臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第六五一一號
原 告 甲○○
訴訟代理人 康勝男 律師
被 告 交通部公路總局
代 表 人 葉昭雄（局長）
訴訟代理人 丙○○
乙○○
右當事人間因土地徵收補償事件，原告不服交通部中華民國九十年八月二十八日交訴
九十字第四○三二二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
Ａ、原告所有坐落桃園縣桃園市○○○段五○四─一地號土地面積二百二十平方公 尺、同段五○四─六地號土地面積九百十三平方公尺、同段五○四─七地號土 地面積八十五平方公尺（下稱系爭土地），係位於桃園市○市○○道路路段， 為既成道路，於民國（下同）五十一年間由前台灣省公共工程局（後改制為台 灣省住宅及都市發展局，以下簡稱省住都局）負責施工闢為桃園市○○路○段 （即台四線）供公眾通行使用。
Ｂ、該系爭土地於五十九年間曾由原告出具土地同意使用承諾書予桃園鎮公所（桃 園市公所之前身），同意無償永久上開土地作為道路使用。故桃園市公所未辦 理徵收，俟該路段道路依都市計畫寬度興闢完成並改為省道後，基於省、縣、 鄉道道路管理權責之劃分，乃移交當時台灣省交通處公路局接養（按該局於八 十八年七月一日因精省改隸直屬交通部，並於「交通部公路總局組織條例」九 十一年一月二十一日公布，由行政院核定自九十一年一月卅日施行後，機關全 銜更名為「交通部公路總局」。）
Ｃ、原告前於八十年六月間就首揭地號土地請求被告辦理徵收補償，案經被告否准 後，循序提起訴願及行政訴訟，業經台灣省政府於八十八年二月四日八八府訴 三字第一四四六七九號訴願決定駁回，原告復於八十九年七月二十日提起本件 行政給付訴訟，經本院九十年二月二十七日判決確定在案。 Ｄ、原告復就前揭地號土地向被告請求徵收，並返還自七十六年八月十九日及取得 前揭地號土地之日起至徵收日止相當於不當得利之租金，經被告第一區工程處 以九十年四月二十四日（九○）一工用字第九○○七九七二四號函回覆原告， 該函意旨略為：
１、七十七年公路局辦理轄區○○道公共設施保留地取得作業時，奉台灣省政府 函示：「已依都市計劃興闢完成之既成道路不列入本次取得範圍」。系爭土 地為「道」地目既成道路，故未列入徵收補償對象。 ２、「道」地目既成道路未辦理徵收補償者，屬全國性通案，所需經費龐大，非
被告所能負擔，被告並擬採逐年編列預算解決方式，陳報中央籌措財源，俟 經費專案核撥後，即憑辦理徵收補償事宜。
Ｄ、原告不服上開函覆，乃向交通部訴願，經該部作成九十年十一月一日交訴九十 字地０五九六三八號訴願決定書，駁回原告之訴願，原告於收受訴願決定書後 ，猶未甘服，遂於法定期間內向本院提起行政訴訟。二、兩造訴訟上之聲明：
Ａ、原告部分：
１、求為判決撤銷原處分及訴願決定。
２、被告應就原告所有坐落桃園縣桃園市○○○段五○四─一、五○四─六、五 ○四─七地號土地全部為申請徵收之處分。
Ｂ、被告部分：
求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
Ａ、原告方面：
１、相關法令解釋意旨：
ａ、「需用土地人因興辦第三條規定之事業，需穿越私有土地之上空或地下， 得就需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定取得地 上權。但應擇其損害最少之處所及方法為之。前項土地因事業之興辦，致 不能為相當之使用時，土地所有權人得自施工之日起至完工後一年內，請 求需用土地人徵收土地所有權，需用土地人不得拒絕。」、「國家因興辦 臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物。徵用期間逾三年 者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地人徵收所有權，需用土地 人不得拒絕。」為土地徵收條例第五十七條第一項、第二項及第五十八條 第一項、第二項所明定。
ｂ、「勞動基準法第十六條『預告終止契約』乃係著眼於勞工之保障，依該條 規定預告終止勞動契約而未發給資遣費者須負刑責，則依舉輕明重之法理 ，不依規定預告又不依規定發給付資遣費者，自更有可罰性，應依勞基法 第七十八條加以處罰，方為適法」、「強制執行法第十八條第一項規定： 「強制執行程序開始後，除法律另有規定外，不停止執行。」乃防止債務 人或第三人任意聲請停止執行，致執行程序難於進行，債權人之債權不能 早日實現。抵押權人聲請拍賣抵押物，經法院為許可強制執行之裁定而據 以聲請強制執行，抵押人對該裁定提起抗告或依同法第十四條提起異議之 訴時，法院得依同法第十八條第二項為停止強制執行之裁定，抵押人如以 該裁定成立前實體上之事由主張該裁定不得為執行名義而提起訴訟時，其 情形較裁定程序為重，依『舉輕明重』」法理，參考公證法第十一條第三 項及非訟事件法第一百零一條第二項規定，並兼顧抵押人之利益，則抵押 人自得依強制執行法第十八條第二項規定聲請為停止強制執行之裁定。」 復為台灣板橋地方法院檢察署法律座談會決議、司法院大法官釋字一八二 號解釋理由意旨所揭。
