最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第二一七四號
上 訴 人 乙○○
丙○○
丁○○
訴訟代理人 戊○○
被 上訴 人 財政部證券暨期貨管理委員會
代 表 人 甲○○
右當事人間因證券交易法事件，上訴人對於中華民國九十年十一月十六日臺北高等行
政法院九十年度訴字第四○九號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
本件上訴人主張：被上訴人認上訴人等與優鑫實業股份有限公司、優美椅業股份有限公司、前展科技股份有限公司及優勝國際投資股份有限公司（以下各簡稱優鑫、優美椅業、前展、優勝公司，合稱關係公司）係證券交易法第四十三條之一第一項暨行為時「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」（下稱申報事項要點，民國八十四年九月五日被上訴人訂定發布，八十七年十月三十一日修正發布）第三條第一款所稱以意思聯絡取得股份者之共同取得人，於八十六年三月二十五日共同取得優美股份有限公司股份累計達二九、四二三、四五六股，超過該公司已發行股份總額百分之十（佔優美公司當時已發行股份總額一三○、六一八、六○○股之百分之二二．五二六）。嗣領先國際投資股份有限公司、威鋒國際投資股份有限公司（以下各簡稱領先公司、威鋒公司）分別於八十六年九月二十三日及同年十月十七日成為新增之共同取得人。前揭共同取得人嗣於八十七年六月三日至同年六月十二日止，累計增加持股共計三、○二二、○○○股，惟上訴人等未依申報事項要點規定於所持股份變動後即向被上訴人申報，且累計增減變動超過已發行股份總額百分之一，亦未依申報事項要點規定於所持股份變動後二日內向被上訴人申報並公告，被上訴人以上開情事違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，遂依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，以八十九年一月十一日（八九）台財證㈢第○○一一七號處分書科處上訴人等罰鍰銀元捌萬元（折合新臺幣二十四萬元）。惟證券交易法第四十三條之一第一項並未授權主管機關得以命令為補充規定，同法第一百八十二條授權財政部訂頒之證券交易法施行細則，亦無定有任何明確之規範，更遑論授權內容及範圍需符合司法院釋字第三一三、三九四、四○二號解釋應具體明確之意旨。被上訴人竟自行頒布申報事項要點第二、三、四、五條定義「任何人取得」及「與他人取得」之內容及範圍，擅認上訴人等及關係公司構成證券交易法第四十三條之一第一項所稱之共同取得人，並遽以處罰，漠視憲法第二十三條及前開大法官會議解釋保障人民權利之本旨，實難謂於法無違。且證券交易法第一百七十八條並無連續處罰之制裁之規定，被上訴人擅就上訴人等持有標的公司股份超過百分之十暨後續每次持股變動達百分之一之行為，在未有任何通知改善之情況下，連續處以三十二次罰鍰，違反「法律保留原則」。又縱謂本件依證券交易法第四十三條之一第一項前段及後段規定應分別科
處罰鍰，惟有關違反後段規定者，由於係基於同一意思所發動，仍應僅能科處一次罰鍰。所謂分別科處行政罰鍰，應係取得公開發行公司股份超過百分之十未申報及申報事項有變動未補正之分別處罰而言。取得人於取得公開發行公司股份超過百分之十後，其申報事項有變動未辦理補正之行為，既係基於同一意思所發動，即無更行課以同樣罰鍰之理。上訴人等及關係公司於取得標的公司股份超過百分之十後，其每次持股變動達百分之一未公告及辦理申報之行為，被上訴人按次連續科處三十二次罰鍰，置上訴人等合法權益於不顧，亦有違比例原則，爰訴諸判決撤銷訴願決定及原處分。被上訴人則以：其係證券交易法所稱主管機關，依該法第四十三條之一第一項之規定「主管機關所規定應行申報事項」，訂定申報要點發布實施，就證券交易法第四十三條之一第一項之「取得股份」」、「共同取得人」、「取得方式」等，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之涵義，核其性質屬補充性解釋規定，為執行該條項規定所必要，且未牴觸或逾越該法規定，應無不可。本件上訴人乙○○係優美公司及優鑫公司董事長，其子林偉修、丁○○及丙○○擔任優鑫公司董事及唯一監察人。優美椅業公司係優鑫公司持股百分之四九．四三之被投資公司，並由優鑫公司董事長乙○○擔任董事長。前展公司係優鑫公司持股百分之三四．七之被投資公司，並由優鑫公司董事長乙○○之子林偉修擔任董事長。優勝公司係優美公司持股百分之九九．九之被投資公司，並由優美公司董事長乙○○之子林偉修擔任董事長。領先公司係優美公司持股百分之九八．八之被投資公司，並由丙○○擔任唯一監察人。威鋒公司係優美公司持股百分之九十八．八之被投資公司，並由優美公司董事長乙○○之子林偉修及丁○○擔任董事及唯一監察人。依據優美公司所提母公司及子公司短期投資內控及內稽作業流程說明書，丁○○為優勝公司、領先公司及威鋒公司決定買賣優美公司股票時機者。