高雄高等行政法院判決
94年度訴字第00942號
原 告 甲○○
訴訟代理人 黃裕中律師
被 告 嘉義縣政府
代 表 人 乙○○縣長
訴訟代理人 丁○○
上列當事人間因土石採取事件，原告不服經濟部中華民國94年9
月21日經訴字第09406136130號訴願決定，提起行政訴訟。本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：
緣原告未經申請許可，擅自僱工於嘉義縣大林鎮○○○段136-1、136-3、136-5及136-6地號土地（下稱系爭土地）採取土石，並將土石外運，案經嘉義縣警察局刑警隊經濟組於民國（下同）94年2月2日查獲，並會同被告所屬聯合查緝取締小組人員於94年3月4日至現場會勘屬實。被告乃以原告違反土石採取法第36條之規定，以94年3月17日府工水字第0940041171號違反土石採取法處分書裁處原告新台幣（下同）1百萬元罰鍰，並禁止繼續採取土石，不得將已採取之土石外運。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）原告所有系爭土地位處野溪河道旁，93年間因納坦、艾利 及敏督利颱風相繼侵台，系爭土地旁之野溪暴漲，大水夾 帶泥沙流經堆積，致使原供作種植甘蔗之良田上覆蓋砂石 高低不平，甚至毗鄰野溪附近土地，因砂石淤積致原耕作 土地地勢較農路為高，將使種植後土石容易塌陷無法耕作 ，原告為免系爭土地地質變成無法耕作之農地，遂以實際 施作面積每分地6萬元之報酬，於94年1月14日委由訴外人 丙○○（即合豐土木包工業實際負責人，登記名義人陳玲 玟為其配偶）承攬土質改良事宜，雙方約定將系爭土地高 出路面部分及覆蓋砂石部分予以挖除回填良質土，並將地
上整平，清除雜草。原告並不知悉何時開工，直至94年2 月2日接獲警方通知有人違法採取土石，原告始知上情。（二）按「稱承攬者，謂當事人約定，一方為他方完成一定之工 作，他方俟工作完成，給付報酬之契約。」民法第490條 第1項定有明文。查原告係將系爭土地整地工程全部交由 訴外人丙○○承攬，雙方並訂有委託書。嗣丙○○再將土 方挖掘、回填等整地換土工作轉由勝宇企業社承攬，此情 核與負責現場指揮、調度之證人梁程富於警訊供稱之情節 相符，而原告並不認識勝宇企業社，遑論認識梁程富，足 見原告為單純之定作人，並非實際採取土石之行為人。況 且系爭土地於施工當時，究竟已被溢流砂石覆蓋深度若干 ，所需施工機具、人員及挖取土石放置地點、所需換置土 方來源，全權交由承攬人負責，原告僅單純為定作人之身 分，並非實際採取土石之行為人，原處分及訴願決定均未 詳細查明，遽予認定原告為行為人，自嫌速斷。（三）次按土石採取法第3條第1項但書第2款規定，採取土石應 取得土石採取許可，但實施整地不在此限。本件原告確係 為改良系爭土地土質而進行整地，原告與丙○○當時承攬 約定係將粉沙換置可耕種良土，並將凹凸不平之處整平， 符合土石採取法第3條第1項但書第2款規定，自無須取得 採取土石許可。被告所屬人員所為深度3米之測量點究係 位於土石囤積高出路面之位置，或係於低窪位置所測得？ 又所測量深度之位置，其下挖土壤成分分佈是否均為含有 砂石之土質，或係大部分屬可供種植之良質土，原處分及 訴願決定亦未說明。蓋原告所為進行土質改良之整地行為 ，係擬將無法耕作之砂石挖除，改以良質土填入，則開挖 深度應取決於被溢流砂石覆蓋深度若干而定。又整地係將 系爭土地之高層（度）調整至相同以利耕作，是若該坑洞 係於耕地高點測得，其與耕地低點之高層相差若干，均需 併入考量，以決定是否符合整地需求。然以上所列各項因 素，原處分付之闕如，僅空言開挖範圍超出實施整地合理 範圍，卻未就其所謂合理範圍之衡量標準加以說明，是原 處分遽認本件現場開挖不符合土石採取法第3條第1項但書 第2款規定，容有未合。再者，「以土易土」方式僅係承 攬契約之內容，基於契約自由原則，並無不妥，被告未證 明原告有實際參與土石採取或為指示，即不能推論原告即 為行為人，否則將出現實際行為人免予處罰，卻處罰地主 ，嚴重違反土石採取法第36條處罰行為人之規定，原處分 適用法規顯有錯誤。
（四）原告系爭土地原係種植甘蔗，提供台糖公司作為製糖原料
