臺北高等行政法院判決
94年度訴字第907號
原 告 甲○○
訴訟代理人 張績寶律師
複代 理 人 張繼準律師
被 告 行政院衛生署
代 表 人 乙○○(署長)
被 告 行政院衛生署醫師懲戒委員會
代 表 人 丙○○
共 同
訴訟代理人 丁○○
上列當事人間因醫師法事件，原告不服行政院衛生署醫師懲戒覆
審委員會中華民國93年11月15日衛署醫字第0930218994號附編號
0010號決議，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告係雲林縣四湖鄉長安診所負責人，於承辦全 民健康保險醫療業務期間，自90年4月間起至90年5月間止， 以自創李姓保險對象等14人就醫紀錄序號虛報門診醫療費用 ，及未罹患之疾病病名向中央健康保險局（以下簡稱健保局 ）虛報醫療費用，經健保局於91年2月25日至91年3月20日派 員訪查原告及保險對象查證屬實，函轉雲林縣衛生局移付被 告行政院衛生署醫師懲戒委員會（以下簡稱醫懲會）審理結 果，認原告違反醫師法第25條第5款規定，乃依同法第25條 之1第1項第3款規定，於93年4月27日以衛署醫字第 0930203159號函附編號00010號決議書決議原告停業1年。原 告不服，提起覆審，亦遭決議駁回，遂向本院提起行政訴訟 。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈覆審決議、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：原告主張其雖為長安診所之登記負責人，惟非實 際負責人，伊對系爭業務上之不正當行為亦不知
情，並無故意過失可言，則被告依醫師法第25條 規定予以懲戒，是否違誤？
㈠原告主張之理由：
⒈程序部分：
①查醫師法於91年1月16日修正公布，修正施行前分別於 第25條、第29條之2明定「醫師於業務上如有違法或不 正當行為，得處1個月以上1年以下停業處分或撤銷其執 業執照。」、「本法所定之罰鍰、停業及撤銷執業執照 ，由直轄市及縣（市）衛生主管機關處罰之；撤銷醫師 證書，由中央衛生主管機關處罰之。」。而91年1月16 日修正公布施行之醫師法第25條、第25條之2，對於醫 師之懲戒增訂由醫師公會或主管機關移付被告醫懲會處 理，對於醫懲會懲戒（或醫師懲戒覆審委員會）之懲戒 決議，依同法第29條之2及醫師法施行細則第21條之規 定，除廢止醫師證書，送由中央主管機關執行外，其餘 之懲戒方式送由各該直轄市及縣（市）衛生主管機關執 行之，足見91年1月16日修正施行之醫師法對於醫師之 懲戒，增加由醫懲會懲戒（或醫師懲戒覆審委員會）處 理之程序。
②按醫師法第25條之2第6條明定醫師懲戒委員會由中央或 直轄市、縣（市）主管機關設置，醫師懲戒覆審委員會 由中央主管機關設置，可知被告醫懲會僅係中央或直轄 市、縣（市）主管機關設置之內部委員會，負責對於業 務上有違法或不正當行為之醫師作成懲戒決議，供醫師 公會或主管機關作為懲戒之用，是被懲戒人對於醫師懲 戒覆審委員會之決議不服，而以原處分機關作為被告依 法提起撤銷訴訟時，所謂原處分機關應係醫懲會之設置 機關即中央或直轄市、縣（市）主管機關，而非其內部 設置之懲戒委員會。準此，原告係經行政院衛生署（以 下簡稱衛生署）設置之醫懲會施以停業處分之懲處，原 告不服，提起覆審，仍遭衛生署醫師懲戒覆審委員會決 定予以駁回，依上開說明，本件撤銷訴訟以衛生署為被 告，核無違誤。
⒉實體部分：
①按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害 其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其 決定，．．．得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」，行 政訴訟法第4條第1項定有明文。次按「人民違反法律上 之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不 以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」，司
