臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第四九六一號
原 告 甲○○
訴訟代理人 庚○○
被 告 內政部
（承受臺灣省政府土地徵收核准業務）
代 表 人 余政憲部長）
訴訟代理人 乙○○
戊○○
參 加 人 桃園縣政府
代 表 人 朱立倫縣長）
訴訟代理人 己○○
參 加 人 桃園市公所
訴訟代理人 丁○○
丙○○
右當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國九十年六月四日台九十訴字第
○三九三五八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
Ａ、本件需用土地人桃園縣桃園市公所為辦理丙九號及丙ＮＯ一五（十五Ｍ）號道 路工程，需用坐落桃園縣桃園市○○○段四七─一地號等二十筆土地（面積○ ‧三，一七三公頃）及桃園縣桃園市○○○段二六四─一八地號等二十九筆土 地（面積○‧七○五一公頃），乃檢附徵收土地計畫書及圖等資料，由桃園縣 政府報經台灣省政府分別以七十八年三月三十日七八府地四字第三五七四五號 及七十八年四月十二日七八府地四字第一四七八八八號函核准徵收，並經行政 院七十八年六月十九日台（七八）內地字第十○六九一五號及七十八年五月十 七日台（七八）內地字第六九九○八七號函准予備查，交由桃園縣政府分別以 七十八年五月十日七八府地籍字第六六七四四號公告（公告期間台七十八年五 月十日起至七十八年六月九日止）及七十八年五月八日七八府地籍字第六六三 三五號公告（公告期間自七十八年五月八日起至七十八年六月七日止），並函 知各土地所有權人。
Ｂ、嗣原告於八十八年八月二十七日向桃園縣政府提出申請書，以其所有坐落桃園 縣桃園市○○○段二八─一（原徵收地號二八）、三三─七（原徵收地號三三 ─一）及一二二─四（原徵收地號一二二─一）地號等三筆土地（下稱系爭土 地）迄未接獲領取地價及其他補償地價通知，桃園縣政府未踐行發放補償地價 之程序，徵收公告已失其效力等理由，申請撤銷上開土地之徵收處分。 Ｃ、案經桃園縣政府以八十八年九月六日八八府地用字第一八六一二五號函復，略
以徵收程序完全符合法定程序與規定，其徵收並未喪失效力等語，拒絕原告上 開申請。原告不服，乃向台灣省政府提起訴願。 Ｄ、案經該府作成台灣省政府八十九年三月十四日八九府訴一字第一二二四○五號 訴願決定將原處分撤銷，命桃園縣政府移由權責機關處理。桃園縣政府乃以八 十九年三月二十八口八九府地用字第○五○三○二號函就原告申請撤銷桃園縣 桃園市○○○段二八─一、三三─七及一二二─四地號等三筆土地徵收及塗銷 註記一案請被告機關內政部核定。
Ｅ、案經被告機關內政部以八十九年十二月十三日台（八九）內地字第八九七四一 一七號函復桃園縣政府及副知原告，略以桃園縣政府既依法定程序辦理徵收， 且於公告期滿十五日內通知發放徵收補償地價在案，依法並無不合。桃園縣政 府就原告未具領之補償地價仍存於台灣土地銀行桃園分行補償專戶內，並不影 響本案徵收之效力，不生徵收失效之問題。臺灣省政府七十八年三月三十日七 八府地四字第三五七四五號及七十八年四月十二日七八府地四字第一四七八八 八號函核准徵收之處分應予維持。至原核准徵收之桃園縣桃園市○○○段二八 及三三─一地號內土地徵收面積，與徵收分割後之小檜溪段二八─一及三三─
七地號土地面積不符，且小檜溪段三三─一地號內土地，其暫編地號為三三─
九，徵收分割後誤為三三─七，請桃園縣政府依規定辦理更正。 Ｆ、原告不服，以其自七十八年五月迄至八十八年七月二十一日從未接獲桃園縣政 府核准徵收及發放地價通知，亦不知系爭土地被徵收，本件徵收土地核准案未 於公告期滿十五日內將補償地價發放完竣應失其效力云云，向行政院提起訴願 。案經該院作成九十年六月四日台九十訴字第○三九三五八號訴願決定書，該 訴願決定認為原告未具領之補償地價仍存於台灣土地銀行桃園分行補償專戶內 ，並不影響本案徵收之效力，且徵收係公權力所為之處分，其依法公告即生效 力，非以被徵收土地之所有權人收受徵收通知為生效要件，縱未實際收受通知 僅生訴願期間無從起算問題，而與徵收處分是否違法無關，故認定原告訴願主 張為無理由，而維持前揭內政部台（八九）內地字第八九七四一一七號函，並 駁回原告之訴願。
Ｇ、原告於收受訴願決定書後，猶未甘服，遂於法定期間內向本院提起行政訴訟。二、兩造訴訟上之聲明：
Ａ、原告部分：
