最 高 行 政 法 院 裁 定
106年度裁字第1160號
上 訴 人 華友聯休憩事業股份有限公司
代 表 人 呂水波
訴訟代理人 鄭曉東 律師
魏緒孟 律師
被 上訴 人 屏東縣政府
代 表 人 潘孟安
訴訟代理人 陳怡融 律師
上列當事人間違反發展觀光條例事件，上訴人對於中華民國106
年3月15日高雄高等行政法院105年度訴字第454號判決，提起上
訴，本院裁定如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由， 不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第 1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而 判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。 是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第24 3條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不 當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該 法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法 則之旨趣，倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解 之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情 形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之 事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明者，即難認為已 對高等行政法院判決之如何違背法令有具體之指摘，其上訴 自難認為合法。
二、緣被上訴人於民國104年6月18日查獲上訴人未領取旅館業登 記證，即擅自於屏東縣○○鄉○○村○○巷00號經營「○○ ○○○○活動中心（○○0會館）」旅館業務，現場經營房 間數126間，遂以104年9月22日屏府觀管字第00000000000號 函請上訴人陳述意見，經上訴人陳述意見後，被上訴人認上 訴人違反發展觀光條例第24條第1項規定，遂按行為時同條 例第55條第5項規定，以105年4月18日屏府觀管字第0000000 0000號函附同日期裁處書，裁處上訴人新臺幣（下同）90萬 元罰鍰，並禁止其營業。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁 回，遂提起行政訴訟，求為判決撤銷訴願決定及原處分。經
原判決駁回。
三、本件上訴人對於原判決上訴，主張：（一）被上訴人於原審 已承認連行政院農業委員會（下稱農委會）及被上訴人對於 本件興辦事業計畫所指之「農民」，均無法定義及查證，被 上訴人卻強將主管機關客觀上無法做到之事，責令上訴人應 遵守及履行，原處分、訴願決定及原判決均違反期待可能性 原則，自屬違背法令；且原審對上訴人之上開主張未予採納 ，又未說明不採之理由，亦有判決不備理由之違法。（二） 被上訴人尚未對「農民」加以明確定義，亦未依此定義查核 住客身分，更未授權上訴人可依上開定義查核。在未建立一 套完整定義及查核機制前，遽為處分，其行政程序不完備， 顯有違行政程序法第36條及第43條有關調查證據之正當程序 及方法之規定，自屬違背法令；且原判決就上訴人於原審之 前開主張，未予敘明不採之理由，亦有判決不備理由之違法 。（三）「○○○○○○活動中心（○○0會館）」原核定 經營範圍包括「農業休閒活動」，自不排除對外籍人士或一 般不特定人提供參與農業休閒之住宿服務。原判決認依原處 分調查結果，顯示上訴人甚至有對外籍人士提供住宿，且網 頁上並無限制住客條件，遂認定上訴人有違規提供非農民住 宿云云，惟原判決一方面認上訴人可以提供農業休閒活動之 住宿服務（即住客身分不限於外籍人士或一般不特定人）， 同時又指外籍人士或一般不特定人入住為違法，其判決理由 前後矛盾，顯屬違法。（四）原處分內容包括「禁止其營業 或經營或活動」，完全未附有任何條件或其他附款，顯已禁 止上訴人經營「○○○○○○活動中心（○○0會館）」。 