臺北高等行政法院判決
94年度訴字第02490號
原 告 甲○○
乙○○
丙○○
被 告 宜蘭縣政府
代 表 人 丁○○縣長）住同
訴訟代理人 己○○
戊○○
上開當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國94年
6月3日台內訴字第0940003828號訴願決定（案號：0000000000）
，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
宜蘭縣礁溪鄉○○段593-1 、594 、594-1 及595 地號土地
（編定為一般農業區農牧用地，下稱系爭土地），經被告派
員會同宜蘭縣警察局礁溪分局警員於民國（下同）93年12月
17日上午12時20分許赴現場勘查，發現原告甲○○於系爭59
3-1 地號，原告乙○○於系爭594 地號，原告丙○○於系爭
594-1 及595 地號，未經申請核准擅自傾倒一般事業廢棄物
，回填營建剩餘土石方及堆置土方使用，違規面積各達約96
7 平方公尺、1,305 平方公尺、2,973 平方公尺。案經被告
認為已違反非都市土地使用管制規定，依區域計畫法第15條
第1 項及第21條第1 項規定，分別以94年3 月7 日府地三字
第0000000000-A號（下稱原處分㈠）、第0000000000-B號（
下稱原處分㈡）及第0000000000-C號（下稱原處分㈢）裁處
違反區域計畫法案件處分書各處原告新臺幣（下同）10萬元
罰鍰，並限於94年5 月2 日前應將一般事業廢棄物及營建剩
餘廢棄土石方全部清除，恢復原編定使用，清除之廢棄物不
得隨意棄置造成二次違規。原告均不服，提起訴願遭決定駁
回後，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：（原告未於言詞辯論期日到場，茲據其書狀所載
，記載其聲明及陳述）
⒈訴願決定及原處分㈠、㈡、㈢均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：如主文所示。
三、兩造之爭點：
㈠原告主張：
系爭土地之地目為田，原編定為農作種植之用；嗣經行政院 農業委員會核定為專業養殖用地，而改作養殖魚蝦之用，惟 因天候及水產傳染病菌之影響，養殖魚蝦不易，難有收成， 原告因不堪長期虧損仍任其荒廢未再作養殖之用。復因原告 有意加以利用系爭土地，乃雇工將魚塭填平以供耕作之用， 惟接獲被告通知原告違反區域計畫法規定需限期改善，原告 乃依限填平系爭土地，並僱請廢棄物清除公司將系爭土地上 不知何人所傾倒之木板、磚塊等物清運乾淨，並向被告報告 ，並無違反區域計畫法第15條規定。縱未經申請許可回填廢 土，而誤觸其他法令，亦應屬另一問題，故原處分及訴願決 定認事用法實有疏漏。
㈡被告主張：
⒈系爭土地於73年10月15日公告實施非都市土地使用編定管 制，並編定為一般農業區農牧用地，依規定應供農牧生產 及其設施使用。72年11月間被告辦理非都市土地使用編定 現況調查時，使用現況並無登載，且中華民國臺灣地區像 片基本圖（宜蘭縣洲仔尾）第1 版（68年6 月5 日林務局 攝影，地號594-1 、595 後方部分為魚池）及第2 版（74 年12月18日航空攝影）均為水稻田使用。原告擅自傾倒一 般事業廢棄物後回填營建剩餘土石方，核其行為業違反區 域計畫法第15條第1 項規定。
⒉縱如原告主張系爭土地因荒廢多年後有意回復原編定使用 ，在不牴觸相關法令規章情形下政府機關應給予適當輔導 ，惟原告未洽詢有關單位之規定逕行雇工辦理回填，又肆 無忌憚傾倒一般事業廢棄物。被告所屬地政局再於94年3 月15日至現場勘查，現況業已整平，惟仍高於路面約50公 分，與毗鄰593 地號同高（惟查593 地號於91年間因擅自 填土違規使用經被告裁罰有案，現仍未恢復，尚列管中） ，有現場勘查紀錄及相片可證。倘原告業將違規傾倒之廢 棄物清除完竣，理應低於路面甚多，經現場勘查確高於路 面，原告所訴顯屬狡辯飾詞，應不可採。
⒊本件罰鍰繳納期限為94年4 月1 日，因原告不服處分提起 訴願遭決定駁回，被告即以同年6 月30日府地三字第0940 081105號函通知原告，應於同年7 月20日前繳清罰鍰。經 查逾期仍未繳納，且於94年7 月1 日上午10時由宜蘭縣立 法委員張川田邀集相關單位到現場勘查時及同年月25日被 告代表人親民時間均口頭告知原告儘速繳納罰鍰，惟原告