ｃ、「按原告張結寶之長子張崇輝乃中華民國國民，為原告等自認之事實，而
張崇輝係民國五十五年四月十九日出生，於原告等代為其申請出國時已年 滿十六歲，並無『接近役齡男子申請出境審查規定』第二條所列各款情形 之一，依同規定第三條：『無論任何理由，一律不准出境』，‧‧‧原告 雖爭執謂戒嚴法第十一條第九款僅有限制或禁止遷入戒嚴地域之明文。並 無限制或禁止遷出之規定，但殊不知在竊據大陸之叛亂集團謀我日亟之今 日，‧‧‧，實不足因應瞬息萬變之當前戡亂情勢，而有待於解釋。依舉 重明輕之原則，‧‧‧」更為前行政法院（現最高行政法院）七十二年判 字一二五五判決意旨所揭櫫。
ｄ、又「法律漏洞的認定及填補的方法，與法律漏洞的類型有密切的關係，首 先要討論的所謁『公關漏洞』，此指關於某項法律問題，法律依其內在體 系及規範計劃，應積極設其規定。而未設規定，此類法律漏洞最屬常見， 應『類推適用』其他規定加以填補。（參見王澤鑑先生著：法律思維與民 法實例一九九九年五月版第三○五頁）類推適用，係就法律未規定之事項 ，比附援引與其他相類似之事項，以為適用，類推適用係基於平等原則之 理念，而普遍為法院所使用，『相類似之案件，應為相同之處理』之法理 ，為類推適用之基本原理。法理也者：乃指法律之原理而言，其乃出自法 律根本精神而得之法律一般原則，所謂法律根本精神，一言以蔽之，乃法 律確保社會制度或保障其建全發達，在法律上所需要的精神。法律因有根 本精神，故法律秩序於有其統一性，因之法律就事件之規範若如此，則就 其他相類似之事件，亦宜為同一之規範，為相同之處理，始能符合社會通 念，俾能實現法律生活之公平及維護法律秩序之安定，自應援引類似規定 ，加以適用。」（參見楊仁壽著：法學方法論第一八○頁、黃茂榮著：法 學方法與現代民法第四三九頁）復為學者之的論。 ２、本案應類推土地徵收條例第五十七條及第五十八條之規定： ａ、上開土地徵收條例第五十七條第二項及同法第五十八條第二項規定，土地 所有權人得請求需用土地人徵收其所有權，但就事實上已被徵收開發永久 性事業未經依法辦理徵收發放補償之所有權人得否請求需用土地人徵收， 該條例則付之闕如，其為立法者之疏忽，斷無可疑，即為『公開漏洞』， 實際上被徵收開發永久性交通事業未經依法徵收之土地所有權人自得「類 推適用上開規定」以填補其公開漏洞，實無庸疑，抑且，姑不論『舉輕明 重』、『舉重明輕』為法理（上揭釋字第一八二號解釋）或為解釋原則（ 前揭七十二年判字第二二五五號），用語雖異，意義相同，仍在解釋的範 疇，均在法律漏洞之填補，亦為不爭之的論。倘實際上土地或土地改良物 已被徵收開發永久性事業但未經辦理徵收並發放補償之所有權人，因與上 開條例第五十七條及五十八條規定不符，無法類推適用各該同條第二項規 定請求需用土地人徵收，而按之土地徵收條例及相關土地法等規定，土地 或土地改良物之徵收均需『需用土地人』逕向內政部申請，俟核准後始得 徵收，土地或建築物所有權人根本無任何得向內政部申請徵收之權源，倘 需用土地入拒不辦理申請徵收，土地或土地改良物所有權人豈不坐以待斃 ，憲法第十五條所定人民之財產權應予保障，近年以凡司法院大法官解釋
一再不厭其詳就憲法上保障財產權之旨意予以闡釋（釋字第四○○號，第 四○九號、第四二五號、第五一六號等等）豈非等於具文。 ｂ、原告所有系爭土地原為農地於五十一年間經前台灣省住都局闢為台四線 供道路，業如上述，為被告所不爭執，迄今已歷四十年，其情較之上開土 地徵收條例第五十七條第一項所定穿越上空或地下及第五十八條第一項研 定臨時性徵用超過三年尤為嚴重，且因土地已闢道路供永久通行之用不能 為相當之使用與該五十七條第二項規定並無不符，更因其己闢道路供永久 通行之用已超過四十年復與該五十八條第二項規定相符，依釋字第一八二 號解釋理由所揭之『舉輕明重』法理，原告即得類推適用該五十七條第二 項或五十八條第二項規定請求需用土地人即被告徵收所有權。 ｃ、從而原告逕向被告請求為徵收之處分，被告以九十年四月二十四日（九○ ）一工用字第九○○七九七二四號函予以拒絕，該拒絕函即屬行政處分。 ３、訴願決定意旨無非以日據時期既成道路尚未徵收補償者眾多，係屬全國通案 性問題，為期公平仍需俟全盤財務規劃明確後，方可辦理徵收補償；被告限 於經費短絀，已積極清查並擬具既成道路之取得計劃函報該部陳轉行政院核 定，研議自九十一年度開始分十五年編列預算逐步予以解決，因認原告之申 請無理由，原處分予以駁回洵無違誤云云。然： ａ、原告所有系爭土地原為農地，並非既成道路，已如上述，其因闢建道路時 處於戒嚴時期之時空背景，加以原告為一農夫，雖未受與周遭土地一併徵 收之待遇，然因不諳爭取手續亦不敢抗爭，至造成四十餘年無法自由使用 、收益及處分系爭土地，遭受公權力侵害無法排出之窘境，乃原處分及訴 願決定遽將系爭土地與既成道路同視，即屬於法有違，抑且被告被告既奉 核定自九十一年起分十五年徵收既成道路用地，而就系爭原非既成道路之 土地則非不得於九十一年先行辦理徵收，怎可與既成道路同視？抑且，原 告所有系爭土地經闢為道路供公眾永久通行之用，原告已無法為任何使用 ，其較之上開土地徵收條例第五十七條及第五十八條所定情形有過之而無 不及，原告類推各該條規定向被告請求徵收，被告不得拒絕，更何況原告 所有系爭土地應為被告所謂分十五年徵收之範圍，苟其將系爭土地列為九 十一年優先辦理徵收亦不發生經費不則之問題，對被告而言亦無任何作業 上之困難。
