臺中高等行政法院判決
94年度訴字第00656號
原 告 甲○○
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 林家進律師
被 告 臺中縣政府
代 表 人 丙○○
訴訟代理人 庚○○
上列當事人間因違章建築事件，原告不服內政部中華民國94年10
月25日台內訴字第0940006257號訴願決定，提起行政訴訟。本院
判決如下︰
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣臺中縣豐原市公所於民國（下同）93年7月30 日以豐市工字第0930024056號違章建築查報單向被告所屬工 務局查報原告在臺中縣豐原市○村路465巷90號增建RC造三 層高約15公尺，各層面積約260平方公尺之違建，被告乃以 93年8月9日府工使字第0930189499號違章建築補辦手續通知 單通知甲○○管理委員會於收到通知單後30日內補辦建造執 照手續，逾期未經補辦建造執照手續，被告於93年10月7日 以府工使字第0930262789號違章建築拆除通知單通知甲○○ 管理委員會應執行拆除，原告不服，提起訴願，經內政部94 年3月31日台內訴字第0930009280號訴願決定撤銷原處分後 ，被告再以94年5月3日府工使字第0940116572號違章建築拆 除通知單通知應執行拆除。原告不服，提起訴願，遭決定不 受理，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。 ㈡被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、兩造陳述：
㈠原告主張：
⒈程序方面：
⑴違章建築拆除通知單乃公務員執行職務時所製作之公 文書，屬限制人民權益之書面行政處分，依行政程序 法第96條及第97條意旨，應明確記載事實及理由，除 有更正之事由外，尚不得任意變更其記載，以維護人 民對於公權力行使之信賴。本件上開拆除通知單，其
內容係認定系爭建物為違章建築，並命應依違章建築 處理辦法第5條規定予以拆除，自係被告為行使公權 力而就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果 之單方行政行為，依司法院釋字第423號解釋意旨及 說明，該拆除通知單自係行政處分。最高行政法院90 年判字第2464號、93年度判字第350號，及本院91年 度訴字第334號、93年度訴字第474號判決，亦均認為 違章建築拆除通知單為行政處分，而採相同見解。 ⑵訴願機關即內政部所為94年3月31日台內訴字第0930 009280號訴願決定（即前訴願決定），亦曾認定違章 建築拆除通知單應屬行政處分。被告94年5月3日府工 使字第0940116572號違章建築拆除通知單上既有「不 服本通知者，請於本通知送達之次日起30日內，向內 政部提起訴願」之記載，已如前述，由此可見，被告 發出上開通知單時，亦表明其為行政處分。
⑶訴願機關嗣後雖變更見解，認被告94年5月3日府工使 字第0940116572號違章建築拆除通知單係93年8月9日 府工使字第0930189499號違章建築補辦手續通知單之 接續執行行為，核屬觀念通知，非為行政處分云云， 惟本件「甲○○管理委員會」僅為原告「甲○○」寺 廟現在之管理機關，並無權利能力，亦無處分「金星 觀」寺廟財產之權限，而系爭建物係於57年由當時信 徒募資籌建，現在之「甲○○管理委員會」亦非系爭 建築物之起造人，被告上開補辦通知單以「甲○○管 理委員會」為行政處分之相對人，自有重大明顯瑕疵 。又被告於本案審理時，亦坦承該通知單並未附送「 公所查報」資料，致使系爭行政處分所指「增建」之 違章部分，其具體位置及範圍究在何處？顯欠明確， 原告亦無從瞭解（原告迄今仍未接獲上開「公所查報 」資料），上開補辦通知單就此亦有重大明顯瑕疵。 又按行政處分以書面為之者，應記載處分機關及其首 長署名、蓋章，行政程序法第96條第1項第4款定有明 文，本件上開補辦通知單既僅蓋有「臺中縣政府」條 戳，而無機關首長署名簽章，自有重大明顯瑕疵，亦 非適法之行政處分。綜上，上開補辦通知單即係以無 權利能力人為行政處分相對人，又有「欠缺明確性」 、「欠缺首長署名簽章」等重大明顯瑕疵，依法自屬 無效。是被告94年5月3日府工使字第0940116572號違 章建築拆除通知單應失所附麗，自難認該拆除通知單 係上開補辦通知單之接續執行行為。
