最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00227號
上 訴 人 永通股份有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 王炯棻律師
黃永隆律師
被 上訴 人 交通部高雄港務局
代 表 人 丙○○
訴訟代理人 王伊忱律師
陳景裕律師
乙○○律師
上列當事人間因商港法事件，上訴人對於中華民國93年8月31日
高雄高等行政法院93年度訴字第284號判決，提起上訴，本院判
決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
本件上訴人在原審起訴主張：上訴人於民國92年11月19日以該公司所屬永通18號船舶具有於高雄港從事港勤交通之適格為由，向被上訴人申請經營高雄港內外交通船業務，經被上訴人以92年11月28日高港港灣字第0920026866號函復上訴人否准所請。惟上訴人係合法經營之船舶運送業者，依航業法第2條第2款規定得以船舶經營客貨運送收取報酬；且永通18號船舶之船籍港為「高雄港」，核定客運港口為「高雄—安平」，營運種類為「港勤交通」，自得於高雄港內經營交通船業務。又商港法並未規定商港管理機關得限定核發經營交通船業務家數，亦無授權商港管理機關得為此項限制，被上訴人竟援引國際商港港務管理規則第22條之規定，限制上訴人經營交通船業務，應屬違憲。又上開規則第22條係對交通船之行駛及艘數之限制，惟該規定並未於行政程序法施行後2年內以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定，依行政程序法第174條之1規定應已失效，被上訴人以失效之規定限制上訴人經營交通船業務，更無理由等情，爰請判決將訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人對於上訴人以92年11月19日永福字第921101號申請高雄港內外交通船業務事件，應予准許。被上訴人則以：上訴人雖係被上訴人安平港分局辦理安平港港勤業務開放民間經營之得標業者，惟依其籌設時之申請書及營運計畫，並未提及在高雄港區內從事港勤交通船業務。關於高雄港交通船業務開放事宜，被上訴人有整體衡量評估決定之裁量權，基於公平合理之原則，於交通船開放作業規劃完成前，不針對個別
業者核准經營高雄港內外交通船業務，並請上訴人於被上訴人完成交通船開放作業規劃後，與其他業者一同依公開公告之事項提出申請，公平競爭爭取高雄港交通船業務投資資格，認事用法均無違誤等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以商港管理機關依商港法第1條、第20條第1項前段、第2項、第43條之1及行為時國際商港港務管理規則第22條第1項之規定，就其行政專業之考量，綜合船舶作業安全、作業秩序、作業管理及港區停泊水域空間等相關因素，進行整體性規劃評估，衡量決定核准或許可船舶（交通船）之艘數及港區相關作業之可行性，以維護港口安全及正常運作，均為維護公共利益所必要，尚無違法之虞，於憲法保障人民工作權之規定亦無牴觸。本件上訴人為船舶運送業者，於92年11月19日以永福字第921101號申請書，向被上訴人申請經營高雄港區港勤交通船業務，經被上訴人以92年11月28日高港港灣字第0920026866號函復略謂：上訴人所屬「永通18號」船舶係該公司因應經營安平港港勤交通船作業所需，而向被上訴人申請建造，該船並非向被上訴人申請經營高雄港交通船業務而依法許可之交通船等語，而否准其請，另表示被上訴人所研擬增加高雄港可航行港外交通船艘數之相關作業規劃即將完竣，於完成行政程序後，即可辦理增加交通船艘數事宜等云，有上訴人申請書及被上訴人函復文附卷可憑。查安平港為高雄港之輔助港，與高雄港為各自獨立運作及作業管理之港口，有關船舶於高雄港或安平港從事港埠作業之核准及管理作為，分別由被上訴人或其所屬安平港分局就各該港口之整體情形裁量決定。上訴人係安平港分局辦理安平港港勤業務開放民間經營之得標業者，經該分局許可自91年12月1日起至94年11月30日止經營安平港區港勤服務業務，有上訴人與安平港分局簽訂之「安平港民營港勤服務業者作業守約」在卷可稽。嗣上訴人並以承攬經營安平港港勤業務需要為由，於91年3月26日向交通部申請籌設船舶運送業及建造「永通18號」「大仁2號」兩艘船舶，復於同年4月22日以永福字第910401號函補充說明該公司「經營安平港區港勤交通船業務」，係屬航業法中之非固定航線，經交通部以91年5月21日交航字第0910034897號函予以同意後，並於91年11月27日發給船運字第733號船舶運送業許可證，此有交通部上開同意函及船舶運送業許可證等影本附卷足按。惟港區內港勤交通船業務，不屬於航業法規範之船舶運送業，核屬港務管理之範疇，其經營管理應受商港法令即商港法及行為時國際商港港務管理規則之規範，此觀交通部81年10月7日交航字第034173號函釋自明。上訴人所屬「永通18號」船舶擬於高雄港執行港勤交通船業務，自應依上開商港法及行為時國際商港港務管理規則之相關規定，向被上訴人取得許可後，始得為之