ｂ、惟按「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財 產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或 第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其 他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之 補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地 役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別 犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政 府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限 籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理 徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵
收補償，顯與平等原則相違。至於因地理環境或人文狀況改變，既成道路 喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。行政院中華民國六十七年七 月十四日台六十七內字第六三０一號函及同院六十九年二月二十三日台六 十九內字第二０七二號函與前述意旨不符部分，應不再援用」為司法院釋 字四○○號解釋意旨所揭。
ｃ、與原告所有系爭土地鄰近之第三人林清江等、巫陳月英、江武雄、郭健章 等人所有之坐落桃園市○路段一七七一、一七七一─二○、一七七一─一 八、同市○○段二○○、二○一、二○五、二○六及二○八地號土地，均 為同時由前台灣省住都局於民國五十一年間施工闢為台四線道路使用，（ 即桃園市○○路○段及與之銜接之桃園市○○路）然該林清江所有上開一 七七一土地應有部分於六十五年十月六日、林文清等人（同為一七七一地 號應有部分）於八十一年四月十七日、巫陳月英、江武雄於七十年一月二 十日、郭健章等人於八十年二月六日分別經桃園市公所、前台灣省交通處 公路局完成徵收，此有各該土地謄本可按，揆之上揭司法院解釋，被告機 關亦應予以徵收，始符平等原則，原決定以既成道路未徵收者眾多，被告 經費短絀，為期公平起見需俟全盤財務規劃後方可辦理徵收，實無足取。 ４、對被告歷次答辯見解之反駁：
ａ、本件與本院八十九年度訴字第一九六號事件，訴之聲明不同，訴訟標的不 同，非屬同一事件，無行政訴訟法第一百零七條第一項第九款規定之適用 。
ｂ、台灣省政府七十七年七月十九日七七府建四字第一五○三七四號函所據者 為行政院六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七二號函，但上開函 釋已經司法院釋字四○○號解釋揭示與憲法十五條之規定意旨不符，應不 再援用，被告仍奉之為拒辦徵收，實屬無理，更何況原告所有系爭土地於 闢建道路時並非既成道路，僅係闢建道路時即其後辦理徵收漏未徵收而已 。
ｃ、次按「若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用 地役關係而以命令規定繼續使用毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。 ‧‧‧行政院六十七年七月十四日台六十七內字第六三○一號函‧‧‧及 同院六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七二號函‧‧‧與前述意 旨不符部分，應不再援用」為司法院釋字四○○號所揭櫫；本件第三人郭 健章等人所共有桃園市○○段二００、二０一、二０五、二０六及二０八 等地號土地、林清江等所有坐落桃園市○路段一七七一、一七七一─一八 、一七七一─二０等地號土地，業經徵收，二００、二０一、二０五、二 ０六及二０八等地號屬桃園市○○路段，一七七一、一七七一─一八、一 七七一─二０地號屬同市○○路○段，一七七一地號土地則屬同市○○路 ○段與介壽路交叉口，且三民路與介壽路相連，同屬省台四線，亦為被告 所不爭執，更於本件準備程序時自認其於接管後曾就與系爭土地同路段部 分土地完成徵收，是以揆知上述解釋意旨，被告應就系爭土地予以辦理徵 收，始與平等原則無違，從而被告所謂上述第三人所有土地與系爭土地不