⑷退步而言，縱認被告93年8月9日府工使字第09301894 99號違章建築補辦手續通知單即為系爭「認定系爭建 物增建部分物為違章」之行政處分，原告接獲上開補 辦通知單後，曾於93年8月13日復函被告，表明「系 爭建物並非違建」之旨，此有上開函件可證；由此可 見，原告已在訴願法定期間內為不服原行政處分之表 示，自應視為原告已在訴願法定期間內提起訴願。又 原告曾於93年11月4日以「甲○○管理委員會」之名 義提出第1次訴願，該訴願書已敘及被告93 年8月9日 府工使字第0930189499號違章建築補辦手續通知單之 內容，由此，應可認定原告已同對上開補辦通知單表 示不服而提起訴願，易言之，原告所不服之行政處分 ，係被告所為「認定系爭建物增建部分物為違章」之 行政處分，並不因上開行政處分係以補辦通知單或拆 除通知單為之，而易其旨。且依行政程序法第98條第 3項規定，上開補辦通知單並未表明其為行政處分之 意旨，及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機 關，是原告雖遲至93年11月4日始對被告「認定系爭 建物增建部分物為違章」之行政處分提出訴願，仍在 1年以內，仍應視為於法定期間內所為，故未遲誤期 間。
⒉實體方面:
⑴原告「甲○○」寺廟又名「義士古君子公祠」，原為 收埋清朝巡撫劉銘傳平番戰役時戰死兵勇之處，嗣為 收埋抗日志士死難者，而於民國前12年（即清光緒丙 午年）興建，以供奉無祀（嗣）孤魂，其後歷經多次 修建，最後一次係於57年，由當時信徒組成籌建委員 會（並非現在之管理委員會籌建）募資動工修建，至 61年10月以前，即已完成建築本體至可供使用之程度 ，再至62年（即癸丑年）夏季，已完成全部工程，然 因設計時疏於考量，建築完成時適逢雨季，每遇大雨 ，即有漏、滲水之情形，故當時之管理人員又另行募 款，專事瑕疵改善工程，並於62年11月完成上開改善 工程；上開建築物雖於62年既已完成全部工程，然因 考量上開建築物之方位為坐東朝西，依勘輿學理論「 癸丑煞在東」，及命理學理論，為避免與籌建委員會 主任委員吳水木與副主任委員戊○○等人生肖犯沖， 故未於建築完成當年舉行落成大典，而延至63年（即 甲寅年）春季始宣告竣工，舉行祭祀儀典（俗稱大拜 拜）。
⑵系爭建物所在地即台中縣豐原市之實施建築管理時間 為62年12月24日，此經台灣省政府66年3月22日府建 四字第8233號函示明，並為被告所不爭執。本件系爭 建物即甲○○建築最後一次修建既係於57年即已動工 ，於61年即已完成建築本體至可供使用之程度，應認 為已建築完成，於62年夏季間包括廟寺室內外裝修工 程、蓋琉璃瓦工程等全部工程亦已完成，即連瑕疵改 善工程亦係於62年11月間亦已完作，均已如前述，由 是可見，系爭建物動工修建時，及完工時，所在地即 豐原市尚未實施建築管理，系爭建物不必申請建造執 照，亦自無從申請建造執照，故系爭建物應屬合法建 築，而非違章建築。
⑶另按紀念先賢先烈之祠廟，免繳房屋稅，房屋稅條例 第14條第8款定有明文，「甲○○」寺廟係奉祀清劉 銘傳平番戰役時戰死兵勇及抗日志士死難者之寺廟， 已如前述，依上開規定，系爭建物應免繳房屋稅，稅 捐機關亦係緣此，於93年以前，從未將系爭建物納入 房屋稅籍管理，其後，原告為求寺廟財產管理透明公 開化，故於93年間主動向稅捐機關申報，請求將上開 建物納入房屋稅籍管理，是系爭建物之房屋稅籍登記 雖記載於93年5月間起課，然不能據此即認定系爭建 物係於93年5月間始行完成，併此敘明。
㈡被告答辯：