法院大法官會議釋字第275號著有解釋。又「違反行政 法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」， 為行政罰法第7條第1項所明定。其立法理由並明白揭示 「現代國家基於有責任始有處罰之原則，對於違反行政 法上義務之處罰，應以行為人主觀尚有可非難性及可歸 責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形 ，應無可非難性及可歸責性，故第1項明定不予處罰。 又所謂故意或過失之定義，仍依刑法第13條及第14條規 定，以符實務上運作。」等語。
②本件被告醫懲會對原告處以停業處分，無非以長安診所 於90年4月至90年5月期間有病歷記載不實之情事，原告 係長安診所之負責醫師，違反醫師法第25條第5款規定 ，資為論據。經查該診所之登記負責人雖為原告，然實 際上出資經營者為訴外人曾小娟及林崧仕夫婦，原告僅 係受僱醫師，每月領取固定薪資，且被告醫懲會所稱業 務上之不正當行為係曾小娟及林崧仕2人擅為，與原告 無涉，是原告並非醫師法第25條規定應予懲戒之對象， 被告醫懲會以原告為前開業務上不正當行為之懲戒對象 ，顯有違誤。茲被告於原處分決議書、覆審決議書中皆 以原告既依法向衛生主管機關申准登記為長安診所之負 責醫師，並向健保局申准特約，即對該診所之一切業務 均負有督導之責，不能以其非真正詐領健保費用之人， 為主張免罰之理由。惟查：
⑴原告對系爭違章事實不具可歸責性：
查醫師法第25條對醫師停業之處分，性質上屬於對 專業人員違反職務上義務所為之「裁罰性行政處分 」，乃廣義「行政罰」之1種，而關於行政罰與懲 戒罰之責任條件，目前僅行政罰法有所擬定，實務 上就一般行政罰責任條件之判斷則多引用司法院大 法官會議釋字第275號解釋，認人民違反法律上之 義務而應受行政罰之行為，雖不以出於故意為必要 ，仍須以過失為其責任條件，如無故意或過失即不 能處罰。又行政罰之過失概念多沿襲刑事法上之過 失理論，由於刑事法之處罰基礎係以個人享有意志 自由，對自己之行為自負其責為基本前提，故每個 人僅須對自己之行為所導致之直接結果負責，國家 亦僅能對個人行為所導致之直接結果要求其負擔刑 事上之責任，倘結果係因第三人本於自由意志之行 為所導致，縱特定人對該第三人之行為負有監督義 務，國家亦不能對該特定人課以刑事責任（職是之
故，關於刑法故意犯之討論始有「行為操控理論」 ，亦即特過知識技術，把他人當成工具進行因果關 係操縱之作為視為控制者本人之行為），於此前提 下，民事法上之「選任過失」、「使用人過失視為 本人過失」之理論即無從適用於行政罰。
準此，原告雖係長安診所之登記負責人，惟僅負責 看診，其餘行政業務悉由曾小娟及林崧仕2人處理 ，原告甚且應其2人要求而將印章交予曾小娟保管 ，以便行政業務之需，原告於交付之時業已特別聲 明不得挪為他用，遑論非法持用，是原告主觀上並 無故意之可歸責性可言。且現有證據資料均不能證 明原告明知或教唆曾小娟及林崧仕2人為上開業務 上不正當之行為，從而本件之爭點應集中於「身為 診所之登記負責醫師，對該診所實際負責人應負何 種程度之監督責任？若該實際負責人違反醫師法之 規定，身為診所之登記負責醫師，於何種情況下應 被認為未盡其業務上之監督注意義務，而可在醫事 管制行政法制上被評價為『不作為』型態之業務過 失為之行為」。
又稽諸過失定義，本指行為人對行為或結果之發生 「應注意」且「能注意」而「不注意」，以此概念 而架構其構成要件，就本件而言，原告雖對診所之 業務負有監督注意義務，惟原告對該監督義務是否 「能注意」而「不注意」？有無界限？實則，有時 價構過失構成要件「能注意」之討論，主要係考慮 行為人在特定時空背景下，有無踐行「客觀注意義 務」之可能性而已，然因所有之過失判斷均係在特 定結果或現象已發生之情況下，個案式之判斷客觀 注意義務之有無，故客觀注意義務之內容經常與「 能注意」之概念混為一談，亦即實際判斷時經常於 認定行為人有「應注意」義務後，即同時判定行為 人「能注意」，而有混淆之現象。就本件而言，被 告醫懲會稱原告既依法向衛生主管機關申准登記為 長安診所之負責醫師，並向健保局申准特約，即對 該診所之一切業務均負有督導之責，不能以其非真 正詐領健保費用之人執為免罰之理由云云，即係將 原告「應注意」之義務與「能注意」混為一談，蓋 參以曾小娟及林崧仕2人僅聘僱原告為登記負責人 ，每月發與固定薪資，其餘行政業務悉由渠等負責 ，且要求原告交付印章等情，即知原告對該診所之