屬同一計劃路段、部分為桃園市公所辦理徵收其得暫不列入徵收取得範圍 、經費短絀及茍給付原告地價補償有違平等原則，實無足取。 ｄ、再者，原告所以訴請被告依法辦理徵收系爭土地，所據者厥為上揭土地徵 收條例第五十七條第二項或第五十八條第二項及司法院釋字第四○○號所 敘：「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財 產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或 第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。‧‧‧若在某 一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以 命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。‧‧‧」之 人民財產權應予保障及平等原則，苟不就被告所有系爭土第辦理徵收，即 與人民財產權應予保障及平等原則有違，迭如前述。 ｅ、尤以進者，「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個 人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公 權力或第三人之侵害，‧‧‧。既成道路符合一定要件而成立公用地役關 係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲 其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，‧‧‧（釋 字四○○號解釋）在在已揭示該解釋得據為「請求徵收之權利」，而原告 所有系爭土地與一般既成道路不能同視，因五十一年闢建時及其後鄰近同 路段土地未經辦理徵收有違人民財產權應予保障及平等原則，業如前述司 法院釋字第四○○號解釋所示，詎被告竟摘取解釋意旨無關緊要之部分， 置「大法官所為之解釋得諭知有關機關執行，並得確定執行之種類及方法 。」（司法院大法官審理案件法第十七條第二項）及行政訴訟法等之規定 於不顧，一面謂司法院釋字第四○○號解釋不得據為請求徵收之基礎，復 引土地徵收條例第三條、第十一條之「得」字據為搪塞之理由，另一面復 謂其已依解釋擬具徵收方案云云，無異以自己之矛，攻自己之盾，亦無足 取。矧如被告所言，其已擬妥分十五年徵收既成道路用地之計畫，則就系 爭非既成道路用地予以優先辦理徵收，對政府財源亦不致發生任何影響， 乃被告又以政府無財據為拒絕徵收之緣由，更無足取。 ｆ、系爭土地係於五十一年間經台灣省住都局闢為道路，業如上述，為被告所 不爭執，其後仍繼續課徵田賦，倘五十九年間出具同意書屬實，乃為申請 地價稅及田賦減免之用，出具同意書時距闢為道路使用已有八年之久，且 無償使用僅係民法上之借貸不收取租金並非贈與，應無庸疑，否則系爭土 地怎會現仍為原告所有。現被告一面以之據為拒絕辦理徵收之緣由，另一 面又稱其已擬定徵收取得計畫辦理徵收，亦至矛盾。 ｇ、原告已不再請求被告發放補償，被告所謂依現行土地徵收條例之規定，關 於土地徵收補償費，應由需用土地人先與土地所有權人，以協調方式取得 ，‧‧‧。本件並無徵收處分之存在，則兩造問並無發生財產上給付之公 法上原因。又司法院釋字第四○○號解釋明言「國家應依法律之規定辦理 徵收給予補償」，亦即「應依實定法之規定辦理徵給予補償」而非謂「國 家應依本號解釋辦理補償」，足證該號解釋並非可作為國家請求給付之公
法上原因云云，亦屬無據。
Ｂ、被告方面：
１、程序部分
ａ、按行政訴訟法第一百零七條第一項第九款規定訴訟標的為確定判決或和解 之效力所及者，行政法院應以裁定駁回之。查原告前已就同一事件提起行 政訴訟並經本院九十年二月二十七日判決駁回，原告未於法定期間內提出 上訴，該判決已屬確定，依法應駁回其訴。
ｂ、被告所屬第一區養護工程處九十年四月二十四日（九○）一工用字第九○ ○七九七二號函所為前開事實之函復僅為單純之事實敘述或理由說明，而 非屬行政處分，原告不得對之提起行政撤銷訴訟。 ２、實體部分
ａ、查原告所有坐落桃園市○○○段五○四─一、五○四─六、五○四─七地 號等三筆土地，係位於桃園市○市○○道路路段，為五十一年間由公共工 程局（即原省住都處）負責施工，其用地當時係由桃園市公所辦理用地取 得，因原告於五十九年出具土地同意使用承諾書（同意無償永久作為道路 之使用）予桃園鎮公所（現為市公所）故當時未辦徵收，俟該路段依都市 計畫寬度興闢完成並改為省道後，基於省、縣、鄉道路管理權責之劃分， 乃移交被告接養，接養當時該等土地已作為道路供公眾通行使用多年至今 ，且被告自接養後就未再辦理拓寬工程，故系爭土地為具公用地役權供公 眾通行使用之既成道路土地。