⒈本案系爭建築物坐落於臺中縣豐原市○村路465巷90號 ，被告以93年8月9日府工使字第0930189499號違章建築 補辦手續通知單及94年5月3日以府工使字第0940116572 號違章建築拆除通知單，係依據豐原市公所93年7月30 日豐市工字第0930024056號違章建築查報單所載之違建 人姓名填具。另查該建築物申請寺廟登記時，即以「甲 ○○管理委員會」設立，水電證明亦載明「甲○○管理 委員會」，其對外發函亦以「甲○○管理委員會」，故 被告處分於法有據。
⒉系爭建築物坐落於臺中縣豐原市○村路465巷90號，其 連署證明書中已載明該建築係於63年春季完工，惟卷查 本縣豐原市實施建築管理時間依據臺灣省政府66年3月 22日府建四字第8233號函示為62年12月24日，故該建築 物仍屬違章建築，故被告處分係依法有據。
⒊綜上所述，其建築物違章之事實明顯，原告之各項主張 亦無理由，被告93年8月9日府工使字第0930189499號違 章建築補辦手續通知單及94年5月3日府工使字第094011
6572號違章建築拆除通知單，係於法有據。 理 由
一、按「凡有僧道住持之宗教上建築物，不論用何名稱，均為寺 廟。」、「寺廟財產及法物，應向該管地方官署呈請登記。 」、「寺廟財產及法物為寺廟所有，由住持管理。」「寺廟 之不動產及法物，非經所屬教會之決議，並呈請該管官署許 可，不得處分或變更。」監督寺廟條例第1、5、6、8條定有 明文。可見已向主管機關辦畢寺廟登記之寺廟有權利能力及 當事人能力。本件原告甲○○業於92年12月31日辦理寺廟登 記，具固定之財產，並設有代表人，有原告提出之台中縣寺 廟登記表、台中縣政府寺廟登記證在卷可稽，依前開說明自 具當事人能力。
二、次按所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地 方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對 外直接發生法律效果之單方行政行為而言。本件原告不服被 告94年5月3日府工使字第0940116572號違章建築拆除通知單 ，提起撤銷訴訟。查該拆除通知單以原告在臺中縣豐原市○ 村路465巷90號增建RC造三層高約15公尺，各層面積約260平 方公尺之建物逾期未補辦申請建造執照手續，依違章建築處 理辦法第5條規定，應執行拆除，核屬就公法上具體事件所 為對外發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。（最 高行政法院90年判字第2464號、93年度判字第350號判決參 照）訴願決定認為被告93年8月9日府工使字第0930189499號 違章建築補辦手續通知單始為行政處分，上開違章建築拆除 通知單為補辦手續通知單之接續執行行為，係屬觀念通知， 非行政處分，固非無據。惟查本件補辦手續通知單僅載明： 「一、臺端．．．擅自建造右列建築物，請於收到本通知後 30 日內，依建築法令規定，檢齊文件向本局（鄉鎮市公所 ）申請補辦建造執照，逾期未補辦申領建照執照手續或申請 執照不合規定，依違章建築處理辦法第5條規定，將通知本 局工程隊拆除。．．．三、在規定期限內如已依法補辦手續 者或81年1月10日（按應係62年12月24日之誤）以前已建築 完成符合違章建築認定基準者，應檢具相關資料向本局申報 。」依其文義，被告並未「明確」認定系爭建物為違章建築 。亦即原告仍得在30日內補辦申請建造執照手續，或檢具相 關證明資料，證明系爭建物在規定期限前已建築完成，向被 告申報主張非違章建築。該補辦手續通知單既係限期當事人 補辦手續或補提資料，逾期另通知執行拆除，足見該通知單 本身尚未認定系爭建物係應予拆除之違章建築，不能認係已 對外發生法律效果之決定。職是，被告94年5月3日府工使字
第0940116572號違章建築拆除通知單自不能認係行政處分後 之接續執行行為，訴願決定認非行政處分而為不受理之決定 ，容有未洽。
