最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第348號
上 訴 人 葉安怡
訴訟代理人 涂惠民 律師
許樹欣 律師
被 上訴 人 國防部軍事情報局
代 表 人 劉德良
訴訟代理人 林志宏 律師
上列當事人間眷舍事件，上訴人對於中華民國105年9月22日臺北
高等行政法院105年度訴字第627號判決，提起上訴，本院判決如
下：
主 文
原判決廢棄。
本件移送臺灣臺北地方法院。
理 由
一、上訴人配偶莊宗漢（民國104年4月24日死亡）領有被上訴人 （改制前為國防部情報局，下同）所屬大陸研究所48年12月 10日(48)無字號撥地令（下稱系爭撥地令），獲准撥地於新 北市○○新村新北市○○區○○路275巷42號自費興建眷舍 （下稱系爭眷舍）。莊宗漢生前以系爭眷舍多次修繕後仍殘 破不堪為由，申請自費重建，經被上訴人102年10月7日國報 政戰字第1020005757號函復同意以修繕方式辦理。嗣被上訴 人發現莊宗漢將原眷舍拆除，致原主體結構不復存在，已無 回復可能，且新建鋼筋混凝土建物超出原本範圍，經於103 年12月11日邀集莊宗漢辦理現勘確認無誤，爰依國軍軍眷業 務處理作業要點（下稱軍眷業務處理要點）第8點第1款及第 9點第1款第8目規定，以104年6月23日國報政戰字第1040003 163號函（下同104年6月23日函）註銷系爭撥地令及終止土 地使用借貸關係。上訴人提起訴願後，經被上訴人重新審認 發現莊宗漢已於104年4月24日死亡，遂改以上訴人為受文者 ，另以104年8月28日國報政戰字第1040004555號函（下稱系 爭函）註銷系爭撥地令及終止土地使用借貸關係。上訴人不 服，提起訴願，遭訴願決定：「被上訴人系爭函關於註銷系 爭撥地令處分部分訴願駁回；其餘部分訴願決定不受理。」 續提行政訴訟，原審以系爭函包括註銷系爭撥地令及終止土 地使用關係二部分，因系爭撥地令屬授益行政處分，故註銷 撥地令核屬公法爭議，乃以105年度訴字第627號判決（下稱 原判決）駁回此部分上訴人之訴；至於終止土地使用借貸關 係，則涉私權法律關係，非屬公法爭議，以同字號裁定移送 臺灣臺北地方法院（此部分上訴人所提抗告由本院另以裁定
駁回）。上訴人不服原判決，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張略以：㈠系爭房屋並非眷舍，所在地亦非眷 村。上訴人配偶莊宗漢為美軍第三勢力反共游擊隊人員，因 特殊身分經中美政府國際公法契約約定，及被上訴人所屬大 陸研究所與莊宗漢行政契約約定而獲地建屋。系爭撥地令係 給與地權及永久使用土地建屋之約定，即美國CIA撥款信託 經費給與43年從海外歸來美軍反共游擊隊人員土地建屋之行 政契約約定而發給之證明文件，並非行政命令，被上訴人無 從註銷。㈡上訴人配偶莊宗漢獲地建屋，無國軍軍眷業務處 理辦法或軍眷業務處理要點等適用。況房屋基地雖於46年間 登記為國有，惟自莊宗漢59年退伍後之74年起始有列管資料 ，不符軍眷業務處理要點所定眷舍要件，且前述軍眷業務處 理要點之規定，限制或妨害莊宗漢或上訴人依民法規定行使 不動產物權權利，牴觸憲法第23條、中央法規標準法第5條 第2款及民法規定，應為無效。又軍眷業務處理要點無拘束5 9年已退伍之莊宗漢及非軍人之上訴人效力，被上訴人據此 剝奪上訴人在民法上權利，乃屬違法處分。㈢系爭眷舍所使 用之土地，原管理機關於46年2月27日登記為大陸研究所，5 9年1月28日間變更登記為被上訴人，69年或81年變更登記為 國防部政治作戰局迄今。上開土地既移歸國防部政治作戰局 管理，有權限處理土地使用事務者應係國防部政治作戰局， 被上訴人非土地管理機關，何能註銷土地使用權益，況撥地 令並非眷舍居住權益。㈣軍眷業務處理要點第9點定有8款得 撤銷眷舍居住權之事由，收回眷舍並非規定得撤銷撥地建屋 ，亦無規定得終止使用土地借貸關係，原處分適用法律顯有 錯誤。又48年12月10日交付莊宗漢建屋之基地土地，相當信 託法第9條第1項、第2項所定信託財產，上訴人在受讓土地 所有權登記前有繼續使用土地之信託利益存在，且信託事務 未全部完成信託關係尚未消滅，被上訴人自不得片面註銷系 爭撥地令及剝奪土地使用權利等語。並聲明：訴願決定及原 處分（系爭函）均撤銷。