ｂ、次查系爭土地係位於已依都市計畫寬度興闢完成使用路段之既成道路土地 ，依原省府七十七年七月十九日七七府建四字第一五三○七四號函轉「台 灣省執行都市計畫公共設施保留地取得方案」工作會報第六次會議紀錄決 議：「已依都市計畫寬度興闢使用之既成道路不列入本次取得範圍。」又 依台灣省政府七十八年四月六日府建四字第三六一二五號函釋「已依都市 計畫寬度興闢使用之既成道路，因無行政院六十九年台內字第二○七二號 函補充之事項，暫不列入本次取得之範圍。」。 ｃ、基於目前被告經管公路系統中之私有既成道路土地，尚未依法辦理徵收補 償者眾多，係屬全國性通案問題且所需補償經費龐大，雖經司法院大法官 議決釋字第四００號解釋，私有既成道路土地應依法律之規定辦理徵收給 予補償，但各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關 機關亦應明定期限籌列經費逐年辦理或以他法補償。被告受限經費短絀， 不能僅就原告系爭之土地，單獨籌列經費辦理徵收補償，以維乎其公平性 ，且被告已積極清查轄區○○○道路土地面積及所需之徵收補償費，並擬 具既成道路之取得計畫函報上級機關核辦，並曾試列九十一年度公共建設 計畫個別計畫預算，以九十年二月十三日（九○）路規計第九○九三九五 四號函報上級審議，惟因目前中央政府財政困難，無法容納是項經費，該 項預算業經遭全數刪除。而被告僅為省道用地管理機關，有關既成道路土 地徵收補償事，宜俟中央籌妥專案經費並核撥執行單（被告）後，始得依 法辦理徵收補償等事宜。
ｄ、又原告主張鄰近地三人等所有之桃園市○路段一七七一、一七七一─一八 、一七七一─二○及桃園市○○段二○○、二○一、二○五、二○六及二 ○八等筆地號土地已辦理徵收乙節，經查中路段一七七一─一八、一七七 一─二○地號土地，係桃園市公所於六十九年間辦理徵收，而一七七一地 號土地係位於三民路與介壽路交叉路口用地，尚未依都市計畫寬度拓寬完 成而徵收之土地，另桃園市○○段二○○、二○一、二○五、二○六及二 ○八地號土地係辦理省道台四線經八德大湳都市計畫第二期第三年公共設 施保留地，與系爭土地非屬同一計畫路段，因八德大湳都市計畫寬度為二 十公尺，而實際寬度為十九公尺，尚未依都市計畫寬度拓寬完成，故依院 頒「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」辦理徵收，其與系徵 土地所在道路已依都市計畫寬度興闢完成使用之既成道路情形不同，兩者 不能相提並論。
ｅ、土地徵收只能基於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序 為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收之主體，一般人民除法律別有規 定外（如土地徵收條例第八、第五十七、第五十八條規定），並無請求國 家徵收其所有土地之請求權，原告遽以土地徵收條例第五十七條、第五十 八條之規定類推本案適用上開規定，惟該規定即「法律別有之規定」，需 以已依法定程序「徵收」作為公共事業使用為前提，方發生公法上之請求 權關係，而系爭土地為無償提供作為道路使用之私法關係，二者不能相提 並論，原告所論，實不足取。
ｆ、綜上所陳述，被告概依上述原則辦理，並無行政處分之違法或不當之處， 本件原告之訴為無理由。
理 由
一、程序部分：
本件原告於九十年十一月二十二日起訴時，被告機關代表人（局長）為梁樾，嗣 因梁樾於九十一年七月二十五日離職，由葉昭雄繼任，依法有代表被告進行訴訟 行為之權限，其具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。二、實體部分：
Ａ、兩造爭執之要點：
１、原告所有系爭土地，係桃園市○市○○道路路段，前經台灣省公共工程局闢 為桃園市○○路○段（即台四線）供公眾通行使用，嗣基於省、縣、鄉道道 路管理權責之劃分，乃移交當時台灣省交通處公路局接養。原告於九十年四 月十三日向交通部公路局（即被告之前身）申請徵收系爭土地，經該局函覆 表示系爭土地為「道」地目既成道路，故未列入徵收補償對象，且被告擬採 逐年編列預算解決方式，，俟經費核撥後，即辦理徵收補償。 ２、原告認為基於以下理由，被告應該辦理系爭土地徵收： ａ、被告據為暫緩徵收之台灣省政府七十七年七月十九日七七府建四字第一五 ○三七四號函係依據行政院六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七 二號函，而該行政院函已經司法院釋字第四○○號解釋揭示與憲法十五條 之規定意旨不符，應不再援用。
ｂ、系爭土地於五十一年間經闢為道路，其後仍繼續課徵田賦，至五十九年間 原告出具永久使用同意書乃為申請地價稅及田賦減免之用，並非供被告永 久使用而毋庸徵收。
ｃ、司法院釋字第四○○號解釋謂：「既成道路符合一定要件而成立公用地役 關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧 牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府 如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌 措財源逐年辦理或以他法補償。」，則該解釋自得作為人民「請求徵收權 利」之依據。