業務根本無置喙餘地，自應認原告於交付印章時特 別聲明僅供行政業務使用，不得挪無他用，已盡其 注意義務，至該2人浮報健保費用一節，縱屬原告 監督義務之範疇，然該義務於原告釋出執行行政業 務之權限後已無從履行，自難認原告對該監督義務 有「能注意」而「不注意」之情事，否則若未依個 案特別情事判斷行為人有無過失，概認診所登記負 責人須絕對確保診所內之一切業務恪遵醫事專業領 域內各項專業準則之要求，無異課與登記負責醫師 無限度之高強度保證性義務，混淆客觀注意義務即 應注意與能注意之概念，猶不待言。
⑵雖大法官會議釋字第275號解釋明示「應受行政罰之 行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損 害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能 舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」，然就未來 立法趨勢觀之，我國行政罰法第7條第1項明定「違反 行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰 。」，顯見該法並不採推定過失責任，是國家如欲處 罰行為人，應由行政機關就行為人之故意、過失負舉 證責任，可知釋字第275號解釋已不合時宜。且前大 法官楊建華曾就該解釋提出不同意見書，主張「惟在 具體事件中行為人有無過失，仍須依事實認定之，而 事實之認定，則應憑證據。如不以證據認定有無過失 之事實，其結果可能形成無過失亦受處罰，使以過失 為其責任條件而受處罰之美意，流於空談．．．惟過 失之推定，必須斟酌各個應受行政罰行為之性質，在 各該法律中就有必要之部分分別明文規定，始足保障 人民之權利．．．依本席意見，縱須推定有過失，仍 應斟酌各個應受行政罰之行為，在各該法律中分別明 文規定，以符立法明信之原則。．．．」等語，誠屬 的論，故被告醫懲會不得執司法院大法官會議釋字第 275號解釋為據，逕以推定之方式認定原告就前開違 章事實有過失。
⑶原處分有違反比例原則之違法情事：
按行政法院（現改制為最高行政法院）71年度判字 第925號、83年度判字第2219號判決分別明示「行 政裁量權之行使，倘有違反目的、違反平等原則或 比例原則之一者，仍不失為違法」、「行政機關對 於違反行政法規之行為，於行使裁量權決定應為何 種程度之裁罰處分時，除應遵守一般法律原則外，
應符合法規之目的，並不得逾越法定之裁量範圍， 此為行政法理所當然。而比例原則係憲法法治國思 想之一般法律原則之一種，具憲法層次之效力，故 該原則拘束行政、立法及司法等行為。從而行政機 關於選擇達成行政目的之手段時，其所作成之行政 處分必須符合比例原則，換言之，除該行政處分須 適合行政目的之要求，並不得逾越必要之範圍外， 尚須與所欲達成之行政目的間保持一定之比例，始 足當之，否則即屬濫用權利之違法．．．」。
本件被告醫懲會依醫師法第25條及第25條之1規定 課處原告停業處分，固然有據，然醫師法第25條已 於91年1月16日修正公布，該條除將同法第28條之4 列舉之具體違規事實授權由主管機關直接依情節輕 重處以罰鍰、限制執業範圍、停業、廢止其執業執 照或醫師證書外，就屬醫學倫理層次之業務上違法 或不正當行為亦分別例示，且於第5款以概括條款 規定「前4款及第28條之4各款以外之業務上不正當 行為」，並將修正前法律授權訂定醫師懲戒辦法所 規定之各種懲戒處分具體明定於醫師法第25條之1 。其中有關停業之懲戒方式，授權懲戒機關於個案 判斷以停業1個月以上1年以下為裁量範圍，故以停 業為懲戒方式時，自應注意違法或不正當行為之情 節以決定課處停業之時間，始能符合比例原則。