臺灣板橋地方法院民事判決 93年度國字第24號
原 告 乙○○○
訴訟代理人 吳錫欽律師
被 告 台北縣板橋市公所
法定代理人 張宏陸
訴訟代理人 趙國生律師
複 代理 人 連復淇律師
謝尚修律師
上列當事人間請求國家賠償事件，經本院於民國95年3 月30日言
詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：原告係台北縣板橋市○○○街32巷4 號之住戶， 民國（下同）93年1 月24日上午，因訴外人方清水承租之台 北縣板橋市○○○街2 巷1 號住宅之4 樓發生火警，延燒到 原告前開房屋，致原告所有房屋及家中財物付諸一炬，共計 受有新台幣（下同）2,245,000 元之損失（詳如原證6 所示 ）。查台北縣板橋市○○○街2 巷之巷道為公共設施保留地 之都市○○道路，早已開闢使用，被告所屬市場管理所之公 務員明知該巷道為計劃道路，屬既成巷道，不得設置攤販及 固定棚架妨害人車通行，竟於60年間謂整頓市容時，將宮口 街攤販安置於此，設置攤販集中市場已屬不法，更設置固定 式之棚架供攤販使用，並定期收取租金及清潔費，而不為應 為之取締及拆除行為，其公務員有怠於執行職務之情形，彰 然甚明。又被告所設置之市場棚架係屬固定式，無法收取或 移動，導致整條巷道車輛無法通行，當日火災發生時，消防 車立即趕到，尚未有延燒之情況，但因被告搭蓋之該固定棚 架無法收起或移動，消防車輛無法進入該巷道內，致消防車 水線根本無法正面噴灑到火災現場，火勢無法有效控制，而 發生延燒，並因而延燒致原告前開房屋，有妨礙消防安全之 事實，足見被告就該棚架之設置管理有明顯欠缺，且該欠缺 與原告損害之發生及擴大間並有相當因果關係存在，被告竟 以其利用公共設施保留地安置攤販與原告之損害無相當因果 關係拒絕賠償，爰依國家賠法第2 條、第3 條第1 項規定提 起本件訴訟等語，並聲明：㈠被告應給付原告2,245,000 元 。㈡原告願供擔保請准宣告假執行。
二、被告則以：依土地法第93條規定、都市計畫法第50條第3 項 規定及都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法第4 條第
1 項第5 款等規定可知，臨時攤販集中市場係屬臨時建築， 殊無疑義。而系爭巷道規劃為都市○○道路，兩側設置臨時 攤販已近30年之久，被告係依土地法、都市計劃法及都市計 畫公共設施保留地臨時建築使用辦法設立攤位，集中攤販經 營，且依台北縣政府72年1 月27日北府警二第3686號函准予 就地整理，安置攤販，嗣於75年間檢送攤販集中區規劃會勘 記錄，並經台北縣政府同意備案實施，是被告確依上開使用 辦法合法設置攤販集中市場。又被告於後菜園街2 巷之計畫 道路且為既成巷道上，依法設置市場，安置攤販，除曾報請 台北縣政府同意備查外，且該攤販集中區○○○巷道供人、 車通行，並未違反上開使用辦法第4 條之規定，且基於公共 利益及攤販生存私益考量，如將攤販撤離，必造成攤販業者 頓失賴以維生之營業場所，或導致其流離失所，或隨意違規 營業，恐將造成社會混亂脫序等現象，從而被告設立攤販集 中區，安置管理攤販，並無任何疏失可言。次依台北縣政府 消防局對本件火警之火災出動觀察紀錄表所載，消防人員接 受報案通知時，原告住宅已發生火警；又依證人丙○○於刑 案之證詞可知，第一批派出之兩輛消防車分別停在32巷口及 2 巷巷口，顯見消防車於第一時間即開入32巷進行救火，故 被告於2 巷公共棚架之設置並未阻礙消防人員在32巷之救水 行動，從而，火勢之擴大與被告棚架設置間並不存有相當因 果關係。