ｄ、土地徵收條例就事實上已被徵收開發永久性事業未經依法辦理徵收發放補 償之所有權人得否請求需用土地人徵收，未為任何規範，係屬法律漏洞類 型中『公開漏洞』，按照釋字第一八二號解釋或前行政法院七十二年判字 第二二五五號判決意旨，土地所有權人自得類推適用上開土地徵收條例第 五十七條及第五十八條之規定以填補其公開漏洞 ｅ、系爭土地鄰近之第三人林清江等、巫陳月英、江武雄、郭健章等人所有之 土地，均為同時由前台灣省住都局於五十一年間施工闢為台四線道路使用 ，分別經桃園市公所、前台灣省交通處公路局完成徵收，揆之上揭司法院 解釋，被告機關亦應予以徵收，始符平等原則，被告以既成道路未徵收者 眾多，被告經費短絀，為期公平起見需俟全盤財務規劃後方可辦理徵收， 實無足取。
３、被告則基於以下理由否定原告之主張：
ａ、原告前已就同一事件提起行政訴訟並經判決駁回確定，依行政訴訟法第一 百零七條第一項第九款規定應駁回其訴。且被告所屬第一區養護工程處九 十年四月二十四日（九○）一工用字第九○○七九七二號函所為前開事實 之函復僅為單純之事實敘述或理由說明，而非屬行政處分。 ｂ、系爭土地屬於「已依都市計畫寬度興闢使用之既成既成道路」，故未列入 七十七年間徵收計畫內徵收。
ｃ、徵收補償地價之發放，以需用土地人申請並經核准為前提，亦即必須已經 徵收土地方有補償可言，本件並無徵收處分之存在，兩造間並無發生財產 上給付請求權之公法上原因。
ｄ、司法院釋字第四○○號解釋明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償 」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂『國家應依本解釋 辦理補償』，足證該解僅為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請 求給付之公法上原因。
ｅ、目前公路局公路系統中之既成道路土地尚未徵收補償者眾多，係屬全國性 通案問題且所需補償經費龐大，被告因受限經費短絀，不能僅就原告系爭 之土地單獨籌列經費辦理徵收給予補償，以維乎其公平性，且被告已積極 清查轄區○○○道路土地面積及所需徵收補償費，並擬具既成道路之取得 計畫陳報上級機關核辦。因被告僅為省道用地管理機關，有關既成道路土 地徵收補償事，宜俟經費核撥後，始得依法辦理徵收補償等事宜。
ｆ、原告主張所有系爭土地鄰近之第三人等所共有之土地與系爭土地非屬同一 計畫路段，且諸此所在之路段尚未依都市計畫寬度拓寬完成，故依法辦理 徵收補償，與系爭土地所在道路已依都市計畫寬度興闢完成使用之既成道 路情形不同。
４、本院認為，綜觀兩造主張，本件應予審酌之爭點包括： ａ、被告九十年四月二十四日（九○）一工用字第九○○七九七二號函是否構 成行政處分，原告訴請撤銷該函及訴願決定是否有理由？ ｂ、被告是否具備本案之當事人適格？
ｃ、司法院釋字第四○○號是否可作為請求徵收土地之根據？ ｄ、原告是否可援引平等原則及財產權保障作為請求被告申請徵收系爭土地之 根據？
ｅ、原告主張類推適用土地徵收條例第五十七條、第五十八條請求被告申請徵 收系爭土地是否有理由？
Ｂ、本院之判斷：
１、被告所為九十年四月二十四日（九○）一工用字第九○○七九七二號函是否 為行政處分：
ａ、按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，而所謂 行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力 措施應對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第四條第 一項，訴願法第三條第一項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實敍述 或理由說明，既不因該項敍述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民 對之即不得提起行政訴訟，改制前之行政法院復著有四十四年判字第十八 號判例可資參照。
ｂ、查「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定 。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府 ，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主 管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地 人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第 一條第二項、第二條、第十四條、第十九條分別定有明文。準此，有關系 爭土地之徵收核准機關，應為內政部，補償機關為系爭土地行政區劃上所 屬之桃園縣政府，而被告僅係居於「需用土地人」之法律地位而已。 