三、被告94年5月3日府工使字第0940116572號違章建築拆除通知 單雖列甲○○管理委員會為受處分人，惟依監督寺廟條例第 6條規定：「寺廟財產及法物為寺廟所有，由住持管理。」 故寺廟之住持或管理委員會僅為寺廟之管理機關，不具權利 能力，不能為行政處分之相對人。本件系爭建物為甲○○之 財產，原處分列甲○○管理委員會為受處分人尚有未合，原 告甲○○既為寺廟財產之所有人，自屬原處分之利害關係人 ，循序提起行政訴訟，其當事人之適格並無欠缺。四、另按「建築物非經申請直轄市、縣（市)(局）主管建築機關 之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」建 築法第25條第1項前段定有明文。又「本辦法所稱之違章建 築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之 審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物。」、 「直轄市、縣（市）主管建築機關，應於接到違章建築查報 人員報告之日起5日內實施勘查，認定必須拆除者，應即拆 除之。認定尚未構成拆除要件者，通知違建人於收到通知後 30日內，依建築法第30條之規定補行申請執照。違建人之申 請執照不合規定或逾期未補辦申領執照手續者，直轄市、縣 （市）主管建築機關應拆除之。」建築法第97條之2授權訂 定之違章建築處理辦法第2條、第5條定有明文。五、坐落臺中縣豐原市○村路465巷90號增建ＲＣ造三層建築， 高約15公尺，各層面積約260平方公尺，未經領有建築執照 經臺中縣豐原市公所於93年7月30日以豐市工字第093002405 6號違章建築查報單查報為違章建築。被告乃以93年8月9日 府工使字第0930189499號違章建築補辦手續通知單通知甲○ ○管理委員會於收到通知單後30日內補辦建造執照手續，逾 期未據補辦建造執照手續，被告以94年5月3日府工使字第09 40116572號違章建築拆除通知單通知該建築為違章建築應執 行拆除，固非無據。惟按行政處分以書面為之者，依行政程 序法第96條第1項第2款之規定，應載明主旨、事實及理由。 又參照同法第5條規定，行政處分之所載之內容亦應明確， 使受處分人明瞭行政處分之意旨，俾採取有效之法律救濟。 行政處分之所載之內容（含主旨及事實）如不明確，即為有 瑕疵之違法行政處分，而得訴請撤銷。查本件違章建築拆除 通知單記載：違建情形為增建違建、材料為ＲＣ造、高度為 3層約15公尺、面積約260平方公尺；原有房屋情形：如查報 表。其違章建築現場簡圖欄並無繪製簡圖，僅載明：違建情
形如公所查報。而豐原市公所違章建築查報單僅係機關間之 內部文書，不會送達原告等情，亦經被告陳明在卷（見本院 卷第61頁），系爭書面行政處分未附豐原市公所違章建築查 報單，亦無「查報表」，則其所記載之事實理由關於原有房 屋、增建違建之情形，即失之明確。次查，本件原處分所載 違建類別既係增建違章建築，足見原處分認定系爭違章建築 之範圍僅係增建部分。本件原有建物、增建建物均無建築執 照，業經被告查明，是本件原有建物、增建建物之範圍並無 公文書資以認定，其界限所在復未載明於處分書，則其處分 書所載之事實即非明確。又查，本件違章建築補辦手續通知 單亦記載：「違建情形如公所查報」、「原有房屋情形：如 查報表」，該通知書亦均無附件，與原處分同屬欠缺明確。 至於豐原市公所違章建築查報單，其上「違建及原有房屋平 面簡圖」、「違建及原有房屋平面簡圖」欄所繪之簡圖亦僅 繪有一3層樓之建築，並無區別違建及原有房屋之位置。再 查，原告主張系爭增建違建與舊合法建物重疊。本院乃於95 年3月2日前往現場勘驗，以究明事實。當天被告先則表明： 「我們認定合法的部分是白色磁磚牆壁之後的部分（參本院 卷第75頁勘驗筆錄照片1，指祭台後面如本院卷第22頁「義 士古君子公祠」牌位所在之白色磁磚牆壁），其餘部分為違 建應拆除。」繼則表示：「執行拆除時，紅色柱子之後部分 （參本院卷第75頁勘驗筆錄照片2及同卷第81-1頁履勘圖） 都會保留。」，二者拆除之範圍顯有不同，亦即後者之拆除 範圍較小，其一樓有一部分保留不拆，至其所謂不拆之範圍 ，僅憑上開陳述尚非明確。準此，本件原處分應拆除之範圍 ，依處分書所載顯不明確。依被告所寄送之違章建築補辦手 續通知單、違章建築拆除通知單，均難知悉原處分認定系爭 違章建築之範圍。是以本件違章建築拆除通知單之處分內容 不明確，非但受處分人無從知悉受處分之明確範圍，被告如 據以執行，亦有執行範圍不明確，徒生爭執之可能，顯為有 瑕疵之違法處分。