以 本件而言，原告縱有被告醫懲會所稱未盡督導義務 之情事，充其量亦僅係違反監督義務，並非其本身 有何業務上之不正當行為，是被告醫懲會能否以原 告未盡督導義務為由，認定原告有醫師法第25條第 5款所規定之業務上不正當行為，而依同法第25條 之1施以停業處分，非無研求餘地。再參以原告於 交付印章予曾小娟及林崧仕2人時，亦已特別聲明 僅供業務所需，且原告並非實際違章之人，堪認原 告之違法態樣尚屬輕微，被告醫懲會處以原告停業 1年之處分，顯不合乎比例原則，況被告醫懲會就 其他類此違章事實之個案，亦僅處分停業1個月或6 個月，益徵被告醫懲會對僅係登記負責人之原告處 以停業1年之裁罰，實係過苛，難謂無違反比例原 則。
⑷被告醫懲會以系爭違章事實經健保局派員訪查原告及 被保險對象屬實等寥寥數語，逕以健保局之訪視報告 作為本件裁罰處分之事證依據，亦難謂無違失，蓋本
件既由雲林縣政府移付被告醫懲會懲戒，被告醫懲會 依法應自行調查認定原告是否有上開違章事實，於查 得確實證據證明後，方得依據該法條處分原告，縱被 告醫懲會得參考其他機關之相關查核資料，惟因不同 行政機關間之職掌不同，實施高權行為所依據之法令 亦有不同，被告醫懲會仍應自行調查認定，方符程序 保障原則。況健保局係依全民健康保險法（以下簡稱 健保法）設立之機關，其職權依健保法第6條規定， 僅係擔任全民健康保險之保險人辦理保險業務，其權 限並不及於認定醫師法所訂之事項，充其量僅能就健 保法相關事項加以認定，至於醫師業務上有無違法或 不正當行為，則因健保局並非醫師法之主管機關，亦 非醫師懲戒機關，自無認定之權限，是被告醫懲會未 依職權調查，逕以健保局之認定作為處分依據，於法 顯有不合。綜上所述，原處分顯有違誤，應予撤銷。 ㈡被告答辯之理由：
⒈查醫懲會並無獨力之編制、人事、預算及印信，隸屬於衛 生署內，為任務編組，其作成之懲戒及覆審決議書均以衛 生署之印信落款，對外亦係以衛生署名義行文，且醫懲會 內部相關行政事務均由衛生署人員兼辦。次查醫懲會係依 據醫師法第25條之2第6項規定成立，並依該規定訂定醫師 懲戒辦法，其委員會之遴選係依醫師法第25條之2第5項規 定聘用，醫師懲戒辦法第3條亦對該部分有明文規範。又 醫懲會如係由縣市主管機關設置，由縣市政府編列預算支 應，如由中央主管機關設置，則由衛生署醫事處醫政管理 科目項下編列預算支付審查費及出席費等，覆審委員會所 必須支應之費用亦係於同一科目項下支應。另實務上與原 告同樣情形之案件，初懲及覆審均在衛生署，目前在鈞院 訴訟之案件亦均以衛生署為被告，合先敘明。
⒉按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無 特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責 任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為 義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失 ，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」 ，為司法院大法官會議釋字第275解釋所明示。本件原告 訴稱依行政罰法第7條第1項規定，違反行政法上義務之行 為非出於故意或過失者，不予處罰，故其應無可歸責性等 語，惟查行政罰法雖於94年2月5日公布，明定自公布後1 年施行，惟上開解釋未變更前，仍不宜以尚未施行之行政 罰法規定認定上開解釋無適用餘地。