退步言之，縱認被告應負擔國家賠償責任，但原告 亦與有過失，蓋訴外人方清水承租之板橋市○○○街2 巷1 號與原告住宅間原有防火巷存在，一則可阻隔火勢，再則可 供消防人員滅火，原告卻違法加蓋5 、6 層並將防火巷全部 蓋滿，復未裝設消防設備，因而造成損害擴大，顯然與有過 失。末查，原告就其主張之損害，係自行提出清理及另行採 購物品之支出憑證為證，並未考量屋齡、毀損物品之使用年 限而加以折舊，故原告所提原證8 之單據，顯高於原告所受 實際損害，不足以證明原告所受損害之範圍。又本件火警報 案時，原告房屋已受延燒，被告對原告所受損害本不負賠償 責任，縱認市場棚架之設置致消防人員無法適時撲滅火勢， 而與原告房宅火勢之「擴大」有因果關係，則原告所受之損 害，何者屬火警發生本已受之損害？何者與市場棚架有關， 涉及由被告負責之火警擴大損害？原告亦應負舉證責任等語 置辯，並聲明：㈠原告之訴駁回。㈡如受不利判決，願供擔 保請准宣告免為假執行。
三、兩造不爭執之事實：
㈠原告係台北縣板橋市○○○街32巷4 號住戶，93年1 月24 日上午，與原告上開建物後方毗臨之台北縣板橋市○○○
街2 巷1 號5 樓發生火警，延燒波及原告所有上開建物， 致原告受有損害。
㈡台北縣板橋市○○○街2 巷巷道，為公共設施保留之都市 ○○道路，被告於該巷道設置攤販集中市場，並於市場上 方搭設固定式棚架，惟該棚架於起訴後業已拆除。四、本件經依民事訴訟法第271 條之1 準用第270 條之1 第1 項 第3 款規定，整理並協議簡化爭點後，兩造均同意以94年7 月28日言詞辯論時協議簡化之以下5 點為本件爭點：㈠被告 於板橋市後菜園皆設置攤販集中市場，該公有公共設施之設 置或管理有無欠缺？㈡被告所屬市場管理處之公務員，就該 市場之管理有無國家賠償法第2 條規定之責任？㈢該市場棚 架之設置是否影響消防車進入救火，與原告系爭房屋發生火 災之原因及損害之擴大，有無因果關係？㈣原告就損害之發 生與擴大，是否與有過失？㈤原告所受損害，是否確為2,24 5,000 元？茲審究如次：
㈠關於「被告於板橋市○○○街設置攤販集中市場，該公有 公共設施之設置或管理有無欠缺」之爭點部分： ⑴按公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身 體或財產受損害者，國家應負損害賠償責任，國家賠償 法第3 條第1 項固定有明文。惟所謂公共設施之設置有 欠缺，係指公共設施建造之初，即存有瑕疵而言；管理 有欠缺者，係指公共設施建造後未妥善保管，怠為修護 致該物發生瑕疵而言。此外，人民依上開規定請求國家 賠償時，尚須人民之生命、身體或財產所受之損害，與 公有公共設施之設置或管理之欠缺，具有相當因果關係 ，始足當之，亦即在公有公共設施因設置或管理有欠缺 之情況下，依客觀之觀察，通常會發生損害者，即為有 因果關係，如必不生該等損害或通常亦不生該等損害者 ，則不具有因果關係（最高法院84年度台上字第1004號 判決意旨可資參照）。
⑵查本件原告主張被告於台北縣板橋市○○○街2 巷巷道 設置攤販集中市場，並於市場上方搭設固定式棚架，該 公有公共設施之設置有欠缺，無非係以被告於狹窄巷道 設置臨時攤販集中市場，未經合法申請許可，且該臨時 建築與都市計劃公共設施保留地臨時建築使用辦法第7 條：「在公共設施道路及綠地保留地上，申請臨時建築 者，限於計劃寬度在十五公尺寬以上，並應於其兩側各 保留四公尺之通路」之規定不符，該設置係屬不法為其 論據。然而，被告設置之上開公有公共設施即臨時攤販 集中市場暨市場上方搭設之固定式棚架，有無依都市計