１、求為判決撤銷原處分及訴願決定。
２、求為判決確認桃園市公所辦理丙九號及丙ＮＯ‧一五（十五Ｍ）號道路工程 徵收原告土地部分失效。
Ｂ、被告及參加人部分：
求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
Ａ、原告部分：
１、土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法 定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則， 並應於相當期間內給予合理之補償，方符憲法保障人民財產權之意旨（參照
司法院釋字第四○○號解釋）。按政府機關使用私有土地辦理徵收時，其補 償地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之，土地法第二百三十 三條前段定有明文，其未依上開規定期限發放補償完竣者，其徵收應屬無效 。司法院釋字第一一○號解釋第二項前段謂：「需用土地人不於公告完畢後 十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照 本院院字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力」足見徵 收私有土地係政府基於公權力強制取得私有土地之行為，自須以補償費發放 完竣為生效要件。（司法院院字第二七○四號解釋：「需用土地人，不依土 地法第三百六十八條第一項規定於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其 他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳 交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收 土地核准案，自應解為從此失其效力，土地所有人如因此而受損害者，得向 需用土地人請求賠償」。）
２、本案系爭之三筆土地因桃園縣政府違反土地法第二百三十三條首段規定，而 致該徵收無效。但行政院訴願決定書中對訴願駁回所持之理由謂：「桃園縣 政府稱：已踐行發放補償費之程序云云，縱該土地所有權人事實上未收受補 償費通知，因國家係基於公法上之權力所為之處分，於其依法定程序公告即 生效力，而非以被徵收土地之所有權人已收受徵收之通知為生效要件，自難 謂本件徵收土地核准案有未於公告期滿十五日內將補償費發放完竣，應失其 效力之情事，所訴核不足採云云。」並援引前行政法院五十七年判字第四七 六號判例暨七十九年判字第一八九五號判決參照，其認事用法皆有嚴重違誤 。
３、查系爭事實規範法條為土地法第二百三十三條首段，行政院訴願審議委員會 本應要求桃園縣政府依法提示已踐行通知程序之證據及歷經十餘年未辦提存 之理由。但未知行政院訴願審議委員是否看完前行政法院七十九年判字第一 入九五號裁判全文，卻錯將有關為土地法第二百零八條及二百二十七條所做 的法律見解適用於本案上。再查前行政法院五十七年判字第四七六號判例要 旨之法律見解謂：「已接獲通知拒不受領，被告官署依法提存，其情形迥不 相侔，自不容引用司法院院字第二七○四號解釋，而主張土地徵收案失效」 。
４、按行政院暨原行政處分機關有意或無意間，不無忽視桃園縣政府違反土地法 第二百三十三條首段規定，而致該徵收無效事實之嫌。本案系爭之三筆土地 因桃園縣政府違反土地法第二百三十三條首段規定，而致該徵收無效者，係 就核准徵收之行政處分確定後發生之新事實，主張原核准（徵收）處分，因 新事實發生而依法應歸無效。絕不發生：「屬另一事件」之情事。 ５、查內政部土地徵收審議委員會第十三次會議應就原告所主張原核准徵收處分 應歸於無效之新事實是否存在為審核。而非得謂原核准徵收處分已確定之決 議「維持原核准徵收處分」。其所持之理由謂「‧‧‧既經桃園縣政府查明 依法定程序辦理徵收，且於公告期滿十五日內依公告徵收時土地登記簿所載 住址通知發放徵收補償費在一案，依法並無不合，雖桃園縣政府就申請人未
具領之補償地價仍存於台灣土地銀行桃園分行補償專戶內，尚不影響本案徵 收之效力，同意桃園縣政府所擬意見，本案不生徵收失效之問題云云。」由 此觀之，更有違內政部六十年六月卅日自行頒布之台內地字第四二六二八○ 號函示：「為免除有無接獲徵收補償通知之爭端，應請轉飭縣市政府注意通 知土地所有權人或使用人領取地價及其他補償費時，如係以信函通知，應一 律以掛號信件投遞以利查詢。」
