最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第1082號
上 訴 人 國立政治大學
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 黃旭田律師
被 上訴 人 臺北市政府
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 劉志鵬律師
李元德律師
上列當事人間確認法律關係存在（不存在）事件，上訴人對於中
華民國95年9月28日臺北高等行政法院94年度訴字第3900號判決
，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人係坐落其學校校門口三角地廣場土地即臺北市○○區 ○○段4小段0568地號國有土地（下稱系爭土地）之管理機 關，為辦理校園整體景觀改造計畫而進行系爭土地舖面工程 ，經人檢舉上訴人施工時擅自以架設圍籬方式封鎖道路，被 上訴人所屬工務局養護工程處（以下簡稱養工處）派員赴現 場勘查屬實，遂認上訴人未經申請許可即擅自挖掘道路，違 反市區道路條例第27條第1項規定限期改善完成，否則將依 規定連續科處罰鍰。上訴人不服，函請養工處撤銷命限期改 善之通知事，經養工處函復略以系爭土地，經分別調閱69年 及82年之航測地形圖顯示，該土地當時已開放供通行使用， 且長久以來設置公車站亭供不特定人士使用，認定符合司法 院釋字第400號解釋之既成道路，成立公用地役關係之要件 ，不同意撤銷。上訴人以系爭土地為國有土地，其為管理機 關，自有依本身之使用目的而為使用管理該土地之權限，養 工處命其停止工程，業已侵害其管理權，為此，上訴人提起 本件確認訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）程序方面：公用地役關係乃公法上 法律關係，且行政機關亦有行政訴訟之當事人能力得提起行 政訴訟，又系爭土地因被上訴人認定為既成道路，致上訴人 之管理權限遭剝奪，有即受判決之法律上利益，提起本件確 認訴訟，該當於行政訴訟法第6條第1項規定之確認訴訟之要 件。（二）實體部分：公用地役關係之適用對象為私人（所 有權人）而非國家。且系爭土地旁本即有萬壽路可供通行， 且臺北市政府警察局文山第一分局指南派出所旁新闢道路1
條，可供附近居民出入之用，則系爭土地並非不特定之公眾 通行所必要，不符司法院釋字第400號解釋所定之要件。非 供不特定之公眾通行所必要。又上訴人已提出於74年間依民 法規定將系爭土地租予欣欣公司使用之證據，上訴人有基於 管理機關權限行使權利之事實，也確有阻止其他人通行之表 示，且查69年、82年航測地形圖均顯示系爭國有土地於當時 係用以作為「欣欣停車場」，僅有欣欣客運公車得於此暫時 停車、載客，顯見系爭國有土地於當時係有「特定用途」， 根本不符合「供不特定公眾通行」之要件。同時上訴人既曾 將該筆土地租予訴外人欣欣公司使用，並非長期不行使對於 土地之使用收益權利，故系爭土地亦不符合司法院釋字第40 0號解釋所謂因「時效而形成」公用地役關係之要件等語， 求為判決確認上訴人與被上訴人間關於系爭土地上公用地役 關係不存在。
三、被上訴人則以：（一）程序部分：上訴人並非立於與一般人 民同一之地位，本件實為行政機關間管轄權限積極衝突之問 題，屬行政內部法律關係之爭執，非外部法律關係之爭議， 上訴人自不得提起本件訴訟。又本件爭議即屬管轄「權限」 之積極衝突，上訴人自無「權利或法律上利益」有受侵害之 可能，故無確認利益。且基於確認訴訟的補充性，上訴人逕 提確認訴訟，應認本訴不合法。（二）實體部分：內政部95 年3月7日訴願決定並未否定公有土地亦得成立公用地役關係 。且系爭土地乃不特定之公眾通行所必要，得有效疏解指南 路2段精華地段之交通，非僅為通行之便利或省時。又上訴 人就系爭土地供公眾通行之時，並無封閉、設置圍籬等客觀 上得有效阻止不特定公眾通行之情事。再者，系爭土地至少 自69年起已供公眾通行使用，距今已二、三十餘年，屬年代 久遠並未曾中斷，依司法院釋字第400號解釋意旨，系爭土 地業已成立公用地役關係等語，資為抗辯，求為判決駁回上 訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按「確認行政 處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非上 訴人有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。．．． 」，行政訴訟法第6條第1項定有明文。而所謂即受確認判決 之法律上利益，係指上訴人目前所處之法律狀態，若不尋求 判決確認即將受到不利益之效果而言。次按公用地役關係， 係我國裁判實務所創設之法律制度，其意義依本院45年判字 第8號、46年判字第39號等判例意旨，係指「土地成為道路 ，供公眾通行，既已歷數十年之久，自應認為以因時效完成 而有公用地役關係之存在，此項道路土地，即已成為他有公