⒊茲原告訴稱其擔任長安診所登記之負責醫師，惟僅係單純 受僱領取月薪、負責看診之人，該診所實際上出資經營者 為曾小娟及林崧仕2人，故被告醫懲會認定之業務上不正 當行為係渠等2人擅為，與原告無涉，原告對前開違章事 實不具可歸責性等語。第查行為時醫療法第15條第1項明 定「醫療機構應置負責醫師一人，對其機構醫療業務，負 督導責任。」，是原告既依法向衛生主管機關申准登記為 長安診所之負責醫師，並向健保局申准特約，係為有行為 能力之人，本即對該診所之一切業務（包括醫療專業部分 及因醫療業務過程所需之相關行政作業）均依法負有督導 之責，自不能以其自稱已交付印章、釋出執行行政業務之 權限，無法履行監督之責，故對診所詐領健保費用作業完 全不知情，執為主張免罰之理由，否則醫療法第15條規定 豈非形同具文。至原告主張其為該診所聘僱之醫師，僅負 責看診一節，因其自懲戒程序進行至今，從未提出具體受 僱或相關之證明文件，且自90年4月起至90年5月止，該診 所有以保險對象未罹患之疾病名虛報醫療費用之情事，縱 如原告所稱僅止於醫療業務看診，惟其為該診所執行醫療 業務之醫師，對於該診所此期間依健保相關法規申報醫療 費用時及於申報資料中應填具之相關醫療專業書面等資料 ，竟可稱申報前未予審核，亦未就申報後之情形加以聞問 ，顯違常理，益徵原告所稱不足採據。
⒋又「業務上不正當行為」，依司法院大法官會議釋字第 545號解釋意旨，係指「醫療業務行為雖未達違法之程度 ，但有悖於醫學學理及醫學倫理上之要求而不具正當性應 予避免之行為。」。經查原告於承辦全民健康保險醫療業 務期間，自90年4月起至90年5月止，對李姓保險對象等14 名自創就醫紀錄序號，虛報門診醫療費用，並以未罹患之 疾病名虛報本態性高血壓、腰骨退化性脊椎炎等醫療費用 ，有健保局於91年2月25日起至91年3月20日止派員訪查原 告及保險對象之紀錄可稽，其違規事證明確，係屬醫師法 第25條第5款業務上不正當行為，被告依同法第25條之1第 1項第3款決議予以停業1年之處分，經核於法並無不合。 另原告於88年至90年期間擔任學仁診所負責醫師時，此類 案件亦曾發生，其延續不法行為且反覆連續實施，惡性非 輕，被告醫懲會視原告所為情節酌為上開處分，尚無不當 ，亦無違反比例原則可言。
⒌至原告訴稱被告醫懲會未自行調查認定，逕以健保局之調 查結果為裁罰處分之事證依據，有違程序保障原則等語一 節，按查行政機關依職權認定事實，並依職權認定事實所
必要之一切證據及決定調查之種類、範圍、方法等，不受 當事人主張之拘束。查健保局派員訪查長安診所及李姓等 14名保險對象時，其中11名保險對象表示未曾至該診所就 診治療，亦未罹患高血壓、腰骨退化性脊椎炎等疾病，該 診所卻向健保局申請該項醫療費用，有健保局函附卷可稽 ，其違規事證明確，至為灼然。又本件懲戒程序進行時， 被告基於調查事實及證據之必要，除通知原告提出相關資 料、書面答覆外，並予以會現場陳述意見之機會，期間原 告對以保險對象未罹患之疾病名虛報醫療費用等情，均不 爭執，故原告所指被告醫懲會未依職權調查一節，顯非可 採，所辯均為避重就輕之詞，尚難採信。綜上，原告之訴 為無理由，應予駁回。
理 由
一、被告醫懲會部分：
㈠本件起訴時被告行政院衛生署之代表人為陳建仁，嗣於本件 訴訟程序進行中變更為乙○○，茲由其聲明承受訴訟，核無 不合，應予准許。次按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應 以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始 有值得權利保護之利益存在，故又稱為訴之利益，是原告之 訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之 利益，在法律上顯無理由，行政法院得不經言詞辯論，逕以 判決駁回之。行政訴訟法第107條第3項定有明文。又自然人 、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有當事人能力。 復為行政訴訟法第22條所規定。再所謂行政機關乃國家或地 方自治團體所設置之獨立的組織體，依行政權範圍內之管轄 分工，有行使公權力並代表國家或地方自治團體為各種行為 之權限，其效果則歸屬於國家或該自治團體。另行政機關與 內部單位之區分，大抵以其有無單獨之組織法規、獨立之編 制及預算暨有無印信為準，合先敘明。