。高雄港港勤交通船業務既不在上訴人申請許可範圍，上訴人自不能據此主張其亦具備於高雄港港區內從事港勤交通船業務之資格。況船舶運送業須經交通部許可經營之特許行業，上訴人縱係航業法第2條規定之船舶運送業者，若其實際營運逾越其申請籌設之營運範疇，其營業權亦不應受保護。又按船舶法第54條規定：「客船，除航政主管機關另有指定外不得在證書規定以外之港口搭載乘客。」故被上訴人航政組依船舶法規施行檢丈合格後發給之船舶證書，其上所載客運港口即係為維護航業秩序，而限定各客船不得在非核定客運港口以外之港口載客。安平港原未設有專用引水人，船舶引領業務需由高雄港引水人辦事處派領，由高雄港3號碼頭上交通船登輪至安平港執行船舶引領作業，87年2月後專任引水人上任，執業初期，港勤船、交通船全由高雄港支援，引水人或由高雄港登輪直接帶領入安平港或逕在安平港等待上船，直至安平港港勤作業開放民營後始回歸正常，直接由安平港登船引領，特殊情況下亦有由高雄港登輪之情形。是以，被上訴人為配合上述實際情形之需要及符合船舶法之規定，乃於發給上訴人所屬「永通18號」「大仁2號」船舶之船舶證書中載明其適航水域為「沿海」，核定客運港口為「高雄—安平」，此係考量上訴人執行安平港港勤交通船業務需求所為符合法令規定之作法。上訴人據此推論其可在高雄港內外經營交通船業務云云，即難採憑。末查，關於高雄港港勤交通船業務開放事宜，交通部業以92年11月27日交航字第0920012500號函示被上訴人：「．．．為加速落實全球運籌中心及自由貿易港區效益，原則應開放港外交通船業務，惟下列各點請一併考量：⒈基於港區水域及船席有限，為維護港區作業秩序，請貴局就港區水域作整體評估後，以公告公開方式，受理業者（包括新業者及既有業者購建新船）申請，投標之業者申請時，應提出營運計畫書。．．．」又依商港法第20條第1項及行為時國際商港港務規則第22條第1項規定，有關高雄港區港勤交通船開放業務，係以被上訴人為權責機關。職此，被上訴人現已本於交通部上開函釋意旨，針對高雄港航商船舶及引領作業需求與交通船業者之訴求，研擬增加高雄港外可航行交通船艘數，並於符合高雄港作業需求之原則下，就港區水域、作業秩序、航行安全作整體評估後，採漸進方式開放增加港勤交通船之船舶艘數，且以公開公告辦理方式，由相關業者投資設置，以求公平。故上訴人嗣後如依此公開公告程序取得投資資格，自得依法參與經營高雄港港勤交通船營運業務。又依行為時國際商港港務管理規則第22條第1項關於「公務船及公民營事業機構之作業船、交通船、觀光客船，非經商港管理機關許可，不得在港區內行駛及作業，其艘數得視各港實際需要予以限制」之規定，係基於行為時商港法第50條第1項之授權，非未經授權之職權
命令，並無行政程序法第174條之1規定逾期失效之問題。本件被上訴人對高雄港內外交通船業務既有整體衡量評估決定之裁量權，基於公平合理之原則，否准上訴人之申請，且表明於交通船開放作業規劃完成前，不針對個別業者核准經營高雄港內外交通船業務之立場，並請上訴人於被上訴人完成交通船開放作業規劃後，與其他業者一同依公開公告之事項提出申請，公平競爭以爭取高雄港港勤交通船業務投資資格，認事用法，尚無違誤，上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求命被上訴人准其經營高雄港內外交通船業務，為無理由，因將上訴人之訴駁回。上訴意旨略謂：㈠依照商港法第20條規定，顯然立法者已將「交通船之作業」排除須經商港管理機關許可之限制。至於國際商港港務管理規則第22條第1項規定，雖將行駛及作業均規定須經商港管理機關之許可方得為之，但此管理規則係商港法之子法，逾越母法，自屬無效。另商港法第20條規定係以小船為前提，依照船舶法第1條規定，本件永通18號係總噸位42.1噸之動力船舶，自非屬小船，自無商港法第20條規定之適用。原判決自有判決適用法規不當之違背法令。㈡商港管理機關對於港區交通船之船數，有整體衡量決定之裁量權，此一裁量權之同意與否，應有具體標準之規範，被上訴人縱有裁量權，但並未設有任何裁量之標準，其逕為否准上訴人之請求，自屬裁量權之濫用。原判決對此違誤之裁量未予糾正，自有判決不適用法規之違背法令。㈢參照交通部91年5月21日交航字第0910034897號函，足見港勤交通船業務，應屬航業法上之船舶運送之範圍，原判決卻認非航業法之規範，而屬港務管理之範疇，並認應受商港法令之規範，自有判決適用法規不當之違背法令。