臺灣臺中地方法院民事判決 93年度國字第24號
原 告 丁○○○
庚○○
上二人共同
訴訟代理人 甲○○律師
原 告 己○○
兼 上一人
訴訟代理人 戊○○
原 告 丙○○
被 告 台中縣東勢鎮公所
法定代理人 乙○○
訴訟代理人 張居德律師
複 代理人 曾耀聰律師
上列當事人間請求國家賠償事件，本院於中華民國95年4月25日
言詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序方面：
一、按當事人之法定代理人其代理權消滅者，應由有代理權之法 定代理人承受訴訟，此觀民事訴訟法第170條之規定自明。 查本件訴訟於原告起訴後，被告台中縣東勢鎮公所之法定代 理人已自民國（下同）95年3月1日起變更為乙○○，並由被 告於95年3月30日具狀聲明承受訴訟，核與前開規定相符， 自應准許其承受並續行訴訟，合先敘明。
二、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機 關請求。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議 。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開 始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權 人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條 前段分別定有明文。本件原告已於92年5月23日向被告機關 請求國家賠償，被告於92年6月27日以東鎮國賠字第002號函 拒絕賠償理由書1紙拒絕賠償，此有前開函文乙份附卷可稽 ，是原告據以提起本件國家賠償訴訟，程序上並無不合。乙、實體方面：
一、原告起訴主張：㈠原告等人之被繼承人葉詹阿貴、葉世寬前 此本為原地號：台中縣東勢鎮○○段上新小段41之2地號土 地之所有權人，二人各有持分二分之一；嗣上開土地於79年 間經台中縣政府以交通、公用事業需開闢公用停車場為由，
予以辦理強制徵收，並將上開土地再與其他土地合併乃重編 為：台中縣東勢段上新小段41地號，故依比例換算後，原上 新小段41之2地號之土地面積占合併後之持分比例為637/139 9，具體面積為637平方公尺，繼該合併後之土地再經重測， 遂更易為：台中縣東勢鎮○○段1090地號。又台中縣政府依 法徵收原告之被繼承人所有之上開土地後，亦確有依徵收計 畫予以規劃使用並闢為公用停車場，且交由被告管理；詎料 ，88年9月21日發生台灣史上災難性最嚴重之九二一大地震 ，造成許多人民房屋傾頹毀損無家可居，國家為因應此一災 難所帶來之重大變故，乃特於89年2月3日制訂公告「九二一 震災重建暫行條例」，被告嗣即本於職權透過上開條例第36 、37條「以地易地」之相關規定，求以解決災民重建問題， 惟被告所選定供為易地之客體，竟選擇本身已具公用性質之 系爭停車場用地，即上開所示由台中縣政府透過強制徵收程 序而取得之台中縣東勢鎮○○段1090地號之土地。 ㈡查系爭停車場用地原具公用性質，然依九二一震災重建暫 行條例第36條之規定，以地易地之客體限於非公用土地，故 系爭停車場用地既係公用性質，即無九二一震災重建暫行條 例第36條之適用，則被告機關於91年8月16日與訴外人東勢 王朝一期管理委員會所簽訂之土地互易交換契約，僅具民法 規定之互易性質，又此互易事涉土地所有權之處分，其法令 之適用自應以「台中縣縣有財產管理自治條例」第50條：「 依前條規定出售之不動產，其處理方式如下：１、空地、空 屋應予標售……」規定為據。從而，若被告機關就系爭停車 場用地依此而為標售程序之進行，則自應有土地法第219條 第4項：「私有土地經依徵收計畫使用後，經過都市計畫變 更原使用目的，土地管理機關標售該土地時，應公告一個月 ，被徵收之原土地所有權人或其繼承人有優先購買權。」規 定之適用，故原告等人自得依該規定就系爭停車場用地主張 優先承購權。詎被告機關竟刻意不予適用上開法令，而直接 依據九二一震災重建暫行條例第36條之規定，規避原告等本 得依土地法第219調第4項規定主張之優先購買權，並已將系 爭土地處分予第三人，被告機關自應對原告負有侵權損害賠 償之責，為此爰依國家賠償法第2條第2項、第9條第1項提起 本訴。㈢損害額之計算：若被告依土地法而為，則原告本可 就上開被徵收之土地範圍（即637平方公尺）內，取得優先 購買，以當時該土地每平方公尺之價值新台幣（下同）3萬 元計算，原告所支出之購地金額為19,110,000元；而該土地 現有市場行情，若依土地公告現值乘以二倍計算，則原告前 開被徵收土地範圍之價值，至少應有38,220,000元，故原告