，若非系爭土地遭逢水患何須整地，況且原告原擬整地後 再行種植甘蔗，卻遭他人違法盜採土石，致系爭土地被挖 掘處無法耕作而減產，原告本身即為被害人，卻遭被告處 罰，更屬無辜。
二、被告主張之理由：
（一）按中央法規標準法第4條規定：「法律應經立法院通過， 總統公布。」同法第13條規定：「法規明定自公布或發布 日施行者，自公布或發布之日起算至第3日起發生效力。 」查土石採取法係於92年2月6日公布實行，並函請各縣市 政府依法執行，而該法於92年2月8日發生效力，被告依土 石採取法處分，洵屬於法有據。
（二）原告主張其僅單純為定作人之身分，並非實際採取土石之 行為人一節，經查被告係按盜（濫）採取土石聯合查緝取 締紀錄表行為人為原告開立處分書，且偵查筆錄中原告亦 承認委託合豐土木包工業「以土易土」方式委託外運，故 原告即為行為人。原告又主張係為土質改良而進行整地， 並非採取土石等語，查原告於偵訊筆錄中已承認於被查獲 時，未能提出目的事業主管機關同意進行整地之證明文件 ，且依據現場監工梁程富於偵訊筆錄中所述，已將挖取之 土石約500立方公尺外運至民雄鄉○○段好收小段107-1地 號土地，待運尚有1,000立方公尺。至原告所述3米深之測 點如何取得一節，經查依94年2月2日挖土機司機徐漢澤供 詞，現場已開挖達3米深10米長之坑洞。綜上，原告現場 開挖整地範圍達1.5公頃及已採取之土石總量已達1,500立 方公尺，顯已超過實際整地之合理範圍。
理 由
一、按「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形， 不在此限：一、採取少量土石供自用者。二、實施整地及工 程就地取材者。三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之 土石者。四、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。五、政 府機關辦理重要工程所需者。」、「未經許可採取土石者， 處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市 ）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未 遵行者，按日連續處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰至 遵行為止，並沒入其設施或機具。必要時，得由直轄市、縣 （市）主管機關代為整復及清除其設施；其費用，由行為人 負擔。」分別為土石採取法第3條第1項及第36條所明定。又 「依本法第三條第一項第二款規定實施整地及工程就地取材 外運土石者，以經目的事業主管機關核准者為限。前項整地 及就地取材有剩餘土石外運者，應填具申請書報請直轄市、
縣（市）主管機關備查。前項有剩餘土石外運者，應於每月 五日前將上月土石外運數量申報直轄市、縣（市）主管機關 轉報中央主管機關備查。」則為採取土石免申辦土石採取許 可管理辦法第3條所規定。
二、本件原告涉嫌未經申請許可，擅自僱工於系爭土地採取土石 ，並將土石外運，案經嘉義縣警察局刑警隊經濟組員警於94 年2月2日14時30分許當場查獲，並會同被告所屬聯合查緝取 締小組人員於94年3月4日上午10時至現場會勘屬實。被告乃 依土石採取法第3條及第36條規定，裁處原告1百萬元罰鍰， 並禁止繼續採取土石，且不得將已採取之土石外運等情，有 被告94年3月17日府工水字第0940041171號違反土石採取法 處分書、現場照片數幀、會勘紀錄及偵訊筆錄附於原處分卷 可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟無非以：系爭土地因 颱風豪雨遭夾帶之泥沙覆蓋，原告為求清理整平，乃委由訴 外人即合豐土木包工業之實際負責人丙○○從事土質改良， 嗣丙○○又將土方挖掘及回填等工作轉由訴外人勝宇企業社 承攬，上開整地工作由渠等全權處理，原告僅為單純定作人 ，並非實際採取土石行為人。況且單純之整地，並無需取得 許可，尤其原告之土地遭他人盜採土石，原告實為被害人， 不應處罰原告云云，資為爭執。
