最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00299號
上 訴 人 甲○○
被 上訴 人 宜蘭縣宜蘭市公所
代 表 人 黃定和
上列當事人間因行政契約事件，上訴人對於中華民國93年8月30
日臺北高等行政法院92年度訴字第4660號判決，提起上訴，本院
判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
本件上訴人在原審起訴主張：被上訴人因籌設宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場，與當地住戶依據「宜蘭市○○○○段垃圾衛生掩埋場協議書」之約定，給付回饋金，被上訴人之代表人並曾明示垃圾場啟用之際已居住當地，日後搬離者，同樣擁有回饋戶之權益。上訴人於垃圾場啟用之際已實際居住當地，在民國89年度前尚屬回饋戶，惟於89年9月搬離後，自90年至92年度均被排除在回饋戶之外，爰依上開協議書及「公平原則」之規定，請求判決命被上訴人給付上訴人6期回饋金（90至92年度）計新臺幣（下同）575,000元。
被上訴人則以：被上訴人為宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場之設立事宜，於88年2月與宜蘭縣宜蘭市○○段居民達成協議，而與該掩埋場自救會簽署「宜蘭市○○○○段垃圾衛生掩埋場協議書」，該協議書並非被上訴人與上訴人個人所簽立，且被上訴人依協議書所負之責任，僅係依約定所定之數額給付，至於給付後之分配事宜，並非被上訴人之權責。被上訴人已依協議書約定，將回饋金撥給宜蘭縣宜蘭市南橋里辦公處發放，故被上訴人就上開協議書所負之義務業已完成，上訴人並無對被上訴人直接請求之權利等語，資為抗辯。
原審判決將上訴人之訴駁回，係以被上訴人88年2月9日88市清字第1498號函，係檢送「宜蘭市○○○○段垃圾衛生掩埋場協議書」予建蘭段垃圾衛生掩埋場自救會長林阿柏，而非上訴人，則上訴人與被上訴人間並無成立公法上契約。另「建蘭段垃圾衛生掩埋場自救會」並非自然人、法人或非法人團體，無當事人能力，不能成為「宜蘭市○○○○段垃圾衛生掩埋場協議書」之權利能力主體或請求權人。本件縱依「宜蘭市○○○○段垃圾衛生掩埋場協議書」第4點 (2)約定：「一般回饋金以本市人口數每人每年130元計算，每年以前12月底戶籍資料為統計基準，隨人口數之增減而增減，至垃圾場封場再回饋6個月。回饋本垃圾衛生掩埋場週邊300公尺範圍內之現住戶（經協商回饋員山鄉七賢村每
年206萬元，其餘回饋本市南橋里在垃圾場周邊300公尺內）。」而認該建蘭段垃圾衛生掩埋場週邊300公尺範圍內之現住戶為一般回饋金之最終回饋對象，但上開協議書第6點復約定：「一般回饋金南橋里部分撥給里辦公處造冊發放，七賢村部分發給員山鄉公所轉發。」由此足認系爭公法上契約之當事人，乃被上訴人與宜蘭縣宜蘭市南橋里及宜蘭縣員山鄉七賢村，上訴人仍非該公法上契約之當事人，則本件上訴人尚無從逕依前開協議書之約定，向被上訴人請求一般回饋金之財產上給付，而僅得於被上訴人將一般回饋金撥給宜蘭縣宜蘭市南橋里或宜蘭縣員山鄉七賢村後，向里辦公處或鄉公所請求發給。次查，上訴人宣稱被上訴人代表人曾經對當地居民作出垃圾場啟用之際已居住當地，日後搬離而戶籍未變動者，同樣享有一般回饋金之口頭承諾乙節，被上訴人對此加以否認。按私法契約以不要式為原則，行政契約則因涉及公權力之行使且係由公務員參與作成，故在通常情形以書面方式為必要，此參諸90年1月1日施行之行政程序法第139條之規定自明。