至少受有19,110,000元之利益損失，惟原告暫於500萬元之 範圍內予以主張。並聲明：⑴被告應給付原告5,494,12 4元 ，及自本訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五 計算之利息。⑵願供擔保，請准宣告假執行。
二、被告則以：本件互易契約訂立後，為移轉登記前，系爭土地 已變更為非公用土地，而被告始終係本於九二一震災重建暫 行條例辦理，原告認此時被告應依台中縣縣有財產管理自治 條例辦理，核與被告處理之原意不符；另依台中縣縣有財產 管理自治條例第77條第1項之規定，可見並非強制鄉、鎮、 市公所適用該條例，故被告機關適用與否，自得自行決定， 準此，原告認本件不適用九二一震災重建暫行條例，而應適 用台中縣縣有財產管理自治條例云云，即屬無據。再者，參 照土地法第219條第4項之規定，可知土地管理機關需公告、 及原土地所有權人或其繼承人可優先購買者，限於土地管理 機關係「標售」該徵收之土地時，始有適用。若非標售，即 無該條項適用餘地。揆其立法意旨，係因土地徵收本身，原 係侵害人民之財產權利，若土地管理機關已不再需要使用該 土地，甚至可以將該土地出賣變價時，應賦予原土地所有權 人有機會優先購買，以恢復其原本之所有權，庶幾減少人民 因土地被徵收而受到之損害。然本件係東勢地區之「東勢王 朝」大樓之居民因九二一震災，大樓全倒，無家可歸，被告 始依九二一震災重建暫行條例規定，同意居民之請求，變更 都市計畫，用系爭土地與該居民以地易地，俾該居民得以早 日重建家園。是被告經由都市計畫變更系爭停車場用地之原 使用目的，並非因為已無使用系爭土地之必要，而係因為欲 達成拯救災民此項更重要之目的。故該以地易地之行為，顯 非土地法第219條第4項所稱之「標售」行為。故被告並非以 標售之方式處理徵收之土地，此與土地管理機關已無使用該 土地必要之情形有異，應無土地法第219條第4項適用之餘地 ，非但土地管理機關無須公告，原土地所有權人或其繼承人 亦無主張優先購買之權利，更無因未能買得該土地而受有損 害，是原告起訴請求並無理由等語，資為抗辯。並聲明：⑴ 駁回原告之訴。⑵如受不利判決，願供擔保請准免為假執行 。
三、本件兩造不爭執之事項：
㈠原告庚○○、葉秀英等人之被繼承人葉詹阿貴、葉世寬此前 本擁有原地號為台中縣東勢鎮○○段上新小段41之2地號之 土地全部，當時持分葉詹阿貴、葉世寬名下各二分之一。而 後該土地於79年間由台中縣政府以交通、公用事業須開闢公 用停車場為由予以辦理強制徵收，至其管理機關則為被告台
中縣東勢鎮公所。嗣上開土地再與其他土地合併而重編為東 勢鎮○○段上新小段41地號，依合併比例換算後，上開東勢 鎮○○段上新小段41之2地號之土地面積占合併後之持分範 圍為1399分之637，具體面積為637平方公尺，繼該合併後之 土地再經重測，遂編為系爭坐落台中縣東勢鎮○○段1090地 號之土地。
㈡台中縣政府依法徵收上開土地後，亦確有依徵收計畫予以規 劃使用而闢為公用停車場，並交由被告台中縣東勢鎮公所管 理。
㈢88年9月21日發生台灣史上災難性最嚴重之九二一大地震， 造成許多人民房屋傾頹毀損無家可居，是國家為因應此一災 難所帶來之重大變故，乃特於89年2月3日制訂公告「九二一 震災重建暫行條例」，其中乃於第36、37條明文規定『災區 原已建築使用的私有土地建築用地與國有非公用建築用地交 換（即以地易地）』之遵循依據。
㈣90年3月22日東勢王朝一期管理委員會，正式以王朝一期管 字第010322號函，向東勢鎮公所申請依「九二一震災重建暫 行條例」第37條之規定準用第36條之規定，與轄區內「停一 」停車場部分土地（即系爭土地）辦理以地易地。 ㈤90年4月2日被告以「90東鎮字第5853號」函示原則同意將東 一停車場公用土地以「以地易地」方式辦理都市計畫變更。 ㈥91年3月19日將本案送交內政部、台中縣、東勢鎮各級都市 委員會進行第一次聯席審查會議之審查，並於91年5月9日辦 理公開展覽及說明會。