原判決認原處分並無廢止原目的事業主管機關（即臺灣省政 府農林廳）核准興辦屏東縣○○○○○○活動中心之處分， 其判決所持理由與原處分客觀文字內容不符，應有判決理由 矛盾之違法。又參酌本院91年度判字第1429號判決意旨，原 處分實質上已廢止原核准經營○○○○○○活動中心之授益 處分，剝奪上訴人權利，惟其未敘明其廢止授益處分或剝奪 上訴人權利之法律依據為何，顯欠缺法律授權及依據，違反 法律保留原則，應屬違法。（五）「○○○○○○活動中心 （○○0會館）」自始即非依發展觀光條例所核准興建及營 運，自始即與發展觀光條例無關，自無適用發展觀光條例之 餘地。原判決逕認該會館有發展觀光條例之適用，顯有不應 適用而適用之違法。（六）原判決未審酌上訴人縱有違規亦 非故意，且情節輕微，不能逕課予最高額之罰鍰乙節，顯有 違比例原則等語。
四、本院按：惟原判決已敘明：（一）經查，被上訴人於104年6
月18日查獲上訴人未領取旅館業登記證，即擅自於屏東縣○ ○鄉○○村○○巷00號經營「○○○○○○活動中心（市招 名稱○○0會館）」旅館業務，現場經營房間數126間乙節， 此有被上訴人104年6月18日執行公共安全聯合檢查現場紀錄 表及○○0會館網頁資料附卷足稽；參以上開○○0會館網頁 資料，關於○○0會館簡介及客房介紹，對入住旅客並無條 件之限制，甚至開放供外籍人士訂房入住，且申請加入其會 員者之職業類別涵蓋行銷、銷售、財務、製造等各行業，並 未限於農民或其眷屬始得加入其會員，足見上訴人確係將○ ○0會館開放供不特定人入住；且上訴人曾於102年9月27日 經被上訴人查獲，未依規定領取旅館業登記證，即於○○0 會館經營旅館業務，經營房間數126間，並經被上訴人以其 違反修正前發展觀光條例第24條第1項規定，乃依修正前同 條例第55條第3項及發展觀光條例裁罰標準第6條附表2第1項 規定，裁處上訴人35萬元罰鍰，並禁止其營業，上訴人不服 ，循序提起行政訴訟，經原審法院103年度訴字第236號判決 駁回其訴後，上訴人不服，提起上訴，亦經本院以104年度 裁字第681號裁定駁回其上訴確定在案。益證上訴人確實在 ○○0會館經營旅館業務，其違章事實明確。且上訴人於前 案判決確定後不久，旋於104年6月18日再被查獲未領取旅館 業登記證，在○○0會館經營旅館業務，自屬故意違反行政 法上義務之行為，被上訴人認上訴人違反發展觀光條例第24 條第1項規定，並按行為時同條例第55條第5項及發展觀光條 例裁罰標準第6條附表2第1項規定，裁處上訴人90萬元罰鍰 ，並禁止其營業，已審酌上訴人違反行政法上義務行為應受 責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並 考量其資力（行政罰法第18條規定參照），且依前揭裁罰標 準科處罰鍰，難謂有何違反比例原則。上訴人主張被上訴人 以行為時發展觀光條例第55條第5項規定之法定最高額罰鍰 對其處罰，有違比例原則云云，尚非可採。至於上訴人提出 之告示牌及旅客登記表，雖載明旅客訂住房需知：本人或家 族成員需曾參與或從事農業生產、經營、農業防治研究、農 業研習訓練、農業推廣、研究農業教育、農產展售或農作、 森林、水產、畜牧等產、製、儲、銷、遊憩休閒等相關事業 ，及農民團體亦可適用等語。然上訴人亦自承上開告示牌係 放在櫃檯旁邊，旅客登記表是由櫃檯人員先口頭詢問，再由 旅客自行勾選並簽名具結，並未進行查證。則上訴人既未對 入住之旅客查證是否為農民或其眷屬身分，尚難僅憑上開證 物而為上訴人有利之認定。（二）上訴人主張系爭活動中心 之建物本體（即門牌號碼屏東縣○○鄉○○村○○巷00號之
建物），自始即以可供住宿之多間房間型態興建，足見其係 可供教育、休閒住宿之使用，該活動中心（即現在之○○0 會館）之設立及營運，自始即與發展觀光條例無關，自無適 用發展觀光條例之餘地，云云。惟查，屏東縣○○○○○○ 活動中心（○○0會館），原由屏東縣潮州鎮農會執行籌備 設置，其設置目的係以提高農民知識技能、促銷農產品、提 供農民各項訓練講習、休閒活動場所、提倡農民正當休閒活 動，不以營利為目的，並由屏東縣政府轉報目的事業主管機 關即改制前臺灣省政府農林廳准予設立在案。嗣因屏東縣潮 州鎮農會財務困難，難以執行上開活動中心之設置目的，乃 由被上訴人轉報農委會同意將該活動中心建築物變更為一般 大眾使用之旅宿業，並以96年11月22日農輔字第0000000000 號函復被上訴人，依該函說明三之記載，足見屏東縣○○○ ○○○活動中心建築物欲變更為一般大眾使用之旅宿業，並 將原計畫服務對象「農民」，變更並擴大為「國民」從事經 營旅館業者，須先將該活動中心所使用之非都市土地特定目 的事業用地申請變更編定為遊憩用地，再依行為時發展觀光 條例第24條第1項及行為時旅館業管理規則第4條第1項規定 ，依法辦妥公司或商業登記，並應向地方主管機關申請登記 ，領取登記證及專用標識後，始得營業。