上訴人固提出被上訴人90年3月27日90市清字第4617號函附南橋里長所提答覆書內容，主張被上訴人代表人曾有口頭承諾，然上開函及答覆書，係就上訴人90年2月26日陳訴未領取一般回饋金乙事予以答復說明，尚非上訴人所稱被上訴人代表人口頭承諾，況縱使被上訴人代表人曾有口頭承諾，但因上訴人與被上訴人間欠缺行政契約合法之形式成立要件，應不認為有公法契約存在。再查，上訴人訴稱宜蘭市○○段執行回饋金發放，係被上訴人籌設宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場所衍生之公務，雖責由南橋里辦公處造冊發放，依法被上訴人本應善盡監督之責，若未依協議約定及公平原則辦理，造成居民權益損害，依廢棄物清理法第5條規定，被上訴人亦難卸執行機關應盡之責，故上訴人向被上訴人請求乃法所許可云云。查廢棄物清理法第5條雖規定鄉鎮市公所為廢棄物清理法之執行機關，惟此係廢棄物清理法相關執行事宜之規定，核與本件一般回饋金發放之約定無涉，上開規定亦非上訴人得執為直接向被上訴人請求財產上給付之依據。又查，上訴人所引行政程序法第144條、第149條、民法第161條、第153條及司法院釋字第469號解釋，均無從直接作為被上訴人對上訴人負有財產上給付義務之公法上原因。另查，被上訴人90年8月6日90市清字第11559號函及所附發放清冊影本，僅係被上訴人就上訴人90年7月9日申請書，檢送宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場88年上、下半年及89年上、下半年一般回饋金發放印領清冊影本計4期予上訴人之資料，且上開資料係由南橋里辦公處而非被上訴人直接造冊發放，益證被上訴人對於上訴人並不直接負有財產上給付之義務。至於訴外人林讚在宜蘭市農會之存摺及同意書，並無法直接證明被上訴人與上訴人間或與訴外人林讚間有任何行
政契約存在，因此，被上訴人對於上訴人亦不負系爭一般回饋金之給付義務。本件被上訴人與上訴人間，並不直接發生財產上給付之公法上原因或公法上契約，是上訴人請求被上訴人給付6期回饋金（90至92年度）計575,000元，為無理由，為其判決之論據。
本院查：按地方自治團體為達成特定行政目的所必要而與特定地區之居民或其代表訂定協議書，作為該地方自治團體給付特定地區之居民回饋金或補償金之準據，性質上應屬給付性之行政契約，具有授與人民利益之效果，如該自治團體關於回饋金或補償金之預算經地方立法機關通過，即應受相關行政法原則，尤其是誠實信用原則及平等原則之拘束。本件依被上訴人在原審之陳述，被上訴人為宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場之設立事宜，於88年2月與宜蘭縣宜蘭市○○段居民達成協議，而與該掩埋場自救會簽署「宜蘭市○○○○段垃圾衛生掩埋場協議書」，其中第4點回饋事項約定：「 (1)特別回饋（特別救濟金）土地每公頃新臺幣320萬元，另市公所依縣府函釋為法源提案代表會審議通過後追補每公頃130萬元。(2)一般回饋金以本市人口數每人130元計算，每年以前12月底為統計基準，隨人口數之增減而增減，至垃圾場封場再回饋6個月。回饋本垃圾衛生掩埋場週邊300公尺範圍內之現住戶（經協商回饋員山鄉七賢村每年新臺幣206萬元，其餘回饋本市南橋里在垃圾場周邊300公尺內）。」第6點約定：「一般回饋金南橋里部分撥給里辦公處造冊發放，七賢村部分發給員山鄉公所轉發。」上開協議書雖由掩埋場自救會與被上訴人簽訂，而非被上訴人與全體居民所簽定，惟依上開理由，該協議書所訂給付居民之回饋金，如經被上訴人編列預算並經宜蘭市代表會通過後，被上訴人即有依該協議書執行之義務。次按地方制度法第3條第4項規定：「鄉以內之編組為村；鎮、縣轄市及區以內之編組為里。．．．」