６、反觀，台灣省政府訴願決定書理由中對此新事實部份有諸多疑問，尚待桃園 縣政府釋明：「惟查，原處分機關是否曾以郵局雙掛號郵件寄送補償地價通 知予訴願人？有無訴願人蓋章收受之合法送達證明文件供核？其就未具領之 補償費遲遲未提存之理由何在？等等，原處分機關均未釋明，其單以本府准 之徵收土地清冊內載有訴願人姓名、住址，且有部份權利人業已領取補償地 價，遽而推定其曾踐行通知訴願人發放地價補償之法定程序，有嫌率斷云云 」。再查桃園縣政府丙十五號道路工程用地尚包含原告所有之小檜溪段一二 二─五地號土地，也因徵收錯誤歷經十年後，由原告申請經桃園縣政府以八 八府地用字第一三四六五○號函撤銷徵收在案。在在足以證明原核准（徵收 ）處分，因新事實發生而依法應歸無效。
７、對被告答辯之反駁：
ａ、本案爭執焦點為原告主張桃園縣政府未履行土地法第二百三十三條前段 之法定程序及規定。依據台灣省政府八九訴一字第一二二四○五號訴願 決定書中就此部分明確論及「原處分機關（桃園縣政府）是否曾以郵局 雙掛號郵件寄送補償地價通知予訴願人？有無訴願人蓋章收受之合法送 達證明文件供核? 其就未具領之補償費遲遲未辦理提存之理由何在？等 等，原處分機關均未釋明，其單以本府核准之徵收土地清冊內載有訴願 人姓名、住址，且有部分權利人業已領取補償地價，遽爾推定其曾踐行 通知訴願人發放地價之法定程序，有嫌率斷云云。」對前述之疑問桃園 縣政府自當負有舉證及釋明的責任。
ｂ、被告機關內政部於行政訴訟答辯狀中之實質理由部分引用判例、判決不 無斷章取義之處，更有對被監督機關袒護之嫌。按實質理由「一、」之 部分係參照前行政法院五十七年判字第四七六號判例以推定理由「二、 」之論點。於理由「三、」中引用前行政法院七十九年度判字第一八九 五號判決支持其『公告即生效力』之說。查前行政法院五十七年判字第 四七六號判例要旨明確記載：「係原告於發給補償地價實拒不受領‧‧ ‧」；前行政法院七十九年度判字第一八九五號判決亦明確記載「惟郵 局因查無該住址而遭退回等情，有系爭土地登記謄本，公告函影本、通 知信封影本等件附原處分案卷可稽云云。」，由此觀之該兩案件原處分 機關都有履行土地法第二百三十三條前段之證據，自不容內政部張冠李 戴於完全未履行法令之本案上。
ｃ、又六十年六月三十日台內地字第四二六二八○號函係內部函件，而指原 告徒以未收受徵收通知，不知悉徵收土地事實，即謂徵收失效，所訴實 不足採云云。按該函令刊載於八十六年三月版之地政法令彙編第七四七
頁，豈得說是非直接對外發生法規範之效力。
ｄ、土地徵收雖係國家因公共事業之需要，對人民憲法保障之財產權，經由 法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及程序之法律必須符合必要性原 則，查本案之徵收，桃園縣政府除未履行土地法第二百三十三條前對之 法定程序及規定外迄今十三年餘未見使用系爭土地，故本案徵收是否符 合必要性原則值得檢討，且徵收案之核准公告執行事項及辦理補償問題 ，乃一貫作業，並無有所推諉之處。
Ｂ、被告部分：
１、程序部分：
按業經八十九年一月二十六日總統令刪除之土地法第二百二十三條規定： 「徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之：一、需用土地人為省 政府各廳處、縣市政府或其所屬機關及地方自治機關者。二、舉辦之事業屬 於地方政府管轄或監督者。省政府為前項核准時，應即報請中央地政機關備 查。」惟在該法條刪除前，行政院八十八年六月三十日台八十八內字第二五 三五五號令，依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第四條規定，將土 地法規定之臺灣省及臺灣省政府主管或執行之事項，於法律或中央法規未修 正前，調整由被告或縣（市）政府主管或執行。其中土地法第二百二十三條 第一項規定省政府核准徵收土地，已配合調整改由被告核准，臺灣省政府之 本件業務因已歸併由被告承接，故本件行政訴訟由被告承受答辯。 ２、實體部分：