迄今仍拒不繳納，被告依區域計畫法第21條第3 項規定以 94年8 月4 日府地三字第0000000000-B、0000000000-C、 0000000000-D號行政執行案件移送書移送法務部行政執行 署宜蘭執行處強制執行。
⒋按「…對於違反行政法上義務者，依法處理，乃現代民主 法治國家之基本原則，有關行政秩序罰之處罰對象，如處 罰之法律未予明定，宜解為以違反行政法上之義務者為處 罰對象。…至於違反管制使用土地之處罰對象，上開條文 既未明文，宜解為以違反第15條第1 項管制規定之義務者 為處罰對象，並以其具有故意或過失為責任條件（司法院 釋字第275 號解釋參照）；又依最高行政法院91年1 月10 日判字第23號判決，行政罰係以行為人為其處罰對象為原 則，對於行為人以外之人科處行政罰為例外，如須對行為 人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理 由。故考量實務上尚有許多土地違規案件，行政機關難於 現地查獲或認定實際違反管制使用土地之行為人，如執行 對象僅得針對行為人，將造成難以有效達成土地使用管制 之目的；是違反管制使用土地之行為人應不限於實際著手 實施違反區域計畫法第15條第1 項規定之人，對於該行為 凡有參與或授意之人，亦屬之。因此，土地所有權人、地 上物所有人、使用人或管理人等本即應負有土地使用管理 責任，故該等人員如經查明對違反管制使用土地有參與或 授意之情形，亦皆得為處罰之對象。」為內政部營建署92 年11月25日台內營字第920090059 號函所明釋。原告違規 事證極為明確，且未依被告94年1 月27日府地三字第0940 009033號、第0940009035號函限於同年3 月11日前將違規 傾倒之廢棄物清除並整平。惟於94年2 月1 日被告派員至 現場抽查，發現原告未進行違規物之清除，反而繼續傾倒 垃圾，並以營建剩餘土石方覆蓋，嚴重影響當地環境生態 ，並不理會被告給予限期改善之命令，乃以同年月2 日府 地三字第0000000000-A號、第0000000000-B號函通知原告 原給予改善期限應予廢止，爰依區域計畫法第21條第1 項 規定各處罰鍰10萬元及命除去違法狀態等，依法並無不合 。
理 由
一、原告起訴時，被告之代表人為劉守成，嗣於訴訟中變更為丁 ○○，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予 准許。本件原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日 到場，核無民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依行政訴 訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條第1 項前段，由被告
聲請而為一造辯論判決。
二、原告主張：系爭土地原編定使用為農作種植之用，嗣經行政 院農業委員會核定為專業養殖用地，而改作養殖魚蝦之用， 惟因養殖不易，且原告不堪長期虧損，而任其荒廢，乃雇工 將魚塭填平以供耕作之用，並僱請廢棄物清除公司將系爭土 地上不知何人所傾倒之木板、磚塊等物清運乾淨，並向被告 報告，並無違反區域計畫法第15條規定。縱未經申請許可回 填廢土，而誤觸其他法令，亦應屬另一問題，故原處分及訴 願決定認事用法實有疏漏。據此，依行政訴訟法第4 條第1 項規定，求為判決撤銷訴願決定及原處分㈠、㈡、㈢云云。三、被告則以：原告未經申請許可擅自傾倒一般事業廢棄物並回 填營建土石方，變更農牧用地用途，其行為業違反非都市土 地使用編定管制屬實，原處分並無違誤，求為判決駁回原告 之訴等語。
四、按區域計畫法第15條第1 項規定：「區域計畫公告實施後， 不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府 ，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區 圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管 制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。 」第21條規定：「（第1 項）違反第15條第1 項之管制使用 土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6 萬元以上 30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除 其地上物恢復原狀。