同法第59條第1項規定：「村（里）置村（里）長1人，受鄉（鎮、市、區）長之指揮監督，辦理村（里）公務及交辦事項。由村（里）民依法選舉之，任期4年，連選得連任。」另參照前臺灣省鄉鎮縣轄市公所組織規程準則第14條第1項規定：「鄉鎮縣轄市之村里，設村里辦公處，置村里長1人，為無給職，受鄉鎮縣轄市長之指揮監督，辦理村里公務及執行交辦事項。」第15條規定：「村里辦公處置幹事1人，其有特殊情形者，得由鄰近村里之幹事兼辦，承村里長之命，辦理村里公務及執行交辦事項。」由上開規定可知，里僅為鎮、縣轄市及區以內之編組，並未具備自治團體之要素，里之組織設村里辦公處，置里長、里幹事，並無自主之組織權，亦無自主之財政權，而里所處理之事務，應受鄉鎮縣轄市長之指揮監督。依行政程序法第2條第2項之規定，里並非具有單獨法定地位之組織，自非行政機
關。是依上開協議書第4點 (2)及第6點之約定，如被上訴人所屬南橋里辦公處有未依約定造冊發放，而有違反誠實信用原則或平等原則之情形，該掩埋場週邊300公尺範圍內之現住戶自得以被上訴人為被告，向所轄高等行政法院提起給付訴訟，乃屬當然。本件原判決以「建蘭段垃圾衛生掩埋場自救會」並非自然人、法人或非法人團體，無當事人能力，不能成為「宜蘭市○○○○段垃圾衛生掩埋場協議書」之權利能力主體或請求權人。本件縱依「宜蘭市○○○○段垃圾衛生掩埋場協議書」第4點 (2)及約定認該建蘭段垃圾衛生掩埋場週邊300公尺範圍內之現住戶為一般回饋金之最終回饋對象，但依該協議書第6點之約定，系爭公法上契約之當事人，乃被上訴人與宜蘭縣宜蘭市南橋里及宜蘭縣員山鄉七賢村，上訴人仍非該公法上契約之當事人，則上訴人尚無從逕依上開協議書之約定，向被上訴人請求一般回饋金之財產上給付，而僅得於被上訴人將一般回饋金撥給宜蘭縣宜蘭市南橋里後，向里辦公處請求發給。是依原判決意旨，如該南橋里辦公處未依規定執行被上訴人所交辦之業務時，應向該不具行政機關之南橋里辦公處請求給付，而不能直接向被上訴人請求給付，已有適用法規不當之違誤。又查上訴人主張依反向推理及事實認定原則，若被上訴人之代表人對當地居民未曾作出垃圾場啟用之際己居住當地，日後搬離而戶籍未變動者，同樣享有一般回饋金之口頭承諾，為何回饋戶林萬枝、羅漢俊、林培榮、謝柏榕等在88年底搬離至今（不符合建蘭段垃圾衛生掩埋場週邊300公尺範圍內現住戶之約定）尚擁有回饋戶權益？上訴人於89年9月搬離後（戶籍未變動者），自90年上半年度至今均被排除在回饋戶之外，顯然違背公平原則而使上訴人權益受損等語，已據提出被上訴人90年3月27日90市清字第4617號函及南橋里長答覆書為證。原審未詳加斟酌，上訴人是否並無符合協議書第4點 (2)回饋事項之約定？及被上訴人對於搬離而戶籍未變動者，是否有部分發給回饋金，部分未發給，而有違反平等原則之情形？亦未說明上訴人之上開主張及所舉證據何以不足採取之理由，遽為不利於上訴人之判斷，自欠允洽。上訴論旨，執此指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由，應將原判決廢棄，發回原審法院審理，以符法制。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 3 月 9 日 第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥
法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩
法 官 胡 國 棟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 95 年 3 月 10 日 書記官 蘇 金 全