ａ、按徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給 之，為行為時土地法第二百三十三條前段所規定。又需用土地人不於公 告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發 給完竣者，依照司法院院字第二七○四號解釋其徵收土地核准案應從此 失其效力，固為司法院釋字第一一○號解釋有案，惟司法院院字第二七 ○四號解釋，所稱徵收失效係指需用土地人未於公告完畢後十五日內將 應補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給受償人之情形而言，前 行政法院著有五十七年判字第四七六號判例可資參照。 ｂ、查本件需用土地人桃園縣桃園市公所為辦理丙ＮＯ一五（十五Ｍ）號道 路工程需用系爭土地，報經臺灣省政府分別以七十八年三月三十日七八 府地四字第三五七四五號及七十八年四月十二日七八府地四字第一四七 八八八號函核准徵收，並報行政院備查後，交由桃園縣政府分別以七十 八年五月十日七八府地籍字第六六七四四號及七十八年五月八日七八府 地籍字第六六三三五號公告後（公告期間末日分別為七十八年六月九日 及七十八年六月七日），分別以七十八年六月十四日七八府地籍字第八 八○三○號及七十八年六月十二日七八府地籍字第七九六九六號函通知 權利人於七十八年六月二十三日及七十八年六月二十日發放補償地價， 經核桃園縣政府已踐行徵收公告及通知，並發放補償地價程序，依法並 無不合，並無徵收土地核准案應失其效力之情形。況桃園縣政府就原告 未具領之補償地價仍存於臺灣土地銀行桃園分行補償專戶內，原告得前
往具領。
ｃ、至原告訴稱桃園縣政府未依被告六十年六月三十日台內地字第四二六二 八○號函辦理，徵收土地已失效乙節，經查國家因公共事業之需要，依 法徵收私有土地之行為，係基於公法上之權利所為之處分，於其依法定 程序公告即生效力，而非以被徵收土地之所有權人已收受徵收之通知為 生效要件，縱該土地所有權人事實上未收受通知，亦僅生無從起算其得 訴願之期間之問題，與土地徵收之處分是否違法尚無必然之關聯（參照 前行政法院七十九年度判字第一八九五號判決），且上開被告六十年六 月三十日台內地字第四二六二八○號函係被告本於監督關係，對下級機 關所為處理徵收事務之指示，既非直接對外發生法規範之效力，亦非以 徵收通知為徵收處分生效要件，原告徒以未收受徵收通知，不知悉徵收 土地事實，即謂徵收失效，所訴實不足採。
Ｃ、參加人桃園市公所部分：
１、依土地徵收條例第四十九條規定：「已徵收之土地，需用土地人應切實按 核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每 年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一 者，應辦理撤銷徵收：一 因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地 不在工程用地範圍內者。二 公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、 市地重劃或其他方式開發者。三 依徵收計畫開始使用前，因都市計畫變 更，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。四 依徵收計畫開始 使用前，其興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷者。五 已依徵收計畫 開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地 之全部或一部已無使用之必要者。前項規定，於本條例施行前公告徵收之 土地，適用之。」惟本案並無符合上開情形。
２、次查本院九十年度訴字四三五一號判決略為：「‧‧‧若徵收土地應補償 之地價及其他補償地價，未依行為時土地法第二百三十三條規定，於公告 期滿後十五日內發給者，其徵收土地核准案從此失其效力，固經司法釋字 第一一０、五一六號解釋在案。惟所指『徵收土地核准案失其效力』，參 酌司法院三十三年院字第二七０四號解釋：『法律上既無強制需用土地人 繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決。尋繹立法本旨， 徵收土地核准案，自應解為從此失其效力。土地所有人，如因此而受損害 者，得向需用土地人請求賠償』意旨以觀，其法效果係指『向後失效』而 言。‧‧‧因此土地徵收補償地價未於公告期滿後十五日內發給，致徵收 處分「失其效力」之意義，與行政處分之「無效」，尚屬有別。原告主張 失效應屬無效之一種型態，純係一己主觀之見解，尚非可採。 Ｄ、被告桃園縣政府部分：