劃公共設施保留地臨時建築使用辦法第8 條規定向主管 機關申請臨時建築許可，或是否與同法第7 條規定不符 而屬違法設置之臨時建築，均核與國家賠償法第3 條第 1 項所謂「公有公共設施之設置有欠缺」之認定無涉。 蓋國家賠償法第3 條所定公共設施設置欠缺所生國家賠 償責任之立法，旨在使政府對於提供人民使用之公共設 施，負有維護通常安全狀態或功能之義務，此徵諸前揭 最高法院84年度台上字第1004號判決意旨揭示：所謂公 共設施之設置有欠缺，係指公共設施建造之初即存有瑕 疵之意旨即可得證。故本件被告設置臨時攤販集中市場 ，縱與都市計劃公共設施保留地臨時建築使用辦法之相 關規定不符，而屬違法設置，但僅係設置之程序違法而 已，非可當然逕認該公共設施之本身因此不具有通常之 安全狀態或功能，而屬國家賠償法第3 條第1 項所謂之 設置欠缺。此外，原告復未提出其他證據加以證明，是 自難認被告於板橋市○○○街設置之臨時攤販集中市場 及其固定棚架，其設置或管理有欠缺。
㈡關於「被告所屬市場管理處之公務員，就該市場之管理有 無國家賠償法第2 條規定之責任」之爭點部分： ⑴按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法 侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務 員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。 國家賠償法第2 條第2 項定有明文。又國家賠償法第2 條第2 項後段所稱之公務員怠於執行職務之消極不作為 國家賠償責任，自保護規範理論擴大對人民保障而言， 凡國家制定法律之規範，不啻授與推行公共政策之權限 ，而係為保障人民生命、身體及財產等法益，且該法律 對主管機關應執行職務之作為義務有明確規定，並未賦 予作為或不作為之裁量餘地，如該管機關公務員怠於執 行職務行使公權力，復因具有違法性、歸責性及相當因 果關係，致特定人之自由或權利遭受損害者，即應負上 開消極不作為之國家賠償責任，有最高法院92年台上字 第69號判決意旨可參。
⑵本件原告雖主張被告設有市場管理所，該所公務員明知 被告設置臨時攤販集中市場與都市計劃公共設施保留地 臨時建築使用辦法第7 條要件不符，且依法不得設置固 定棚架防礙人車通行，竟不為應為之取締及報請拆除行 為，有怠於執行職務之情形。惟縱令本件被告設置之臨 時攤販集中市場與都市計劃公共設施保留地臨時建築使 用辦法規定不符，其設置不合法，但違章建物之取締及
報請拆除並非法律所定被告市場管理所公務員應執行之 職務行為，被告市場管理所公務員依法既無上開作為之 義務，故被告所屬市場管理所公務員未為取締及報請拆 除之行為，自非屬國家賠償法第2 條第2 項後段所稱之 公務員怠於執行職務之消極不作為行為。
㈢關於「該市場棚架之設置是否影響消防車進入救火，與原 告系爭房屋發生火災之原因及損害之擴大，有無因果關係 」之爭點部分：
⑴查原告主張被告搭設於市場上方之固定棚架，影響消防 車進入救火，與原告系爭房屋發生火災之原因及損害之 擴大具有相當因果關係，無非係以該棚架無法收起或移 動，致消防車輛無法進入2 巷內使水線正面噴灑火場， 火勢無法有效控制，因而延燒致原告前開房屋為據。惟 查：