物之公共用物，土地所有權人雖然有其所有權，但其所有權 之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的」。是公用地 役關係之法效果，僅具禁止所有權人作違反供公眾通行目的 使用之消極功能，尚不生國家進而使用該土地權利之積極功 能。倘國家因公益上需要，須使用已具公用地役關係之私有 土地時，仍須依正當之法律程序為之，如未經正當之法律程 序，擅自使用該土地者，其使用行為即屬違法行為。對該違 法行為，土地所有權人得本於所有權功能請求民事救濟，或 請求國家賠償，矧司法院釋字第400號解釋亦明示私有土地 成立公用地役關係要件之一即為「須為不特定公眾通行所必 要，而非僅為通行之便利或省時」之意旨，故公用地役權存 在於私有土地上為實務所肯認，殆無疑義。至公有土地本應 供公眾使用（不一定直接供公眾使用），就性質言，並無不 得成立公用地役權之限制，且依舉重明輕原則，供私用之私 有土地既得以成立公用地役關係，自無排除供公用之公有土 地得成立公用地役關係之必要，徵之司法院釋字第400號解 釋理由書意旨，亦不宜為限縮之解釋，參以地役權有因時效 而取得之性質，而公有土地之所有權人或管理使用人復負有 高度公益義務，自無否定公有土地得成立公用地役關係之餘 地。經查系爭土地為國有土地，上訴人為管理機關，被上訴 人雖主張本件係行政機關間管轄權限之積極衝突，非屬外部 法律關係即行政訴訟法第2條公法爭議範疇，而該行政內部 法律關係之爭執應依行政程序法第13條第1項、第14條第1項 規定，由共同上級機關行政院協議決定，故上訴人之訴顯然 欠缺即受確認判決之法律上利益，其訴應予駁回等語。惟查 養工處認定系爭土地為具有公用地役關係之既成道路，並命 上訴人停止原已發包施作之景觀改善工程，應儘速辦理道路 挖掘變更舖面之申請許可之手續，在未辦妥相關程序之前， 不得進行任何施工，第以如被上訴人認系爭土地非屬既成道 路，本件即無公用地役關係存在之可能，上訴人亦無須向養 工處申請道路挖掘變更舖面之許可，足見上訴人確有所謂處 於一種不確定之法律關係狀況中而需藉由確認訴訟加以排除 侵害（姑且不論其究係為何）之情形，揆之首揭法條規定及 說明，上訴人若不尋求判決確認系爭土地究係有無具有公用 地役關係，即有將受到不利益之效果之情形，自有即受確認 判決之法律上利益，故本件自應就實體予以審理論究。茲上 訴人主張系爭土地並非既成道路，亦非供不特定之公眾通行 所必要，因其旁有萬壽路可供通行，指南派出所旁亦新闢道 路1條可供附近居民出入之用，自與公用地役關係之成立要 件不符等語。第以公用地役關係之形成，在於既成道路是否
已成為「不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或 省時」，亦即僅以是否有長久供大眾多年通行之必要性為考 量前提，此與民法袋地通行權尚須為唯一出路者有別，自不 因其旁是否另有道路而異其認定，縱上訴人所稱為真，亦與 系爭土地是否為既成道路無涉。且公有土地屬國有財產，為 公共財，無排他性，原則上任何人均得使用之，系爭土地既 為國有土地，自無例外，上訴人身為管理機關，按理應為所 有權人（即中華民國）之利益善盡管理人之責任，而非為己 之利益為管理使用，所稱管理權遭受侵害及須賠償民事違約 等節縱係屬實，亦僅屬管理人之權益受損，此部分與不特定 之多數公眾利益相較，輕重立判，是本件應審酌者厥為系爭 土地是否為不特定之公眾通行所必要之既成道路。經查系爭 土地坐落上訴人校門口，為進出上訴人校園及臺北市○○路 、萬壽路、木柵路或木柵動物園、貓空等地之交通樞紐，為 兩造所不爭執之事實，自69年12月測製航測地形圖觀之，系 爭土地當時為空地，參以上訴人自承其於74年起即將系爭土 地租予欣欣公司作為調派車輛之起終點，以及到站、發車之 使用等情，系爭土地之地點位居交通要津，顯有供公眾通行 之用，並無封閉、設置圍籬等客觀上得有效阻止不特定公眾 通行之情形，堪以確定。是被上訴人基於主管機關之立場， 以內政部73年11月6日台內營字第266070號函明示既成道路 用地之認定機關即『道路主管單位』依市區道路條例第4條 之規定係指市、縣(市)政府而言，系爭道路係位於臺北市， 其身為主管機關自有權查明認定，則養工處以系爭土地乃不 特定之公眾通行所必要，得有效疏解臺北市○○路○段精華 地段之交通，非僅為通行之便利或省時，即使上訴人曾將系 爭土地出租予欣欣公司使用，亦不能排除不特定公眾「實際 上」出入通行該地，況系爭土地至少自69年起已供公眾通行 使用，距今已二、三十餘年，為眾所周知之事實，遂認定系 爭土地已符合公用地役關係成立之要件，要無違誤，遂判決 駁回上訴人之起訴。
五、本院按:「大法官解釋憲法之事項如左：．．二、關於法律 或命令，有無牴觸憲法之事項。」司法院大法官審理案件法 第4條第1項第2款定有明文。經查，司法院釋字第400號解釋 係案外人即該件聲請人因其「私有土地」供巷道使用多年， 請求徵收補償一事，認為本院82年度判字第2479號判決維持 臺灣省嘉義市政府適用行政院「67年7月14日台內字第6301 號及同院69年2月23日台內字第2072號函之規定，所為駁回 處分之結果一案，認有違反憲法第15條、第23條、第143條 及第172條規定，侵害案外人受憲法保障之財產權，依上開