被告有依法公告及通知原告領取補償費，本件原處分並無失效，原告本件請 求為無理由。
理 由
壹、程序部分：
本件原告於九十年七月三十一日起訴時，被告機關代表人（部長）為張博雅，嗣 因張博雅於九十一年二月一日離職，由余政憲繼任，依法有代表被告進行訴訟行 為之權限，其具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。貳、實體部分：
一、兩造爭執之要點：
Ａ、原告認為系爭土地之徵收處分應屬無效，其理由略可整理如下： １、系爭土地於七十八年間即由前台灣省政府核准徵收，惟其迄至八十八年仍 未接獲之補償地價及其他補償地價通知，桃園縣政府未踐行發放補償地價 之程序，乃違反土地法第二百三十三條之規定，該徵收處分應屬無效。 ２、按照司法院釋字第一一○號以及該院院字二七○四號解釋意旨，需用土地 人不於公告完畢後十五日內將補償地價及其他補償地價繳交主管地政機關 發給完竣者，其徵收土地核准案應從此失其效力，可見徵收係政府基於公 權力強制取得私有土地之行為，須以補償地價發放完竣為生效要件。被告 援引前行政法院五十七年判字第四七六號判例暨七十九年判字第一八九五 號判決，作為其拒絕撤銷徵收處分之根據，認事用法皆有違誤。 ３、又內政部六十年六月三十日台內地字第四二六二八○號函係有拘束力之行 政命令，故原告以未收受徵收通知（該函要求縣市政府以掛號通知所有人 領取補償地價），不知悉徵收土地事實，請求確認徵收失效，為有理由。 ４、「桃園縣政府是否曾以郵局雙掛號郵件寄送補償地價通知予原告？有無原 告蓋章收受之合法送達證明文件供核？其就未具領之補償地價遲遲未辦理 提存之理由何在？」等等、為台灣省政府八九訴一字第一二二四○五號訴 願決定書所指摘之爭點，桃園縣政府自當負有舉證及釋明的責任。 Ｂ、被告及參加人則抗辯如下：
１、依照司法院院字第二七○四號，徵收補償地價未於徵收公告期滿後十五日 內發給，其徵收土地核准案應從此失其效力，惟該解釋所稱徵收失效係指 需用土地人未於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償地價繳交主 管地政機關發給受償人之情形而言。
２、本件需用土地人桃園縣桃園市公所就系爭土地分別均曾發函通知權利人於 七十八年六月二十三日及七十八年六月二十日發放補償地價，經核桃園縣 政府已踐行徵收公告及通知，並發放補償地價程序，依法並無不合，並無 徵收土地核准案應失其效力之情形。況桃園縣政府就原告未具領之補償地 價仍存於臺灣土地銀行桃園分行補償專戶內，原告得前往具領。 ３、國家徵收私有土地之行為，係基於公法上之權利所為之處分，於其依法定 程序公告即生效力，而非以被徵收土地之所有權人已收受徵收之通知為生 效要件，縱該土地所有權人事實上未收受通知，亦僅生無從起算其得訴願 之期間之問題，與土地徵收之處分是否違法尚無必然之關聯。 ４、被告六十年六月三十日台內地字第四二六二八○號函係被告本於監督關係 ，對下級機關所為處理徵收事務之指示，既非直接對外發生法規範之效力 ，亦非以徵收通知為徵收處分生效要件。
Ｃ、綜觀兩造主張，本院認為，本案之爭點應可集中於以下四點：
１、原告提起之行政訴訟類型有無錯誤─是否得依行政訴訟法第六條訴請確認 「失效」之徵收處分；
２、倘若１、之論證為肯定，本件確認訴訟是否具備「即受確認判決之法律上 利益」（亦即本件爭議是否具有訴之利益）；
３、倘若本件訴之利益要件具備，則應進一步探究，原告應以何機關為被告請 求確認徵收處分失效─被告是否具備當事人適格？ ４、系爭土地之徵收處分是否失效？
二、本院之判斷：
Ａ、原告得否依行政訴訟法第六條訴請確認「失效」之徵收處分： １、首先，就法律行為喪失效力之時點而言，「無效」與「失效」之涵義並 不相同，前者係指法律行為自作成之初即屬不生效力，後者則指法律行 為作成時效力已發生，嗣後因特定事由如終期屆至或解除條件成就，而 使其效力中斷，而該法律行為係向（事件發生後之）將來喪失效力。 ２、其次，行政訴訟法第六條第一項規定，「確認行政處分無效及確認公法 上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益 者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為 違法之訴訟，亦同。」可知，我國行政訴訟中之確認訴訟類型包括：⑴ 確認行政處分無效、⑵確認公法上法律關係成立或不成立、⑶確認已消 滅之行政處分為違法等三類，從文義解釋而論，確認行政處分失效並可 包括在上述⑵類之確認訴訟種類中（因為均是就一個過去已發生之歷史 事實，要求法院為判斷）。