⒈本件火災發生於93年1 月24日上午，台北縣政府消防 局板橋分隊值班人員於是日上午10時20分接獲指揮中 心通知後立即派車出動，並於上午10時24分到達火警 地點。前往火場時交通順暢，僅救災車輛由府中路行 駛進入後菜園街內巷道狹小車輛略為阻塞。到達時， 濃煙由頂樓竄升，風向為西北向東南方，火勢由板橋 市○○○街2巷1號、1 之1 號、1 之2 號頂樓加蓋部 分竄出，由於該建物頂樓為相連鐵皮加蓋且為木板隔 間，火勢由內快速向外及兩旁延燒，濃煙迅速竄升， 隊員丙○○、許勝喬佈一線水帶中繼大觀一八並立即 出水滅火，約50分鐘時間即將火勢控制並撲滅等情， 已據台北縣政府消防局板橋分隊隊員丙○○填報火災 出動觀察紀錄表記載明確，並有被告提出之該紀錄表 影本在卷可稽，復經本院調取本院94年度易字第121 號被告方清水等公共危險刑事卷（含台灣板橋地方法 院檢察署93年度核退字第3131號偵查卷）核閱無誤。 ⒉證人丙○○於本院審理時亦證稱：伊是第一梯次到現 場的，第一梯次共派出兩輛消防車，均停放在後菜園 街上，消防車選擇停靠點是以最靠近火場及水帶接駁 最方便的位置為依據。伊所在之第二台消防車，停靠 的位置靠近32巷，因該處有一消防栓，到現場時32巷 那邊沒有火只有煙；第一台則靠近2 巷，因那邊有火 舌，就架梯從建築物外面上去，要拉水帶救火。第二 台消防車一共接了兩條線，一條是直接朝建物噴灑， 另一條則接到2 巷的那一台防車，因為一輛消防車的 水箱沒有多少水，本件水帶接到好大約4 、5 分鐘。
後菜園街本身路就很狹小，消防車進去已不容易，失 火建築物又是連著市場，失火樓層下方就是市場，設 有攤位，所以水帶接駁不易。本次火災能在50分鐘即 完成已經算很快了，並沒有遲延情形等語綦詳。 ⒊由上開火災出動觀察紀錄表所載各情及證人丙○○之 證詞，可知本件火災之救災過程堪稱平順，並無火勢 無法控制之情，故而得以50分鐘的時間即快速將火勢 撲滅而完成救災，且證人丙○○經詢以本次救災有無 因客觀外在建築或物品而導致救災受阻時，亦僅證稱 ：「後菜園街本身路就很狹小，消防車進去就已經很 不容易了，而失火建築物又是連著市場，因為失火樓 層下方就是市場，市場因有設置攤位（也就是攤販設 置的一些檯子等東西）的關係，所以水帶接駁不容易 」等語（見本院卷㈡第165 、166 頁），並未提及市 場上方之棚架，可見在證人印象中，市場上方之固定 棚架於本件消防救災工作之進行應無大礙，否則證人 必定印象深刻，不可能未予提及。
⒋再者，證人丙○○既證稱消防車選擇停靠點是以最靠 近火場及水帶接駁最方便的位置為依據，故進入後菜 園街並實際負責救火之2 台消防車分別停放在2 巷及 32巷口進行救災，理應是基於上開考量下所為之選擇 。參以火場附近之消防取水口分別在32巷2 號、6 號 、8 號對面，業經本院赴現場勘驗明確，有勘驗筆錄 在卷可憑；暨證人丙○○證稱其所在之第二台消防車 停靠在靠近32巷處，是因該處有一消防栓，且該消防 車除接線直接朝火場噴灑外，另接一線到停在2 巷之 第一台消防車，以供應該車水源等情，益徵兩輛消防 車係因靠近火場及水帶接駁與水源供應方便之故，選 擇分別停靠在32巷及2 巷口（即在火場之兩側拉線進 行灌救），而非進入2 巷內進行救火。
⒌又本件失火建物與第一台消防車停靠位置之間，隔有 一3 層樓建物，固有原告所提且被告亦不爭執之現場 圖在卷可稽。惟消防車直接停在失火處前方噴水，與 停在失火處附近拉水帶灌救，此兩種方式就消防救火 的效果並無差別，若第一台消防車有架梯到置高點， 就不會因失火建物與消防車間隔著一棟3 層樓建物而 受影響，已據證人丙○○陳明在卷。而停放在停靠在 2 巷口之第一台消防車係架梯從建築物外面上去，拉 水帶救火，該輛消防車之鋁梯全長有3 樓半的長度等 情，亦據證人丙○○證述明確。是以，第一台消防車
之鋁梯全長既有3 樓半之長度，已高於中間間隔之該 棟3 層樓建物，復無其他證據證明救火效果因此受有 影響，堪認第一台消防車停靠在2 巷巷口，架梯從上 開3 層建物外拉水帶朝火場噴灑，已足達救災任務， 並無非必停放在起火處即後菜園街2 巷1 號前方進行 噴水救災之必要。