三、被上訴人則以：㈠國防部為安定在臺軍眷生活於45年1月11 日發布國軍在台軍眷業務處理辦法，對眷舍定有管理規定， 嗣為因應行政程序法公布實施，遂將前開辦法於91年12月30 日廢止，另於同日訂頒軍眷業務處理要點以延續軍眷權益及 公產管理需要。按93年5月14日修頒該要點第2點第1款第2目 、第5點第2款、第8點第1項、第2項前段、第9點第1款第8目 及第4款前段規定可知，被上訴人為國軍軍眷服務業務執行 單位，對所列管之眷舍有分配核定、管理、修繕、維護、改 建、遷建及眷村(舍)管理之權責。被上訴人所屬前大陸研究
所曾以系爭撥地令將系爭土地借予原眷戶莊宗漢自力建屋及 合法登記自費建築眷宅，被上訴人自有權管理系爭眷舍。10 2年9月12日上訴人配偶莊宗漢以原眷戶身分申請重建，被上 訴人僅同意以修繕方式處理，未允重建，莊宗漢逕自拆除並 重建眷舍，違反前開要點「重建眷舍須管理單位核定同意」 及「使用眷舍應盡善良管理人注意義務」等規定，且情節重 大，被上訴人註銷系爭撥地令並無不當。㈡上訴人主張系爭 土地為美國政府基於該國「1948年經濟合作法案」信託我國 為之，屬信託法第9條第1項、第2項及第17條第1項範疇，然 信託法於85年1月26日方制定公布，上訴人主張之信託行為 卻於44年間完成，難謂得援引適用之，且依上訴人所提證據 實難認定中、美兩國具有法律上之信託關係。又依「中美關 於美國1948年援華法案之換文」及「中華民國政府與美利堅 合眾國政府間關於經濟援助之協定」第5條第1項，美國政府 對我國提供之援助係基於「贈與」關係；另自韓戰爆發後， 美國為加強與我國軍事合作，遂由美國國會制定「1951共同 安全法案」，明確規定我國政府對美方所提供之援助資金能 予以存儲，劃立專戶或確定其所有權，且美方要求該資金不 得被任何個人、商號、代表人、公司、組織、或政府抵充其 他債務，而予以設定義務、沒收或其他法律程序之處理；上 訴人所提美方「行動聯繫會議」會議備忘錄原文說明第2點 ，該會議召開係基於「中華民國與美利堅合眾國間共同防禦 條約」討論對我國軍事援助之範圍，然美方政府依該國「經 濟合作法案」，並按「中華民國政府與美利堅合眾國政府間 關於經濟援助之協定」，同意撥款4,800萬元美金，從事支 持防衛後勤與退役軍隊來臺安置及招募新兵入伍等多項用途 ，均與中美兩國共同防禦條約內之軍事援助有關，非上訴人 主張該款項單獨、專用於第三勢力反共游擊隊人員遣散之經 費；再我國接受美國政府援助資金後，制訂相關法令以從事 該款項運用，其中「國軍在台軍眷業務處理辦法」即屬照顧 軍眷等各項措施之法令，仍屬依法行政範疇等語，資為抗辯 ，並求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原判決駁回上訴人在原審之訴（撤銷系爭函關於註銷撥地令 部分），係以：㈠上訴人配偶莊宗漢領有系爭撥地令，獲准 撥地自費興建系爭眷舍。莊宗漢生前以系爭眷舍殘破不堪為 由，申請自費重建，經被上訴人同意以修繕方式辦理，莊宗 漢既未表示不服，即應以修繕方式辦理，不得重建。莊宗漢 將原眷舍拆除，新建鋼筋混凝土建物，原主體結構不復存在 ，經被上訴人邀集莊宗漢、○○新村自治會會長等人現勘無 誤，莊宗漢所為顯與被上訴人同意以修繕方式辦理不符，且