３、又行政訴訟法第二條規定，「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依 本法提起行政訴訟」，基於本條學理上稱為「概括管轄權」之規定，除 憲法爭議以外之公法事件，除法律有特別之規定，均得於行政法院起訴 請求救濟，因此，人民與行政機關間對行政處分是否「失效」發生爭議 ，且該當行政處分是否失效將對人民權利產生影響者，應開放訴訟救濟 途徑。
４、因此本院以為，上開行政處分失效與否之爭議，應可藉由「因為行政處 分失效」所形成法律狀態之確認來加以解決，人民可依行政訴訟法第六 條第一項所定「確認法律關係成立或不成立」之訴訟類型尋求救濟。而 在解釋上，將提出「確認行政處分失效」訴訟者，透過訴訟類型之轉換 ，解為提起「確認因徵收處分失效所生；徵收法律關係不存在」之「確 認訴訟」。
Ｂ、本件確認訴訟是否具備訴之利益：
１、按確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原 告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之」，行政訴訟法第六條 著有明文。又所謂具有「即受確認判決之法律上利益」（學說又稱確認 利益），須因行政處分是否生效不明確，致原告在法律上之地位有受侵 害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在（ 最高法院二十七年度上字第三一六號、五十二年度台上字第一二四０號
判例參照）。
２、確認行政處分失效之訴應解為「確認因徵收處分失效所生；徵收法律關 係不存在」之訴，而依行政訴訟法第六條第一項之規定來救濟，已如前 述。因此本類訴訟之確認利益，即須因行政處分失效是否不明確，致原 告在法律上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判 決除去之者，始為存在。
３、本件原告所有之系爭土地經徵收為桃園市道路用地，惟因參加人桃園縣 政府是否逾越土地法第二百三十三條所定之補償地價發放期限，致徵收 處分因補償地價發放逾期而失效，原告有所爭執，且該徵收處分如因此 失效，則系爭土地則得回復為原告所有，原告對於徵收處分是否失效具 有法律上之利害關係，而此項爭議得經由行政法院之確認判決，使原告 對於系爭土地之權利獲得終局之判斷，故應認為本件確認訴訟已具備確 認利益。
Ｃ、被告是否具備本案適格：
１、系爭土地之徵收處分係由需地機關桃園縣桃園市公所辦理該市丙九號及 丙ＮＯ. 一五（十五Ｍ）號道路工程「一號公園」工程，經桃園縣政府 報經臺灣省政府七十八年三月三十日七八府地四字第三五七四五號及七 十八年四月十二日七八府地四字第一四七八八八號函准予徵收，桃園縣 政府始於七十八年五月十日七八府地籍字第六六七四四號公告（公告期 間台七十八年五月十日起至七十八年六月九日止）及七十八年五月八日 七八府地籍字第六六三三五號公告徵收。
２、查本件徵收時有效之舊土地法（即三十五年四月二十九日修正公布者） 第二百二十三條第一項第二款規定：「徵收土地為左列各款情形之一者 ，由省政府核准之：．．．二、舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者 。」而現行有效之土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第 十九條復分別規定「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適 用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在 直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或 土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發 給之補償地價，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機 關轉發之。」