（第2 項）前項情形經限期變更使用、 停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰， 並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之 措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔 。（第3 項）前2 項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送 法院強制執行。」區域計畫法施行細則第15條第1 項規定： 「直轄市或縣（市）政府依本法第15條規定編定各種使用地 時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用 之性質，參酌地方實際需要，依下列規定編定並繪入地籍圖 ；其已依法核定之各種公共設施用地，能確定其界線者，並 應測定其界線後編定之：…五、農牧用地應供農牧生產及其五、系爭593-1 、594 地號土地為原告甲○○、乙○○共有，系 爭594-1 及595 地號土地為原告丙○○所有，均於73年10月 15日經內政部公告實施非都市土地使用編定管制，並編定為 一般農業區農牧用地，依區域計畫法第15條第1 項、區域計 畫法施行細則第15條第1 項第5 款規定應供農牧生產及其設 施使用。且72年11月間被告辦理非都市土地使用編定現況調 查時，使用現況並無登載，有宜蘭縣土地使用編定卡附原處
分卷可稽；復查卷附中華民國臺灣地區像片基本圖（宜蘭縣 洲仔尾）第1 版（68年6 月5 日林務局攝影），系爭地號59 4-1 、595 土地後方部分為魚池，及第2 版（74年12月18日 航空攝影），均為水稻田使用。
六、本件經被告派員會同宜蘭縣警察局礁溪分局警員於93年12月 17日上午12時20分許赴現場勘查，發現原告甲○○於系爭59 3-1 地號，原告乙○○於系爭594 地號，原告丙○○於系爭 594-1 及595 地號，未經申請核准擅自傾倒一般事業廢棄物 ，回填營建剩餘土石方及堆置土方使用，面積各達約967 平 方公尺、1,305 平方公尺、2,973 平方公尺等情，為兩造所 不爭，並有土地登記謄本、會勘紀錄、現場照片附原處分卷 可稽，為可確認之事實。原告雖主張：原告日前為免系爭土 地長期荒廢，有意回復原編定使用，雇工以廢土回填魚塭以 便耕作，並將不知何人所傾倒之木板、磚塊等雜物清運乾淨 ，並將上情向被告報告，原告縱或未經申請許可回填廢土而 誤觸法令，不應處罰云云。經查：
㈠按宜蘭縣農業用地填土管制規則第1 條第1 項規定：「宜蘭 縣政府（以下簡稱本府）為有效管制本縣農業用地填土需求 ，俾利農民改善農耕環境，提高農作價值，訂定本規則。」 第2 條第1 項前段規定：「條依本規則得申請填土之農業用 地，係指都市計畫農業區及非都市土地之一般農業區、特定 農業區、風景區之農牧用地。」第3 條規定：「土地所有權 人因農業種植需要，得向本府申請填土。惟填土高度不得超 過原有高程40公分，並不得高於鄰近自然田埂，且原有土方 、砂石不得外運。」第4 條規定：「申請農業用地填土之土 壤來源，以縣內為限。且應為適合種植農作物之土壤，不得 為砂、石、磚、瓦、混凝土塊或其他有害物質等。」縱原告 有意恢復為農牧用地使用，依上開宜蘭縣農業用地填土管制 規則規定需提出申請，且回填之土壤應為適合種植農作物， 不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊或其他有害物質等，填土 高度不得超過原有高程40公分，並不得高於鄰近自然田埂， 且原有土石方、砂石不得外運。原告未依規定申請旋即於系 爭土地上擅自堆置土石方並傾倒一般事業廢棄物，回填營建 剩餘土石方，所回填之物與規定不符，案經被告所屬地政局 於93年12月17日上午12時20分許會同所屬環境保護局、宜蘭 縣政府警察局礁溪分局礁溪派出所當場查獲挖土機1 部，雖 未截獲載運卡車（因載運卡車於被告取締車輛之前方，待制 止挖土機回填後已迅速駛離），此有93年12月17日宜蘭縣政 府地政局辦理礁溪鄉違規使用現場勘查紀錄、現場照片附原 處分卷可稽。被告所屬地政局於94年1 月10日上午9 時50分