㈦91年6月28日，台中縣政府正式以府財產字第09116403800號 函告被告東勢鎮公所，以同具公用性質之「三民西側台中縣 有地，因係台中縣警察局東勢分局警備隊辦公廳舍及本府宿 舍使用，與「九二一震災重建暫行條例」第36條規定不合， 所請作為王朝一期重建用地，歉難同意。
㈧91年7月30日，案經內政部、台中縣、東勢鎮各級都市委員 會進行第二次聯席審查會議，議決通過「變更東勢都市計畫 部分『東勢停一』停車場用地為商業區」。
㈨91年8月16日被告與東勢王朝一期管理委員會簽訂「土地交 換契約」，所循依據乃是援九二一震災重建暫行條例第37條 「公寓大廈因震災毀損致居民死亡者，於震災發生時起四年 內，其建築基地無法以市區徵收、都市更新或其 他方式辦理重建，且災後未獲配國民住宅或其他政府所興建 之住宅者，該基地所有權人得準用前條規定申請用地交換。 但以基地原有建築物已拆除者為限。」之規定作為以地易地 之法律基礎，並準用同法第36條之規定而為辦理。至於同法
第36條之條文則規定為：「…第一項交換應以價值相當為原 則，其價值依災前最近一期公告土地現值計算。但供交換之 國有土地係經專案變更為可供建築用地者，其價值應由財政 部國有財產局參酌鄰近可供建築用地災前最近一期公告土地 現值辦理查估。…各級地方政府所管之直轄市有、縣 (市) 有、鄉 (鎮、市)有非公用土地，得準用前項辦法。」 ㈩91年9月13日內政部以「台內中營字第091008600號函示核定 變更東勢都市計畫案。
91年9月19日東勢鎮公所之財產審議委員會即審議通過：將 系爭土地變更為非公用土地。
91年9月20日台中縣政府發布實施「變更東勢都市計畫案」 。
91年9月21日中秋連續假期，被告東勢鎮公所完成過戶登記 程序。
91年9月23日，被告東勢鎮公所方才將「變更東勢都市計畫 （部分商業區為停車場用地、部分「停一」停車場用地為商 業區）、（配合東勢鎮王朝一期九二一震災災後重建）案」 公告各里辦公處週知。
九二一震災重建暫行條例第36條規定適用以地易地者，限於 非公用土地。
四、本件兩造爭執所在厥為：㈠被告就系爭土地處理的流程是否 應適用台中縣縣有財產管理自治條例第50條第1項第1款及土 地法第219條第4項？㈡被告未適用前項法律規定，是否導致 原告受有損害？㈢原告主張損害額的計算基礎？茲說明如下 ：
㈠按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害 人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執 行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。國家賠償法第 2條第2項定有明文。又損害賠償之債，以有損害之發生及有 責任原因之事實，並二者之間，有相當因果關係為成立要件 ，故原告所主張損害賠償之債，如不合於此項成立要件者， 即難謂有損害賠償請求權存在（最高法院48年台上字第481 號判例要旨參照）。查88年間坐落台中縣東勢鎮○○段東勢 小段479地號土地上之東勢王朝一期大樓因九二一大地震倒 塌，人員死傷慘重，倒塌建物經全部剷平後，經台中縣重建 推動委員會第一屆第六次會議審議通過將該社區之重建列入 台中縣政府公布實施之「台中縣東勢鎮九二一震災重建綱要 計畫」之重建方案之一。90年3月間該大樓管理委員會函請 被告以前開479地號土地與東勢都市計畫內「停一」-鎮有停 車場用地（即東勢段上新小段41等地號）辦理交換。案經被
告提經東勢鎮鎮民代表會第16屆第8次臨時會議決：「請公 所依九二一重建暫行條例辦理，其牽涉都市計畫部分，請公 所依相關法令辦理。」並報經台中縣政府以91年9月12日府 財產字第09125243600號函復：俟完成都市計畫變更程序後 同意依九二一震災重建暫行條例暨相關規定辦理交換。被告 遂擬具變更部分東勢都市計畫草案，報經內政部召集各相關 都市計畫委員會聯席審議，並經內政部91年9月13日臺內中 營字第0910086400號函核定後，再經台中縣政府以91年9月2 0日府建城字第09125955803號公告發布實施，而被告則於91 年8月16日與東勢王朝一期大樓基地區分所有權人訂定土地 交換契約，91年9月21日雙方辦竣交換土地所有權登記等情 ，為被告辦理系爭土地都市計畫及交換土地之過程。