所為之使用分區編定，詎對原告為不利處分，於法顯有未 合，為此訴請如聲明所示云云。
二、被告則以：新竹縣之非都市土地於73年10月15日公告使用編 定在案，系爭土地係屬已編定為特定農業區農牧用地，依法 僅得容許為「農作使用」等15項目使用；系爭土地經被告現 場勘查，未有農業使用之事實，且原告擅自設置「鐵皮棚架 」、「圍牆」及「鋪設水泥地面」之行為，自非屬上開容許 使用範疇，有違非都市土地使用管制規則規定，原處分並無
違誤等語置辯，求為判決駁回原告之訴。
三、本件兩造不爭：系爭土地屬非都市土地，於73年間經編定為 特定農業區農牧用地，原告係系爭土地之共有人，應有部分 為8238/14500，原告在系爭土地上建有鐵皮屋、圍籬及水泥 地面等情，此有土地登記第2 類謄本、非都市土地違規使用 會勘紀錄及現場照片8 幀在原處分卷（附件2 ）可按，堪認 為真實。
四、按區域計畫法第15條第1 項規定：「區域計畫公告實施後， 不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府 ，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區 圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管 制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。 」第21條規定：「（第1 項）違反第15條第1 項之管制使用 土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6 萬元以上 30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除 其地上物恢復原狀。（第2 項）前項情形經限期變更使用、 停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰， 並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之 措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔 。（第3 項）前2 項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送 法院強制執行。」
五、是本件之爭執，在於：
㈠原告是否有違反區域計畫法第15條第1 項之管制使用土地之 情事？
㈡原告得否以被告遲未對系爭土地之使用分區編定檢討變更為 由，解免原處分所為之處罰及恢復原狀之義務？六、經查：
㈠按非都市土地使用管制規則第5 條第1 項規定：「非都市土 地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府 管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其 有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處 理。」第6 條規定：「（第1 項）非都市土地經劃定使用分 區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細 目使用。…（第3 項）各種使用地容許使用之項目、許可使 用細目及其附帶條件如附表一。」其附表一「各種使用地容 許使用項目及許可使用細目表」規定：
┌───────┬────────────────┐
│ 使用地類別 │容 許 使 用 項 目 │
├───────┼────────────────┤
│ 五、農牧用地 │農作使用（包括牧草） │
│ ├────────────────┤
│ │農舍 （工業區、河川區除外） │
│ ├────────────────┤
│ │農業設施（工業區、河川區除外） │
│ ├────────────────┤
│ │畜牧設施（工業區、河川區除外） │
│ ├────────────────┤
│ │養殖設施（工業區及特定農業區除外│
│ │。但特定農業區內屬室內循環水養殖│
│ │設施經縣（市）農業主管機關核准者│
│ │不在此限） │
│ ├────────────────┤
│ │水源保護及水土保持設施 │
│ ├────────────────┤
│ │採取土石 │
│ ├────────────────┤
│ │林業使用 │
│ ├────────────────┤
│ │休閒農業設施 │
│ ├────────────────┤
│ │公用事業設施（限於點狀或線狀使用│
│ │。點狀使用面積不得超過660 平方公│
│ │尺） │
│ ├────────────────┤
│ │戶外廣告物設施 │
│ ├────────────────┤
│ │私設通路 │
│ ├────────────────┤
│ │再生能源相關設施 │
│ ├────────────────┤
│ │臨時堆置收納營建剩餘土石方 │
│ ├────────────────┤
│ │水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用│
│ │臨時處理設施 │
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㈡查本件經被告於96年10月5日派員赴系爭土地會勘，發現系 爭土地經由整地後，上蓋有鐵皮屋及圍籬，鐵皮屋前作為停 車及修繕用（修理場），圍籬內堆放雜物等情，此有非都市 土地違規使用會勘紀錄及現場照片8幀在原處分卷（附件2） 可按，並已如前述。原告主張其曾向主管機關申請云云，惟
查原告並未向主管機關申請核發農業設施容許使用許可，此 有新竹縣政府97年10月23日府農企字第0970156847號函在本 院卷頁39可按。原告又主張係於搭建之初，尚有使用之空間 ，遂暫時停放車輛云云，惟查，依現場照片所示，非但停放 多輛汽機車，且現場尚有專供修繕汽車使用之起重設備及各 式零件，至於與農業經營需要有關之農業工具則未見之，是 原告主張顯不足採。核原告係所有權人，使用系爭土地應依 上開附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」 之規定，惟竟為上開開設汽車修理場之使用，被告認其有違 反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地之情事，洵屬有 據。
㈢按非都市土地使用管制規則第2條規定：「非都市土地得劃 定為特定農業、一般農業、工業、鄉村、森林、山坡地保育 、風景、國家公園、河川、特定專用等使用分區。」第10 條規定：「非都市土地經劃定為某種使用分區，因申請開發 ，依區域計畫之規定需辦理土地使用分區變更者，除依促進 產業升級條例外，應依本規則之規定辦理。」第13條第1項 規定：「非都市土地開發需辦理土地使用分區變更者，其申 請人應依相關審議規範之規定製作開發計畫書圖及檢同有關 文件，並依下列程序，向直轄市或縣 (市)政府申請辦理： 一、申請開發許可。二、申請雜項執照。三、申請變更土地 使用分區及使用地。」是可知為開發非都市土地，非一律不 許辦理土地使用分區變更，而係應依上開法定程序為之，原 告不提出變更土地使用分區之申請，逕為分區以外之利用， 經查獲後始以被告遲未對使用分區編定檢討變更為由卸責， 顯非可採。
七、綜上所述，原告主張尚非可採，原處分以原告有違反區域計 畫法第15條第1項之管制使用土地之情事，依同法第21條第1 項之規定，處以最低度之6萬元罰鍰，並限於96年12月30日 以前恢復為農業使用，認事用法，俱無違誤，訴願決定遞予 維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應 予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 12 月 11 日 臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張 瓊 文
法 官 蕭 忠 仁
法 官 王 碧 芳
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 97 年 12 月 16 日 書記官 方 偉 皓