㈡原告以醫懲會為被告提起本件行政訴訟，無非係以原處分即 93年4月27日衛署醫字第0930203159號函附編號00010號決議 書係由被告醫懲會以其名義為之。惟查醫懲會並無獨力之編 制、人事、預算及印信，乃隸屬於行政院衛生署內，為任務 編組，其作成之懲戒及覆審決議書均以衛生署之印信落款， 對外亦係以衛生署之名義行文，且醫懲會內部相關行政事務 均由衛生署內人員兼辦，委員則係外聘；又醫懲會係依醫師 法第25條之2第6項規定成立，並依該規定訂定醫師懲戒辦法 ，其委員會之遴選係依醫師法第25條之2第5項規定聘用，醫 師懲戒辦法第3條亦對該部分有明文規範；再委員依醫師懲 戒辦法第9條規定就懲戒事件先行審查，須支給審查費，其
參與會議亦支給出席費，然該等費用來源係由衛生署編列預 算支應，依醫師法第25條之2規定，醫懲會如係由縣市主管 機關設置，由縣市政府編列預算支應，如由中央主管機關設 置，則由衛生署醫事處醫政管理科目項下編列預算支付審查 費及出席費等，覆審委員會所必須支應之費用亦係於同一科 目項下支應等情，業經被告醫懲會訴訟代理人於本件行準備 程序時陳述綦詳，核與系爭決議書相符，並為原告所不爭， 是被告醫懲會並無獨立之編制、人事、預算及依印信條例頒 發之大印或關防，堪以確定。故被告醫懲會既無單獨之組織 法規，復無獨立之編制及預算，又無印信，徵諸首揭條文規 定及說明，其本身並無當事人能力，雖本件係以其名義為決 議之意思表示，惟其真正之權責機關仍係行政院衛生署，原 告提起本件行政訴訟，自應以行政院衛生署為原處分機關， 甚為灼然。從而原告以醫懲會為被告提起本件行政訴訟，揆 之前開說明，其有當事人不適格之程序上不合法，至為顯然 ，而其所提本件訴訟，本院業依行政訴訟法第107條第2項規 定準用第1項規定命原告予以補正，然原告仍堅持將醫懲會 同列為本件行政訴訟被告（原告另以行政院衛生署為被告） ，是原告之訴就被告醫懲會部分，依其所訴之事實，在法律 上顯無理由，依首開法條規定，本院自得不經言詞辯論，逕 以判決駁回之。
二、被告行政院衛生署部分：
㈠按「醫師於業務上如有違法或不正當行為，得處1個月以上1 年以下停業處分或撤銷其執業執照。」，行為時醫師法第25 條定有明文；次按「醫師有下列情事之一者，由醫師公會或 主管機關移付懲戒：一、業務上重大或重複發生過失行為。 二、利用業務機會之犯罪行為，經判刑確定。三、非屬醫療 必要之過度用藥或治療行為。四、執行業務違背醫學倫理。 五、前4款及第28條之4各款以外之業務上不正當行為。」、 「醫師懲戒之方式如下：一、警告。二、命接受額外之一定 時數繼續教育或臨床進修。三、限制執業範圍或停業1個月 以上1年以下。四、廢止執業執照。五、廢止醫師證書。」 ，復分別為91年1月16日修正施行後之醫師法第25條及第25 條之1第1項所規定。經查本件行為時間為90年4月間起至90 年5月間止，而被告裁處時間為93年11月15日，比較91年1月 16日修正施行前醫師法第25條與修正施行後第25條及第25條 之1規定，新法之處罰較有利於受懲戒人即原告，是被告適 用新法裁處，徵之從新從輕原則，要無不合，先予敘明。 ㈡本件原告係雲林縣四湖鄉長安診所負責人，原告對被告認定 其於承辦全民健康保險醫療業務期間，自90年4月間起至90
年5月間止，以自創李姓保險對象等14人就醫紀錄序號虛報 門診醫療費用，及未罹患之疾病病名向健保局虛報醫療費用 ，經健保局於91年2月25日至91年3月20日派員訪查原告及保 險對象查證屬實，而有違反醫師法第25條第5款規定，乃依 同法第25條之1第1項第3款規定決議予以停業1年等情不服， 並主張被告處分之對象有誤，因伊非實際經營者，並無故意 、過失可言，被告論以違章予以處罰，所為停業1年之處分 殊有違誤，且連同另件遭停業1年處分合計遭停業2年，已逾 停業最高1年之限制，自應予撤銷等語。