規定聲請解釋行政院「67年7月14日台67內字第6301號」函 與「69年2月23日台69內字第2072號」函之行政命令牴觸憲 法所為之解釋。是以該號解釋之標的物為「私有土地」，並 未涉及「公有土地」長久供公眾通行使用者，則本件原審判 決就「公有土地」可否成立公用地役權所為之立論，要無違 反司法院上開解釋之餘地。又本院93年度判字第1251號判決 亦同係就私有土地之爭議所為判決，且非判例。上訴人所稱 原判決認定，有違反司法院釋字第400號解釋及其意旨暨有 違本院93年度判字第1251號判決之違法云云，顯有誤會要無 可採。上訴人雖又主張略以原判決違反國有財產法第1條、 第4條、第11條及第32條規定云云。惟按「國有財產區分為 公用財產與非公用財產兩類。左列各種財產稱為公用財產： 一、公務用財產：各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍 使用之國有財產均屬之。．．非公用財產，係指公用財產以 外可供收益或處分之一切國有財產。」為國有財產法第4條 第1項、第2項第1款、第3項所分別明定。系爭國有土地登記 上訴人為管理機關，上訴人需依國有財產法第4條第2項第1 款規定之用途，作為學校辦公、作業及宿舍使用時，方屬公 務用財產甚明。經查，系爭土地位於上訴人學校大門口(之 外) ，且被指南路分開，而上訴人自承其於74年起即將系爭 土地租予欣欣公司作為調派車輛之起終點，以及到站、發車 之使用等情，為原審確定之事實，則系爭土地既非作為學校 辦公、作業及宿舍使用，且將其出租予他人使用，則就上訴 人而言，其顯與國有財產法第4條第3項規定之非公用財產性 質相當，自不得與上訴人管理中之其他公用財產同視。又非 公用財產既得供收益，與私有土地並無不同，則要無不得成 立公用地役關係之理由。原判決以系爭土地長久以來成為道 路供公眾通行，因而認定已因時效完成而有公用地役關係之 存在，此項道路之土地，已成為他有(按應係指其他機關有 支配權)公物中之公共用物，即上訴人雖仍有其管理權，但 其管理權之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的，亦 即因上訴人就系爭土地管理之結果，致其成為供公眾通行之 道路，而與該公用財產原設定目的不同之公共用物，原判決 並未否定上訴人就系爭土地管理權之存續，僅認定其現存狀 態已存有公用地役關係，其原定使用目的應受限制而已，原 判決理由雖有不同，但其結論並無不同，並無違反國有財產 法規定，上訴人就此部分所為之主張亦無可採。至於上訴人 所提原審未斟酌欣欣客運公司(74)欣營字第0505號函、原審 所提照片及網站記載一節，查系爭土地既於74年間出租予欣 欣客運公司作停車場使用，往來師生、教職員及民眾均可通
行其上，足認系爭土地供公眾通行之事實，上訴人所提之照 片無從證明系爭土地有非供公眾通行之事實；又由前開畢業 紀念冊之照片，實無從得證系爭土地存有非供公眾通行之事 實，反而得證系爭土地於60年起便設置公車亭，而供公眾使 用。再就該網站記載設置之矮欄杆部分，參諸前開照片及網 站照片可知，該處為公車亭，所設置之三道矮欄杆僅係供候 車乘客排隊之用，並無封閉阻止公眾進入使用或作為與道路 區隔用之情事，是各該證據尚不足為上訴人有利之證明。另 上訴人其餘述稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異， 就系爭土地存有公用地役關係，原審取捨證據、認定事實之 職權行使，指摘其為不當，惟原審斟酌全辯論意旨及調查證 據之結果，依論理及經驗法則判斷，並無違背論理法則或經 驗法則，又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之 認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令 之情形。縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於 判決之結果，亦與所謂判決不備理由之違法情形不相當。綜 上所述，原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無 違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無違背法令之情形，上訴 論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令求予廢棄，為無理由 ，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 12 月 4 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 秋 鴻
法官 吳 慧 娟
法官 姜 仁 脩
法官 黃 清 光
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 97 年 12 月 4 日 書記官 阮 思 瑩