㈣原判決所援引之交通部81年10月7日交航字第034173號函非屬通案之解釋，原判決無視前後函釋之不同，卻以更正前之舊函釋為解釋法令之依據，有適用法令違誤之違背法令。㈤上訴人雖係以經營安平港區港勤交通船業務申請籌設核准，但該航線經交通部同意係屬「非固定航線」（參照交通部91年5月21日交航字第0910034897號函），足見上訴人係經營航業法上「非固定航線」之船舶運送業。原判決未能區別航業法上對「固定航線」與「非固定航線」之差異，而認上訴人之營業權應不受保障云云，自有判決適用法令不當之違背法令。㈥永通18號係91年8月才取得客船證書，且上訴人係91年11月才取得船舶運送業許可證，與原判決所認之時間差距甚大，足見原判決所謂因應上述特殊情形才核定客運港口為「高雄、安平」，實有判決理由前後矛盾之違背法令。㈦參照司法院釋字第443號解釋理由，行政程序法第174條之1規定所稱之「命令」並不限於職權命令，尚包括法規命令在內。原判決所引之行為時國際商港港務管理規則第22條第1項規定，雖有商港法之授權，然依商港法第
50條規定並非可認為高雄港務局有許可本件申請「高雄港內外交通船業務」之權責。原判決援引行為時商港法第50條、國際商港港務管理規則第22條第1項規定，認為被上訴人對高雄港內外交通船業務有裁量權，應有適用法則不當之違法云云。本院查：按商港法第20條第1項前段規定：「商港區域內各類工作船、交通船之行駛、漁船之作業，應經商港管理機關之許可。．．．」依此規定，已明白揭示交通船不論其大小，凡在商港區域內行駛，均應經商港管理機關之許可。上訴人主張國際商港港務管理規則（已修訂為商港港務管理規則）第22條第1項規定，將「行駛及作業」均規定須經商港管理機關之許可，已逾越母法，自屬無效；及本件「永通18號」係總噸位42.1噸之動力船舶，自非屬小船，自無商港法第20條規定之適用云云，殊無足採。次按原判決業已指明，商港管理機關對港區內交通船之艘數有整體衡量評估決定之裁量權，除其裁量權之行使有違反上開立法目的及一般行政法上之法律原則外，原則上未經商港管理機關核准或許可在港區內作業之交通船，自不得在港區內行駛及作業。且被上訴人現已本於交通部92年11月27日交航字第0920012500號函釋意旨，針對高雄港航商船舶及引領作業需求與交通船業者之訴求，研擬增加高雄港外可航行交通船艘數，並於符合高雄港作業需求之原則下，就港區水域、作業秩序、航行安全作整體評估後，採漸進方式開放增加港勤交通船之船舶艘數，且以公開公告辦理方式，由相關業者投資設置，以求公平，已如前述。上開公告究係如何審酌可開放增加港勤交通船之船舶艘數，核屬被上訴人另案規劃之招標作業程序，自非原審所應審究。上訴人主張被上訴人縱有裁量權，但並未設有任何裁量之標準，其逕為否准上訴人之請求，自屬裁量權之濫用，原判決對此違誤之裁量未予糾正，自有判決不適用法規之違背法令云云，亦無可採。又按船舶運送業為特許行業，依航業法第2條規定之船舶運送業者，若未依航業法規定申請籌設、營運，或逾越其營運範疇，其營業權並不受保護。原判決認定上訴人運送業籌設許可之申請，不包含在高雄港區內從事港勤交通船業務，則上訴人自不得以其係船舶運送業者主張得在高雄港區內從事港勤交通船業務。況查，港區內港勤交通船業務，係屬港務管理之範疇，其經營管理應受商港法令規範，交通部81年10月7日交航字第034173號已有函釋，並有商港法第20條、第42條及第43條之1及商港港務管理規則第22條、第23條及第24條規定可據。上訴人所屬交通船既然擬於高雄港行駛及停泊與作業，自應依上開商港法令之規定經商港管理機關許可並遵行相關規定。從而，原判決以被上訴人對高雄港內外交通船業務既有整體衡量評估決定之裁量權，基於公平合理原則，否准上訴人之申請，尚無違誤，因將訴願決定及原處分均予維持，駁
回上訴人之訴，經核並無不合。上訴論旨，仍執前詞，並就原判決業已論明之事項，任加指摘原判決有不適用法規、適用法規不當及判決理由矛盾等違背法令情事，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 2 月 23 日 第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥
法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩
法 官 胡 國 棟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 95 年 2 月 23 日 書記官 蘇 金 全
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