其次， 行政院九二一震災災後重建推動委員會以90年4月6日（90） 重建住字第60336號函及內政部地政司91年5月2日90地（四 ）發字地9001346號書函，皆引據行政院56年5月2日臺內字 第3263號函釋，認為被徵收土地如已依原核准計畫所定之期 限內使用，則法定要件既已具備，縱令此後原需地機關對於 該土地另有使用或處分，係屬土地所有權之行使範疇，要不 發生原所有權人得照原徵收價格收回其土地之問題，足見被 告以徵收取得並已闢作停車場使用之土地與東勢王朝一期大 樓私有基地辦理交換，難謂有土地法地219條之適用。 ㈡次按地方制度法第20條規定：「下列各款為鄉（鎮、市）自 治事項：…二、關於財政事項如下：…㈣鄉（鎮、市）財產 之經營及處分。…」、同法第37條規定：「鄉（鎮、市）民 代表會之職權如下：…四、議決鄉（鎮、市）財產之處分… 」。查本件停車場用地與私有土地交換及變更都市計畫案， 既經被告提（報）經東勢鎮鎮民代表會議決及台中縣政府函 覆同意依據都市計畫法第27條第1項及九二一震災重建暫行 條例第16條第1項規定辦理，被告復於91年9月19日召開鎮有 財產審議委員會審議同意將部分「停一」停車場用地變更為 「非公用土地」，揆諸上開規定，難謂被告不得就其鎮有土 地作上述處分。
㈢再者，按私有土地經依徵收計畫使用後，經過都市計畫變更 原使用目的，土地管理機關標售該土地時，應公告一個月， 被徵收之原土地所有權人或其繼承人有優先購買權。土地法 第219條第4項前段固有明文。然揆其立法意旨，係因為土地 徵收本身，原係侵害人民之財產權利，若土地管理機關已不 再需要使用該土地，甚至可以將該土地出賣變價時，自應賦 予原土地所有權人有機會優先購買權，以恢復其原本之所有 權，庶幾減少人民因土地被徵收而受到之損害。惟若土地管
理機關並非以標售之方式處理徵收之土地時，此與土地管理 機關已無使用該土地之情形有異，自無該條文之適用餘地， 即非但土地管理機關間無需公告，原土地所有權人或其繼承 人亦無主張優先購買之權利。又互易契約，係當事人雙方互 相移轉金錢以外之財產權為標的。與買賣契約，係當事人之 一方，移轉財產權於他方，他方支付價金為標的。故兩者間 並不相同，亦因此而有準用之規定。而所謂準用，即係指就 某一事項所為規定，於性質不相牴觸之範圍內，適用於其他 事項之謂。查本件被告既係依據都市計畫法第27條及九二一 震災重建暫行條例第16條、第36條、第37條等特別規定辦理 系爭土地都市計畫變更及「以地易地」方式辦理交換，且該 相關以地易地規定，並無規定應適用或準用土地法地219條 第4項前段規定，則原告自無因此享有系爭土地優先購買權 ，是原告主張其權利受損，即乏依據，不足採信。五、綜上所述，原告主張被告就系爭土地既經徵收作為停車場用 地，即屬公用用地，核與九二一震災重建暫行條例第36條規 定不符，自自不得依該規定辦理「以地易地」之交換，而應 依「台中縣縣有財產管理自治條例」及土地法第219條第4項 規定辦理標售，並應公告使原告享有優先購買權云云，惟其 尚乏憑據，已如前述，且系爭土地之所以透過都市計畫變更 ，使之得以適用九二一震災重建暫行條例第36條、第37條等 「以地易地」之相關規定，目的即在有效、迅速推動震災災 後重建工作，以恢復家園；反之，若使系爭土地原被徵收之 土地所有權人或其繼承人，得以優先購買系爭土地，又如何 能達成震災災後之重建工作。是原告前開主張，核與國家賠 償法第2條第2項規定之構成要件不符，為無理由，應予駁回 。原告之訴既經駁回，其假執行之聲請，已失所附麗，應併 予駁回。
六、本件判決事實已臻明確，兩造其餘攻擊防禦及舉證，核與本 件判決結果無影響，爰不另一一論述，附此敘明。七、據上論結：本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條， 判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 19 日 民事第四庭 法 官 夏一峯
以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。中 華 民 國 95 年 5 月 19 日 書記官