⒍基於以上說明，本件火災發生後，消防車受報前往， 其選擇停放之位置乃係基於專業之考量，既無非必停 放在後菜園街2 巷內以進行救災之必要，則消防車是 否因被告搭設之固定棚架而無法進入2 巷內，即非屬 重要。況實際上本件火災於消防人員到場後50分鐘即 予撲滅，救災過程平順、快速，並無火勢無法控制之 情，已詳述如前，更足證救災過程並無因被告搭設於 市場上方之固定棚架受阻而有救災延滯之情，故原告 主張被告搭設於市場上方之固定棚架，影響消防車進 入救火，與其所有房屋發生火災之原因及損害之擴大 具有相當因果關係，難認有據。
⑵至板橋市黃石里里長甲○○雖出具火災證明，證明原告 房宅確因公有市場雨棚影響救災而遭延燒，然甲○○既 非參與救災之消防人員，自無從判斷棚架對救災工作之 影響，故上開證明所載應僅係其個人之判斷與意見，不 足做為有利於原告之認定。又依證人甲○○於本院審理 時證稱：在第一梯之後到場之其他消防車大多停在北門 街那裡，停在北門街的消防車都是大型的，因火場附近 街道較窄，消防車不易進入，且在2 巷那裡還有公有市 場，上方的遮雨棚阻礙消防車進入等語（見本院卷㈡第 152 頁、153 頁），固可證明其他到場之大型消防車無 法進入後菜園街2 巷，惟本件火災經停放在後菜園街2 巷與32巷口之第一梯2 輛中小型消防車噴水灌救，已可 於50分鐘左右快速控制與撲滅，既如前述，故停放在較 遠處即北門街之其他大型消防車因巷道狹窄及2 巷上方 固定棚架之故而未能進入2 巷，即與救災工作無影響， 亦難認此與原告房宅發生火災之原因及損害之擴大有因 果關係存在。
⑶末查，原告提出之台北縣消防局第一大隊板橋分隊針對 狹小巷弄影響消防救災現場勘查紀錄表（即證原10）內 之勘查情形欄雖載明「2 巷右臨黃石市場，整條巷子上 方固定鐵架遮雨棚，有妨礙消防救災之虞」，而建議「 後菜園街2 巷內為鐵架固定式遮雨棚，應著眼於確保民 眾生命及財產安全為前提及消防搶救上之時效，建請板
橋市公所拆除」，惟此僅能證明該處日後若發生火災， 被告搭設之固定棚架恐有妨礙消防救災之虞而已，無從 證明被告搭設之固定棚架就本件消防救災工作確生實際 阻礙而有延滯救災之情，故此份勘查紀錄表尚不足做為 有利於原告之認定。
㈣關於「原告就損害之發生與擴大，是否與有過失」及「原 告所受損害，是否確為2,24 5,000元」之爭點部分： 基於前開爭點之判斷，原告因未能舉證證明被告應依國家 賠償法第2 條、第3 條第1 項規定負賠償責任，故此兩項 爭點已無判斷之必要，爰不再論述。
五、綜上所述，本件原告既不能證明被告就系爭公有公共設施之 設置或管理有欠缺，及被告所屬市場管理處之公務員有怠於 執行職務之情而應負國家賠償法第2 條之責任，且被告所搭 設之市場棚架阻礙消防救災，與原告房屋發生火災之原因及 損害之擴大，有無因果關係，故原告依國家賠償法第2 條、 第3 條第1 項規定，請求被告賠償2,245,000 元，為無理由 ，應予駁回。又原告之訴既經駁回，其假執行之聲請即失所 附麗，爰併騣回之。
六、本件事證已臻明確，兩造所為之其他主張、陳述並所提之證 據，經審酌後，認均與本件之結論無礙，不再一一論述，併 予敘明。
七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 95 年 4 月 17 日 民事第二庭 法 官 程怡怡
以上正本係照原本作成
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀中 華 民 國 95 年 4 月 17 日 書記官 華海珍