３、次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權， 經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照），是土 地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第五十七條第 二項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有 土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，補償機關與私有土地所有 權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係甚明。 ４、系爭土地係於七十八年間公告徵收，當時之核准徵收機關為台灣省政府 ，桃園縣政府為補償機關。原告申請確認徵收失效，應向徵收核准機關 請求確認，惟於台灣省政府組織精簡後，則應類推適用行政程序法一百
十三條第二項之結果，向原核准徵收機關之業務承受機關─內政部請求 確認（行政程序法第十三條第三項、訴願法第十一條參照）。 ５、是以，原告以內政部為本案之被告，被告適格尚無欠缺，則系爭土地之 徵收處分是否因參加人（同時為系爭土地之補償機關）桃園縣政府未予 通知原告領取補償金而屬失效，即應進一步從事實體之審查。 Ｄ、系爭土地之徵收處分是否失效？
１、原告認為系爭徵收處分應屬失效之理由，主要有二：⑴補償地價發給完 峻係徵收處分之生效要件、⑵依照內政部函示，桃園縣政府應以掛號郵 件通知其領取，其捨此不為，致原告不知悉徵收土地事實，請求確認徵 收失效，為有理由。
２、本院前已述及，法律行為之失效與無效在效力解銷之時點上迥然不同， 徵收土地應補償之地價及其他補償地價，未依行為時土地法第二百三十 三條規定，於公告期滿後十五日內發給者，其徵收土地核准案從此失其 效力，固經司法院釋字第一一０、五一六號解釋在案。惟所指「徵收土 地核准案失其效力」，參酌司法院三十三年院字第二七０四號解釋：「 法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准 案久懸不決。尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力 。土地所有人，如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。」意旨 以觀，其法效果係指「向後失效」而言。其理由在於，徵收處分公告後 ，依行為時土地法第二百三十條規定，需用土地人得為種種行為（如： 進入徵收土地內為察勘、測量工作，代土地所有權人或土地他項權利人 除去其土地障礙物等），為不使該行為之法效果受影響，故採向後失效 之見解。此外，如採取「自始無效」之解釋，如補償地價未能於短期內 發放完峻者（如所有人所在不明或所有人基於抗爭拒絕領取時），徵收 處分無法生效，將使公共事業無從進行。因此土地徵收補償地價未於公 告期滿後十五日內發給，係使徵收處分「向後失其效力」，而非自始無 效，亦是基於徵收處分之目的所必然。因此，若謂補償地價發放完峻是 徵收處分之生效要件，則未發放完峻前，徵收處分效力一概不發生，既 與土地法第二百三十三條「從此失其效力」文義不符，亦與徵收處分之 目的相牴觸，原告此部分主張並非可採。
３、本案之徵收補償有無於公告期滿後十五日發放部分： ａ、按行為時土地法第二百三十三條固規定徵收土地應補償之地價及其他 補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。
ｂ、惟查：
⑴、關於徵收補償費是否於公告期滿十五日內發給之認定，應以： ①、需用土地人有無於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費 額繳交直轄市或縣（市）主管機關。
②、主管機關有無通知領款人領款，領款人是否處於隨時可領款之狀 態為斷。
⑵、至於何時發予領款人，係法定要件即已具備之後續作為，並不影響
徵收案之效力。