ｃ、次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經 由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照），是土地徵 收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第五十七條第二項） 外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有 權人（即被徵收人）間之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不 發生任何法律關係甚明。從而，被告既非核准徵收之主管機關，則其所為 上開函復，純係居於需用土地人之法律地位，針對原告之請求所為經辦事 件之事實敍述或理由說明，並不因而發生徵收補償之法律效果，揆諸首揭 規定及意旨，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。
２、被告當事人適格是否欠缺：
被告前揭函覆並非行政處分，已如前述。惟縱認被告所為上開函復之性質， 係屬行政處分，然按土地徵收條例第一條、第二條、第十四條、第十九條等 規定，本件徵收核准機關為內政部，補償機關為桃園縣政府，被告之地位僅 屬需用土地人，兩造間並不存在法律關係（至於人民是否具有「請求行政機 關發動徵收程序」之權利，詳見後述）。則原告逕以需用土地人為被告，對 之提起本件之訴，被告適格自有欠缺。
３、請求被告機關申請徵收土地部分：
ａ、原告所有系爭土地，目前為桃園市○市○○道路路段，目前闢為桃園市○ ○路○段（即台四線），迄未辦理徵收及補償之事實，為兩造所不爭執， 堪信為真實。本件所應審究者，為原告可否依行政訴訟法第五條規定，對 被告提出課予義務之訴，請求被告申請徵收之問題。茲分述如次： Ⅰ、按提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，以人民因中央或地方機關對 其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為、或予以駁回， 認為其權利或法律上利益受損害者為必要。其所稱依法申請之案件，係 指人民依法規之規定對國家享有公法上請求權而言。經查，土地徵收係 指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序 予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照）。因而，土地徵收只 能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為 之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（行政法院二十四年判 字第十八號判例參照）。
Ⅱ、而需地土地機關認其興辦公共事業有必要徵收私有土地，應檢具相關文 件，依法定程序向徵收核准機關申請徵收。至於有無必要申請徵收私有 地，需用土地機關具有裁量權，一般人民除法律別有規定外（如土地徵 收條例第五十七條、第五十八條），並無請求需用土地機關向國家申請 徵收其所有土地之公法上請求權。本件原告請求被告申請徵收系爭土地 ，核其性質僅係促請被告發動徵收程序而已。被告縱未向徵收機關申請 徵收系爭土地，對原告而言，要難謂有權利受損可言。 Ⅲ、其次，關於司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係 者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之 規定辦理徵收給予補償，若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收， 僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補 償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規 定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所 制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋理由亦敘明： 「‧‧‧各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關 機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。‧‧‧」等語，足 證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求 土地徵收之法律基礎。則原告提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟， 於法難謂妥適。
ｂ、原告得否以憲法上之「平等原則」及「財產權應受保障」之法理為依據， 請求被告機關申請徵收系爭土地：