㈢經查被告認原告有違反醫師法第25條第5款規定即「醫師有 下列情事之一者，．．．．五、前4款及第28條之4各款以外 之業務上不正當行為。」之情形，而該款規定所稱「業務上 不正當行為」，依司法院大法官會議釋字第545號解釋，係 指「醫療業務行為雖未達違法之程度，但有悖於醫學學理及 醫學倫理上之要求而不具正當性應予避免之行為。」，乃基 於醫師於醫療業務，依專業知識，客觀上得理解不為法令許 可之行為，且醫師於醫療、全民健康保險特約事項，提供病 患或被保險人醫療保健及其他相關服務，如有違法或不正當 行為，將危害醫療安全、國民健康，若同時因其個人謀取健 康保險之不當醫療費用，則將侵蝕全民健康保險財務，致影 響全民保險負擔，危及全民健康保險制度之健全發展。故91 年1月16日修正施行後之醫師法就醫師違背職業上應遵守之 行為，授權主管機關視違法或不正當行為之危害程度，得於 「1個月以上1年以下停業處分或廢止其執業執照等」決定其 懲處，乃為維護醫師職業倫理、促進國民健康、提昇醫療服 務品質、維持社會秩序、增進公共利益所必要，此觀上開解 釋即明。本件長安診所自90年4月間起至90年5月間止，以自 創李姓保險對象等14人就醫紀錄序號虛報門診醫療費用，及 未罹患之疾病病名向健保局虛報醫療費用，有雲林縣政府醫 師移付懲戒理由書暨附件即中央健康保險局函等影本附卷可 稽，並經健保局於91年2月25日至91年3月20日派員訪查長安 診所及李姓等14名保險對象時，其中11名保險對象表示未曾 至該診所就診治療，亦未罹患高血壓、腰骨退化性脊椎炎等 疾病等情屬實，自堪認為真正。第以原告係專業醫師，並兼 任雲林縣四湖鄉長安診所負責人，按理當對長安診所於承辦 全民健康保險醫療業務期間之醫療業務範疇及責任知之甚詳 ，自非得以其僅係登記名義人即得卸免。且原告自承於擔任 長安診所負責人期間，有領取月薪、負責看診之事實，足見 其確係醫療法第15條第1項所規定之醫療機構負責醫師，自 應對長安診所之醫療相關業務負督導之責，要不能以其交付
印章予實際經營業務之訴外人曾小娟及林崧仕夫婦致無法監 督即得免責，所稱本件具有不可歸責性及並無故意過失云云 ，委無可採。況原告所引曾小娟另件台灣雲林地方法院91年 度易字第218號詐欺等案件判決，就公訴人追訴曾小娟偽造 申報長安診所醫療費用部分係認定罪證不足，不另為無罪判 決之諭知，有該判決正本影印1份在卷可參，自不能為何有 利原告之證明。是被告以原告為長安診所負責人，該診所自 創李姓保險對象等14人就醫紀錄序號虛報門診醫療費用並以 病患未罹患之疾病向健保局虛報醫療費用，而予以處罰，即 非無憑。至原告所稱被告予以停業1年之處分有違比例原則 及連同另件遭停業1年處分合計遭停業2年，已逾停業最高1 年之限制等節，經查被告主張其審酌原告本件違規期間固僅 1月餘（90年4月間起至90年5月間止），惟其前於擔任雲林 縣口湖鄉學仁診所負責人期間違章長達1年餘，本件係再次 違章，屬惡意故違，遂再予停業1年之處分等語。第以行政 救濟制度採不利益變更禁止原則，為訴願法第81條及行政訴 訟法第195條所明定，行政法院亦著有62年度判字第298號判 例可佐，是本件尚受不利益變更禁止原則之保護，毋庸置疑 。徵之司法院大法官會議釋字第545號解釋，被告審酌原告 違規情節予以處分固屬其執掌裁量範圍，然因修正施行後之 醫師法第25條之1第1項所規定之停業處分最高僅1年，被告 於原告另件醫師法事件（94年度訴字第906號）已經核處原 告停業最高罰則即停業1年，本件復為相同處分，自有不當 ，但基於行政救濟不利益變更禁止原則，仍應予維持，併此 述明。從而本件被告所為處分，揆諸91年1月16日修正施行 後之醫師法第25條、第25條之1第1項規定，雖有不當，訴願 決定未察率予維持，亦不無疏漏，惟基於行政救濟不利益變 更禁止原則，自仍應予以維持，原告徒執前詞，訴請撤銷， 為無理由，應予駁回。另兩造其餘之陳述主張及證據等，因 與本件判決結果不生影響，爰不予一一論究審理，附此敘明 。
據上論結，本件原告之訴一部分為顯無理由，一部分為無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第3項前段，判決如主文。中 華 民 國 95 年 3 月 30 日 第四庭審判長 法 官 鄭忠仁
法 官 畢乃俊
法 官 林育如
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後
20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 95 年 3 月 30 日 書 記 官 林惠堉