⑶、此外土地法第二百三十七條所定之提存手續，依司法實務向來之法 律見解，認為；土地法第二百三十七條關於地價及補償費之提存待 領，並無期限之規定，且依該條文規定，該管地政機關是否提存， 仍有裁量之權，因此即使內政部或行政院對提存之時限曾以行政命 令加以規範（內政部六十三年五月十一日台內地字第五八一八四二 號函及行政院台五十九內字第一○九○七號令），但該等命令仍屬 行政機關之內部訓示規定而已，有無遵守僅屬是否應負行政遲延責 任之問題，並不影響徵收之效力（參閱內政部《40》台內地字第五 七六四號函釋，前行政法院五十九年度判字第六四三號判決、七十 三年度判字第一三六五號判決、八十年度判字第一四三號判決、八 十年度判字第九四號判決、八十三年度判字第一七０九號判決、八 十四年度判字第二七六九號判決）。而此等法律見解實有其合理性 ，因為提存原因之發生導因於土地之被徵收人怠於受領或客觀上不 能受領，具有可歸責之原因。而且一旦提存以後，被徵收人必須改 向法院提存所領取補償費，這將更被徵收人造成更大之不便，因此 提存應解為是徵收補償機關責任之減輕，如果徵收補償機關自願放 棄此等權利，亦無不可，不能反指為徵收補償機關違反其應盡之法 定義務，因此讓徵收失效。
ｃ、而在本案中兩造對於需地機關桃園市公所有在公告期滿十五日內，按 時將應補償地價及其他補償費額繳交縣主管機關桃園縣政府一節，並 無爭議（事實上原告應領之補償款目前仍存在台灣土地銀行桃園分行 內）。因此本案之爭點應僅集中在桃園縣政府有無通知原告領取上開 價款一節而已。
ｄ、就此由於本案參加人桃園縣政府無法提出送達回證，原告因此引用內 政部六十年六月三十日頒布之台內地字第四二六二八○號函示，指責 ：「本案之參加人桃園縣政府未依該函示以掛號信件投遞通知原告領 取補償地價及其他補償費，以致原告不知其事」云云。但是本院認為 ：
Ⅰ、關於被告六十年六月三十日台內地字第四二六二八○號函示雖經被 告編列於法令彙編之中，但尚不得以此謂該函性質屬於具外部拘束 力之法規範，質言之，從該函內容而言，其僅係被告本於監督關係 ，對下級徵收及補償機關於處理徵收事務時，應採取更足以確保權 利人知悉補償地價發放事實，並加速補償地價發放作業之指示，按 照現行行政程序法第一百五十九條第一項之分類，此應屬於「機關 內部有關業務處理方式」之行政規則，並非直接對外發生法規範之 效力。
Ⅱ、因此桃園縣政府並非不得依其他方式通知原告，重點只在於「有無 通知」之事實存在，至於通知方式為何，並不影響通知效力之發生 。
ｅ、至於「桃園縣政府有通知原告領取上開價款」之待證事實，固應由被 告機關負擔客觀之證明責任，不過鑑於往日行政程序法尚未施行，行 政機關之文書送達方式缺乏客觀之標準，而在事隔多年以後（例如本 案徵收公告距今已十二年多，距原告提起訴願之時間亦相隔十年左右 ），再行查證相關證據資料自有困難。而且往日對此爭點之處置亦有 認為通知之欠缺與徵收效力無關（前行政法院七十九年度判字第一三 四九號判決參照），或認為通知之瑕疵不影響公告效力（前行政法院 七十九年度判字第一三四九號判決參照），因此在本案徵收當時，行 政機關會對通知程序採取較簡略及寬鬆之態度，亦是本院在認定類似 本案之送達事實時所必須考慮之背景因素（此一因素在行政程序法實 施以後已不再存在，而法院在往後之行政事件中，就事實之認定及法 律之適用，也絕不會再去衡量此等因素）。
ｆ、而在本案中，固然沒有直接之證據資料來證明桃園縣政府曾通知原告 領取土地徵收之補償款，不過從原處分卷所附之桃園縣政府七十八年 六月十二日七八府地籍字第七九六九六號函及七十八年六月十四日七 八府地籍字第八八０三０號函二函文之內容觀之，桃園縣政府當時已 作成對所有被徵收土地所有權人之補償通知函文，而且本案中其他被 徵收土地之人已有領得徵收補償費者，從此週邊事實觀之，應可合理 推知，桃園縣政府當時應已有通知之事實（只不過沒有保存憑證來證 明其事），而地政機關亦早已禁止系爭土地之移轉，原告自難謂不知 其事。
４、綜上所述，原告主張系爭土地之徵收處分因補償地價未於法定期間發放 而歸於失效，當屬無理由。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十二 月 三十一 日 臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 黃清光
法 官 劉介中 法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十二 月 三十一 日 書記官 林麗美