六、依台灣省政府66年3月22日府建四字第8233號函示意旨，豐 原市（當時稱豐原鎮）係自62年12月24日起依「實施都市計 畫以外地區建築管理辦法」實施建築管理。查甲○○之增建 建築係分多次建築完成，業經原告代表人乙○○及證人己○ ○分別陳明在卷，核與本院勘驗結果相符，自堪認定。本件 系爭建築既未經申請建築執照，已如前述，原告主張建築完 成於62年12月24日以前，屬合法建物，自應舉證證明，經查 ：
㈠本院於95年3月2日現場履勘結果：，系爭建物係三層樓鋼
筋混凝土建築，坐東朝西，建物呈長方體，長約26公尺、 寬約10公尺，第1層供寺廟祭祀之用，第2、3層則作納骨 塔使用。第1層部分新舊建築重疊在一起，在系爭3層樓建 築之第1層樓板下如履勘圖藍色部分建有一層淺藍色樓板 （見本院卷第75頁照片2）。據證人丁○○證稱：「（提 示卷附照片3藍色天花板部分供證人閱覽）？那些低的屋 頂（厝瓦）很早前就有了，原先只做矮矮藍色的部分，後 來翻修時認為太低所以才做高一些，過了一段時間才又蓋 3樓，中間隔了大概一、兩年．．．」（見本院95年5月11 日準備程序筆錄）。衡情二者係同時築完成，則顯無必要 同一層樓建築高低不同二層天花板（即二層水泥樓板，樓 板間空置，無樓梯可通達），足見勘驗圖藍色部分建築年 代應早於系爭3層樓違章建築，至是否建築於62年12月24 日前尚待原告舉證，由被告調查認定。
㈡另淺藍色樓板下緊貼著築有一紅色天花板，前面以兩支龍 柱支撐。即「古君子公祠」牌位前面放置祭台、供桌、香 爐等供祭拜之部分。其側樑上釘有一扁額（即履勘圖所載 之「木牌」，如本院卷第81頁照片14所示），其上記載： 「．．．甲○○古君子拜亭增建典基留念．．．增建拜亭 及修繕祠蓋之洩水工程業於癸丑年11月完成．．．」據原 告所陳：「所謂的拜亭依照語意應指祭拜的地方，靈座（ 墓碑）之前，上有遮蓋，供祭拜的地方都是拜亭。」依該 扁額所放置之位置，其固定釘於樑上之方式，及其與紅色 天花板同樣被煙薰黑之程度觀之，該扁額應係拜亭增建完 成時即釘置於該處。基此，該扁額所載之「拜亭」應係指 扁額所懸掛紅色天花板下龍柱以東，供祭拜之部分，此部 分於癸丑年即民國62年11月業已建築完成。依前開說明， 此部分增建拜亭自宜認係合法建築，而此部分建築與系爭 三層樓違章建築上下重疊，但建築時間既不相同，又有合 法非法之分，自應加以區別，以資適法。
㈢準此，本件原處分認定應執行拆除之三層樓違章建築，其 中有部分與非執行標的之建築重疊，原處分未加究明亦有 未合。
七、綜上所述，本件原處分書之主旨及事實有關系爭違章建築範 圍之記載，並未敘明原有房屋及增建違建之範圍及分際，亦 未繪製附圖以資明確，其處分有內容不明確之違法，訴願決 定為不受理之決定，亦有未合。原告訴請撤銷核屬有據，應 由本院將訴願決定及原處分均予撤銷，由被告依本判決意旨 另為適法之處分。另被告另為處分時，併應注意受處分人欄 依本判決意旨為正確之記載；又本件處分書僅於抬頭載明：
「臺中縣政府違章建築拆除通知單」，並未於署名欄載明被 告機關全銜，均應併予注意，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 6 月 21 日 第三庭 審判長 法 官 沈應南
法 官 許武峰
法 官 許金釵
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 95 年 6 月 21 日 書記官 孫庠熙