Ⅰ、茲查，憲法第七條所定平等原則，係為保障人民在法律上地位之實質平 等，亦即法律得依事物之性質，就事實情況之差異及立法之目的而為不 同之規範，法律就其所定事實上之差異，亦得授權行政機關發布施行細 則為合理必要之規定，此觀司法院釋字第二一一號、第四一二號解釋意 旨甚明。因此，平等原則之真意乃在於禁止恣意，要求「相同事情為相 同處理；不同事情不同處理」，國家機關不得將與事物性質無關之因素 納入考量，而作為差別處理之基準。準此，平等原則僅係單純之消極的 客觀法規範，而無主觀公權利之內涵，尚無從藉此導出人民即具有「得 經由訴訟途徑請求獲得實現之法律地位」之主觀公權利。從而，國家公 權力作用縱有違平等原則，不可即認為侵害人民之主觀公權利，惟其權 利性質亦僅係一種基礎性之基本權，自身並無意義，而須與其他基本權 相結合，始能成為複數基本權，具備上開要件時，國家公權力作用違反 平等原則而侵害平等權時，始發生侵害及於另一與平等權相結合之基本 權的問題。
Ⅱ、又如前所述，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障 之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。因而，土地徵收只能基於有利 於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此， 土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（改制前行政法院二十四年判字第 十八號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八 條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，且司法院釋字第 四○○號解釋僅係為國家立法及施政之措施，並非可作為人民得向國家 請求土地徵收之法律基礎，本院亦已說明。
Ⅲ、因此本件原告對國家既不享有得請求徵收系爭土地之公法上請求權，則 原告謂在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路公用地 役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違 等語，而以平等原則為徵收請求權之依據，請求判命被告應申請徵收系 爭土地，自屬無理由。
Ⅳ、次按財產權應予保障，固為憲法第十五條所明定，惟憲法保障財產權之 目的，並不在於禁止對財產權之無補償的剝奪，而是在於確保財產權人 能擁有其財產權，並免於遭受國家公權力或第三人之違法侵害，並用以 過著自我責任之生活（即實現個人自由發展人格及維護尊嚴之意）。因 此，財產權保障是一種「存續保障」，而非「價值保障」（司法院釋字 第四○○號解釋示亦宗之）。財產權之存續保障功能，為防禦性之權利 ，祇有在合於法律規定「徵收」之要件下，始由「價值保障」代替之， 一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），並無請求國家 徵收其所有土地之公法上請求權，已如前述，則原告自無依據財產權之 保障之原理，積極請求予以徵收之權利，否則即有牴觸存續保障意義。 ｃ、類推適用土地徵收條例第五十七條、第五十八條部分：
Ⅰ、按「需用土地人因興辦第三條規定之事業，需穿越私有土地之上空或地 下，得就需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定 取得地上權。但應擇其損害最少之處所及方法為之。前項土地因事業之 興辦，致不能為相當之使用時，土地所有權人得自施工之日起至完工後 一年內，請求需用土地人徵收土地所有權，需用土地人不得拒絕。」「 國家因興辦臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物。徵 用期間逾三年者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地人徵收所 有權，需用土地人不得拒絕。」固為土地徵收條例第五十七條第一項、 第二項及同法第五十八條第一項、第二項所明定。 Ⅱ、惟於土地利用法制上，徵收與徵用係迥然不同的兩種概念，前者係指國 家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以 剝奪之謂（司法院釋字四二五號解釋參照），後者則是國家基於公益上 需要，對人對物所課予之一種廣義的公用負擔。而在對物所課予之負擔 方面，其性質亦僅屬於使用權之剝奪，換言之，即暫時限制人民對於私 有土地之使用權利，俟使用完畢後，該土地仍將返還於土地所有人，是 以徵收乃終局性、永久的剝奪人民土地所有權，徵用則是定有一定期間 的限制人民財產權之利用或行使。二者性質不同，尚難準用。 Ⅲ、另前述土地徵收條例第五十七條所指「得就需用之空間範圍取得地上權 」一節，乃是因為，興辦公共事業需用土地時，原則上要以徵收土地所 有權之方式行，但若特定公共事業之舉辦僅需利用到特定土地之一部使