經查，本件上訴人 於102年10月15日向屏東縣潮州鎮農會購買取得屏東縣○○ ○○○○活動中心（○○0會館）之房地；且上訴人亦自承 尚未將該活動中心所使用之非都市土地特定目的事業用地申 請變更編定為遊憩用地，亦未依行為時發展觀光條例第24條 第1項及行為時旅館業管理規則第4條第1項規定，向地方主 管機關申請登記，領取旅館業登記證。故其在未完成上開法 定程序前，即將○○0會館開放供不特定人住宿，經營旅館 業，顯已違反前揭法令之規定，其違章事實明確，自應受罰 。是上訴人上開主張，自不足採。（三）另查，訴外人王介 正向被上訴人詢問「沒有農民身分民眾是否可以入住○○0 會館」乙案，經被上訴人函復並副知上訴人：「經查華友聯 休憩事業股份有限公司H會館使用管理要點所訂服務對象：1 .農民及其眷屬。2.農林漁牧業加工、運銷、銷售之從業人 員及其眷屬。3.農業防治、研究、推廣及教育人員及其眷屬 。4.辦理或參加農業教育、休閒、展示、銷售及相關農業活 動之人員及其眷屬。5.其他經主管機關指示或核准得使用之 人員。爰此，凡上開所列人員入住H會館是符合規定的。」 。足認本件原處分有關「禁止營業、經營或活動」之部分， 係禁止上訴人未依行為時發展觀光條例等相關法令規定申領 旅館業登記證前，在屏東縣○○○○○○活動中心（○○0
會館）從事經營旅館業活動，惟並無禁止上訴人依原興辦事 業計畫開放該活動中心給農民及其眷屬住宿之行為。故被上 訴人所為原處分，乃係依據立法院三讀通過，總統公布之行 為時發展觀光條例予以處罰，既無廢止原目的事業主管機關 核准興辦屏東縣○○○○○○活動中心之意思，亦無廢止主 管機關核發○○0會館建物使用執照之意思。上訴人主張原 處分亦同時廢止（或事實上廢止）上述授益行政處分乙節， 純屬臆測之詞，顯不可採。故被上訴人依行為時發展觀光條 例等相關規定，對上訴人為處罰，自無違反法律保留原則、 法律不溯及既往原則及信賴保護原則可言。又上訴人主張原 處分不知是否將「農民」之因素列入處分考量因素？若有列 入考量，卻又未於裁處書以文字記載此項處分因素，亦有違 行政行為明確性原則，被上訴人作成之書面處分，未附有「 得對農民提供服務」或「得依原計畫書經營」之保留條款， 而是全面性、無保留性禁止上訴人之營業，如此將使上訴人 一併喪失可對農民服務或可依計畫書經營之權利，實質上已 生廢止授益處分（原已核准之計畫書）之效力，惟被上訴人 又未敘明其廢止授益處分之理由，即屬違法云云。如前所述 ，被上訴人所為原處分，乃係依據行為時發展觀光條例予以 處罰，並無廢止原目的事業主管機關核准興辦屏東縣○○○ ○○○活動中心之處分，亦無廢止主管機關核發○○0會館 建物使用執照之處分。是上訴人上開主張，亦無足取。（四 ）綜上所述，被上訴人認事用法並無違誤，訴願決定遞予維 持，亦無不合，上訴人仍執前詞，求為撤銷訴願決定及原處 分，為無理由，因將上訴人之訴駁回。上訴意旨雖以該判決 違背法令為由，惟核其上訴理由，係就原審已論斷者，泛言 未論斷及理由不備，或就原審所為論斷，泛言其論斷矛盾， 而非具體說明其有何不適用法規或適用法規不當之情形，並 揭示該法規之條項或其內容，及合於行政訴訟法第243條第2 項所列各款之事實，難認對該判決之如何違背法令已有具體 之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。五、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項 前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文 。
中 華 民 國 106 年 6 月 15 日 最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 鄭 小 康
法官 林 文 舟
法官 姜 素 娥
法官 黃 淑 玲
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 6 月 15 日 書記官 楊 子 鋒
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