許會同所屬環境保護局、宜蘭縣政府警察局礁溪分局礁溪派 出所再度至現場勘查結果，仍繼續傾倒垃圾中，惟赴現場時 於系爭土地出入路口與載運卡車相遇（1 部空車離開，1 部 重車要進入），抵達現場時僅1 部挖土機遺留現場（挖土機 尚有餘溫），有現況及與卡車相遇照片附原處分卷可證。被 告乃以94年1 月11日府地三字第0940004386-A號、第000000 0000-B號函分別通知原告依行政程序法第105 條規定，為事 實及法律上之陳述，並於文到次日起7 日內以書面提出，逾 期未提出視為放棄意見陳述。原告於同（94）年1 月18日提 出陳述書謂：「…該土地地勢低漥、鄰近沿海受海水長久浸 蝕，因此土質略有鹽分、不利耕種，因此常年以來均開挖作 為魚塭，以養殖水產。然近年來由於天候及水產傳染病菌影 響，養殖所得不敷成本，因此多年以來任其荒廢，未再做養 殖之用。惟所有土地長久閒置、略感不捨，因見鄰地將漁塭 填平有意耕種，乃起而效尤，而於不諳法令之情況下雇工填 平，不慎違反非都市土地編定使用管制，實非有意，尚祈寬 典…。」等語，有上開函及陳述書附原處分卷可參。堪認原 告未經申請許可擅自傾倒一般事業廢棄物並回填營建土石方 ，變更農牧用地用途，其行為業違反區域計畫法第15條第1 項非都市土地使用編定管制之規定。
㈡被告以94年1 月27日府地三字第0940009033號、第09400090 35號函限於同年3 月11日前將違規傾倒之廢棄物清除並整平 ，逾期即依區域計畫法第21條規定處罰。可知被告並未立即 依區域計畫法第21條第1 項規定予以裁處原告，而係先命改 善。參以被告陳稱：其依原告之陳述意見，審酌出發點為善 意，因不諳法令規章而觸法，且表示願意進行改善，乃給予 勸導改善等語，尚堪採信。被告確有考量原告是否不諳法令 規章而觸法。惟被告於94年2 月1 日派員至現場抽查，發現 原告未進行改善清除，反而繼續傾倒垃圾，並立即以營建剩 餘土石方覆蓋，嚴重影響當地環境生態，對於被告所給予改 善限期置之不理，有現場抽查紀錄及相片附原處分卷可稽， 顯見原告具有違反區域計畫法第15條第1 項規定之故意。被 告乃以附於原處分卷之94年2 月2 日府地三字第0000000000 -A號、第0000000000-B號函通知原告，原給予改善期限應予 廢止，即依區域計畫法第21條規定處罰，於法有據。 ㈢原告丙○○固曾檢附委託文隆企業社清除廢棄物之相關文件 、94年1 月31日切結書等相關資料向被告所屬環境保護局告 知已委託文隆企業社將系爭土地上之廢棄物清除至合法場所 ，經該局以94年2 月25日環三字第0940002877號函表示該局 於同年月14日派員至現場複查結果，當時並未發現再有傾倒
廢棄物之情事，有原告丙○○委託文隆企業社清除廢棄物之 相關文件、切結書等資料、上開函、94年2 月14日複查紀錄 附原處分卷可稽。然參以被告所屬地政局再於94年3 月15日 至現場勘查，現況業已整平，仍高於路面約50公分，與毗鄰 593 地號土地同高（惟593 地號土地於91年因擅自填土違規 使用經被告裁罰有案，現仍未恢復，尚列管中，有91年9 月 4 日府地三字第0910102213號處分書附卷可稽），此有現場 勘查紀錄及相片附於原處分卷可證。倘原告業將違規回填營 建剩餘土石方、堆置土方全部清除完竣，理應低於路面甚多 ，但經被告所屬地政局上開現場勘查確高於路面，是原告上 開主張，並不足為渠等有利之認定，亦無法卸免原告於93年 12月17日已構成違反區域計畫法第15條第1 項規定之責。七、綜上所述，被告以原告違反區域計畫法第15條第1 項規定， 衡酌原告違規情節，違規使用土地之面積，依區域計畫法第 21條第1 項規定，處以原告各10萬元罰鍰，並限於94年5 月 2 日前應將一般事業廢棄物及營建剩餘廢棄土石方全部清除 ，恢復原編定使用，清除之廢棄物不得隨意棄置造成二次違 規，揆諸首揭規定，並無逾越法律授權之得裁罰額度上限， 行政裁量之判斷餘地尚無濫用或逾越之情形，核無不合，訴 願決定，予以維持，亦屬妥適，原告徒執前詞，訴請撤銷， 為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218 條、第104 條、第98條第3 項前段，民事訴訟法第385 條第1 項前段、第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 17 日 第一庭審判長法 官 王立杰
法 官 劉錫賢
法 官 胡方新
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 95 年 5 月 17 日 書記官 陳幸潔