情節重大，被上訴人依軍眷業務處理要點第8點第1項及第9 點第1項第8款規定，以104年6月23日函註銷系爭撥地令並終 止土地使用借貸關係，合於規定。茲因莊宗漢死亡，被上訴 人陳稱上訴人為莊宗漢配偶，且列入眷戶名冊，業經核定為 承受人，故上訴人為利害關係人且為承受人，被上訴人以上 訴人為系爭函受文者及送達對象，核無不合。㈡奉准撥地自 費興建者死亡時，其權益之歸屬，軍眷業務處理要點並未規 定，因撥地令係國防部為安定國軍在臺眷屬生活，其公法上 權益性質類似國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）之原 眷戶權益，故類推適用眷改條例規定，即原眷戶死亡時，其 權益之歸屬並不採用民法「當然繼承」法制，而係由法定可 得承受權益者向主管機關申請承受權益並獲准後，承受取得 原眷戶權益，是不論上訴人已否申請承受莊宗漢之權益及是 否經主管機關核准，上訴人就註銷撥地令及終止借貸關係， 為利害關係人；上訴人為莊宗漢配偶，且為系爭眷舍之現住 人，自屬利害關係人，且被上訴人稱上訴人已奉核定為承受 人，被上訴人對上訴人送達系爭函，並無不合。㈢系爭撥地 令屬公法上之單方行政行為（授予利益行政處分），併於私 法上又具有使用借貸契約性質，上訴人主張系爭撥地令非屬 行政處分，並無可取。㈣系爭○○區○○段70地號土地，重 測前係○○區○○○段○○○○段285-1地號（經分割增加7 0-1地號），現登記為中華民國所有，以國防部政治作戰局 為管理機關。系爭撥地令已表明系爭土地屬公有，上訴人所 提證物復無法證明上訴人主張系爭土地屬於莊宗漢所有且信 託關係真正屬實，亦無法推翻上訴人係基於系爭撥地令而自 建房屋，自應適用撥地自行興建房屋之規定。㈤莊宗漢係於 59年依法退伍支領退休俸、贍養金、生活補助費，自屬軍眷 ，其擅自拆除原建物而重建之行為發生於103年間，被上訴 人適用軍眷業務處理要點註銷系爭撥地令，核屬有據，資為 其判斷之基礎。
五、本院核原判決固非無見，惟查：
㈠按行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規 定外，得依本法提起行政訴訟。」第12條之2第2項規定：「 行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移 送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有 指定者，移送至指定之法院。」準此，行政訴訟之訴訟標的 以公法上之爭議為限，至於私法上之爭執，則由普通法院審 判，非屬行政法院之審判權限；行政法院認其無審判權限者 ，應依職權以裁定將訴訟移送至有審判權限之管轄法院或原 告指定之法院。
㈡又國防部為安定國軍眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮 士氣，提高戰力，於45年1月11日訂頒「國軍在台軍眷業務 處理辦法」，對軍眷配給眷舍居住及有關眷舍管理已有初步 規定。依51年12月31日修正之該辦法第102條：「凡未配眷 舍，經奉准劃撥營公地或奉准在眷村範圍內自費建築之房舍 ，一律視為營產列管……。前項自費在營公地建築房舍，於 不需要使用時應無條件交還各眷舍管理單位接管。」、86年 1月20日修正發布「國軍軍眷業務處理辦法」（原名稱為國 軍在台軍眷業務處理辦法；91年12月30日廢止）第29條第1 項：「凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上自費建築之眷舍 有案者，應列為公產管理，不准出租、頂讓、或經營工商業 ，房地不准出賣及作租押處分，將來國軍營(眷)地變更用途 處理時，應配合實施，不得異議。」