三、經查：
（一）本件係經人檢舉由嘉義縣警察局刑警隊經濟組警員於94年 2月2日當場查獲系爭土地現場有挖土機2部、貨車3部正在 挖取土石，並循線查獲現場之貨車將採得之土石外運至砂 石場等情，業據證人即本件查緝警員涂基維及李建良於本 院審理時證述明確，復經系爭土地現場負責人梁程富於警 詢時陳稱：「現場有2台挖土機及3台大貨車在挖取土石外 運，地主要我將土石載運至嘉義縣民雄鄉○○段好收小段 107-1地號，．．依我目測（現場挖取土石之面積）該坑 洞已起土約1,500立方公尺，目前已載運出土石約500立方 公尺。現場尚有1,000立方公尺等待外運。」等語綦詳， 並經現場從事採取土石之挖土機及貨車司機徐浚朋、徐漢 澤、何隆樹、何天義、廖育緯，以及現場交通指揮人員李 祺逢於警詢時承認現場確有採取土石並外運至砂石場之情 形等語甚詳。加以原告於警詢時亦自承係其同意以「以土 易土」方式將土石外運等語在卷。觀諸本院卷附查獲當天 拍攝之現場照片顯示，系爭土地已挖成深廣之坑洞，挖出 之土石堆積高聳，顯非一般整地可比。尤其原告若意在整 地耕種，則其對於攸關農作物生長之土壤環境應該如何整 理改良，理當十分重視並加以控管，然據原告於本院審理
時卻稱其與承攬人即合豐土木包工業間並未約定開工、完 工的時間，其亦不知工期要多久，應該挖掘之深度要多深 ，以及要回填之土壤數量等，其亦不瞭解合豐土木包工業 實際操作之情形等語，顯違反一般農耕土地整地之常情。 而原告提出之台糖公司蔗農分糖對帳單及蔗園收穫實績表 等，祇能證明原告於92年及93年間曾種植甘蔗，不足以證 明本件僱工僅止於整地。至原告雖提出整地委託書乙份及 證人即合豐土木包工業實際負責人丙○○於本院審理時證 稱其確係受原告委託實施整地云云，惟觀卷附委託書內容 ，僅以略式約定整地之費用而已，至整地之方式及其面積 如何，則付闕如；而證人丙○○之證言，其就整地之面積 、工期及就整地所需之回填土壤等情，亦均不知詳情，倘 係為他人整理土地至適耕，焉是如此？故其證言及上開委 託書，顯均非可採。再者，原告身為系爭土地所有權人， 既引進他人至其土地以土易土，其事後復以其係他人盜採 土石之被害人云云，尤非可取。是以，綜上相互參證，原 告主張其為單純之整地云云，並不可採，原告雖名為整地 ，實則為從事採取土石之實，洵堪認定。
（二）按土石採取法之立法目的，係為合理開發土石資源，維護 自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災 害，以達致國家永續發展之目的，此觀土石採取法第1條 前段自明。原告身為系爭土地之所有權人，其僱工並同意 以「以土易土」方式將系爭土地上之土石採而外運，縱非 原告親自採取，亦無礙原告為系爭土石之採取行為人，原 告主張其祇是單純之定作人，並未於現場實際從事土石採 取，即非土石採取法所稱之土石採取人云云，並非可採。 況且，縱原告主張其係從事整地為可採，然依前揭規定， 仍需先經主管機關核准始得為之。是原告主張其僱工開挖 之目的，係作為耕作之前行整地行為，無需經主管機關核 准，無土石採取法之適用，殊屬誤會。而原告僱工於系爭 土地採取土石，應注意依土石採取法規定申請許可，乃竟 未經許可，逕為從事系爭土石之採取行為，縱非故意，亦 有過失。原告有違反土石採取法第3條規定之違章行為， 自堪認定。
四、綜上所述，原告前揭主張既不可採，則原告未經許可，擅自 於系爭土地採取土石外運，被告以原告違反土石採取法第3 條規定，依同法第36條規定，以94年3月17日府工水字第094 0041171號處分書，裁處原告100萬元罰鍰，並命其禁止繼續 採取土石，並不得將已採取之土石外運，並無不合；訴願決 定予以維持，亦無違誤；原告起訴意旨求為撤銷，為無理由
，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 2 月 23 日 第二庭審判長法 官 江幸垠
法 官 戴見草
法 官 簡慧娟
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。中 華 民 國 95 年 2 月 23 日 書記官 楊曜嘉