及93年5月14日訂定發 布之軍眷業務處理要點第5點：「……二、本作業要點所稱 眷村、眷舍，係指由公款所建產權屬國(公)有或奉准撥地自 費興建者。」等規定，可知奉准撥地自費在營公地建築之房 舍，亦為上開規定所稱眷舍。而軍人因任軍職獲配住軍方所 管理之眷舍，此配住關係為行政機關基於管理財物之國庫行 政而發生，係私法關係，非行政機關行使公權力所創設，無 授益行政處分之存在。如原眷戶違反法令出租或頂讓所配住 之眷舍予第三人，主管機關或其所屬權責機關收回該眷舍， 係終止該配住宿舍之私法關係，其進而註銷眷舍居住憑證， 乃為私法作用，無廢止授益行政處分之問題，為本院102年1 0月份第2次庭長法官聯席會議決議後所採取之統一見解。是 軍人因任軍職而獲准撥用公有土地自費興建眷舍者，依本院 前開決議意旨，該撥用關係亦當屬行政機關基於管理財物之 國庫行政而發生，為私法關係，並無授益行政處分之存在。 ㈢經查，上訴人配偶莊宗漢係於任職被上訴人所屬單位期間獲 領系爭撥地令，而於新北市○○新村現址新北市○○區○○ 路275巷42號自費興建系爭眷舍，為原審依法認定之事實， 核與卷附被上訴人列管之新北市○○新村原眷戶名冊、國軍 眷舍管理表、系爭撥地令、莊宗漢退伍令、上訴人戶籍資料 及系爭土地登記謄本等相符；而系爭撥地令其名稱為「國防 部情報局大陸研究所證明書」，內容載以「查本所公地第38 號一塊計55坪……借予莊宗漢使用，該戶位置暫編門牌2號 之38，特此證明。說明：一、此證明為用戶借地建屋而發給 。二、本所公地專為本所同仁經合法登記自貸建築眷宅之用 。三、自建房屋落成後其房屋使用期限不加限制。四、該地 權為本所所有概不得轉讓他人。」等語，亦有該撥地令在卷 可考。準此，系爭撥地令實係被上訴人所屬大陸研究所出具
之證明書，用以證明借地供莊宗漢自費建築眷宅之事實，參 以軍人因任軍職而獲配住眷舍或撥用公有土地自費興建眷舍 ，此配住或撥用關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而 發生，屬私法上使用借貸關係，非行政機關行使公權力所創 設，無授益行政處分之存在，已如前述，故被上訴人以莊宗 漢逕自拆除原眷舍予以改建，違反規定情節重大，本於眷舍 管理機關之權責，依據軍眷業務處理要點第8點第1款及第9 點第1款第8目規定，以104年6月23日函通知上訴人註銷系爭 撥地令及終止土地使用借貸關係，而撤銷其居住權收回眷舍 ，乃係終止該配住眷舍或撥用土地之私法關係，為私法作用 ，亦當無廢止授益之行政處分的問題。上訴人對系爭函之爭 執，要屬私法上之爭執，並非公法上之爭議，揆諸上開規定 及說明並決議意旨，自應循民事訴訟途徑解決。上訴人逕向 原審法院提起行政訴訟，原判決就系爭函關於註銷系爭撥地 令，未以行政法院無受理訴訟權限，將本件訴訟移送至有受 理訴訟權限之管轄法院，自有未合。上訴論旨，指摘原判決 違背法令，求予廢棄，雖未指摘及此，惟此乃本院應依職權 調查之事項，爰將原判決廢棄，並依職權將本件訴訟移送至 有受理訴訟權限之管轄法院即臺灣臺北地方法院。六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第259條第2款、第12條之2第2項，判決如主文。中 華 民 國 106 年 6 月 30 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新
法官 汪 漢 卿
法官 張 國 勳
法官 程 怡 怡
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 6 月 30 日 書記官 彭 秀 玲