經調閱丁○○及丙○○於八十五年八月至八十八年六月間之成交委託買賣明細表查得，渠等委託證券商買賣優美股票之行為，有多日委託時間相近、委託價格相同、委託數量相似及委託書編號連續等之情形，明顯有意思聯絡之情事。綜合前述資料，上訴人乙○○、丁○○、丙○○等三人關係密切，且渠等在優鑫公司、優美公司、前展公司、優勝公司、領先公司及威鋒公司等公司所擔任之職務及持有之股權，顯然對於前開公司之經營、理財決策，應具有決定性之影響力，再從渠等在委託買賣優美股票時之行為觀之，縱然市場上委託行為相似之情形容或有之，惟如相似之情形多日出現，若言渠等彼此間並無意思聯絡，顯有違常理，故從上述客觀之事實，應足可證明渠等在取得優美股票之過程中，確有意思聯絡存在。且證券交易法並未訂有如刑法總則有關牽連犯或連續犯之規定，故取得人違反任一作為義務時均應按次分別科處行政罰鍰等語，作為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以「任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」、「有左列情事之一者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰：違反．．．第四十三條之一第一項．．．之規定者。」「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其行為之負責人。」為行為時證券交易法第四十三條之一第一項、第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條所明定。又「任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份時，單獨或共同取得
人均應於取得後十日內依本要點之規定向證券暨期貨管理委員會申報。」「本要點所稱任何人取得公開發行公司已發行股份，其取得股份包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者」、「本要點所稱與他人共同取得股份之共同取得人包括左列情形：㈠由本人以信託、委託書、授權書或其他契約、協議、意思聯絡等方法取得股份者。㈡本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者。」「前二項規定於本人為法人時，其負責人或有代表權之人亦適用之。」及「所申報事項如有變動，應依左列規定辦理：㈠所持有股份數額增、減應即向本會申報，持股增、減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時應即公告，並檢附公告報紙向本會申報；上開申報及公告義務應繼續至單獨或共同取得股份低於該公司已發行股份百分之十之股份為止。㈡其他申報事項如有變動，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向本會申報。」為行為時申報要點第一條、第二條、第三條第一款、第二款、第四條及第七條所明定。上開申報要點係被上訴人依證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變，在證券交易法第四十三條之一第一項未對共同取得作定義性規定之前提下，為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性，並自我約束違反該規定被上訴人處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，而依據該法第四十三條之一第一項之規定─主管機關所規定應行申報事項所訂定發布實施。如不違反證券交易法第四十三條之一第一項之規範目的，自得適用之。而證券交易法第四十三條之一第一項規定之共同取得，應包括基於一定之法律關係、或共同之意思聯絡，或共同集資（包括分別共有或公同共有）而所有者，始符立法意旨。因此，申報要點第三條第一款規定，應不違反證券交易法第四十三條之一第一項之規範目的，得適用之。本件依被上訴人調閱公司變更登記事項卡調查結果：上訴人乙○○係優美公司及優鑫公司董事長，其子林偉修、上訴人丁○○及丙○○擔任優鑫公司董事及唯一監察人；優美公司係優鑫公司持股百分之四九．四三之被投資公司，並由優鑫公司董事長乙○○擔任董事長；前展公司係優鑫公司持股百分之三十四．七之被投資公司，並由優鑫公司董事長乙○○之子林偉修擔任董事長；優勝公司係優美公司持股百分之九十九．九之被投資公司，並由優美公司董事長乙○○之子林偉修擔任董事長；領先公司係優美公司持股百分之九八．八之被投資公司，並由丙○○擔任唯一監察人；威鋒公司係優美公司持股百分之九十八．八之被投資公司，並由優美公司董事長乙○○之子林偉修及丁○○擔任董事及唯一監察人。依優美公司所提母公司及子公司短期投資內控及內稽作業流程說明書，擔任優勝公司經理之丁○○，為實際操作人員，決定買賣優美股票時機者。由上開優美公司嚴密控管股票買賣等流程可知，上訴人等與關係公司間，縱未共同集資，亦有共同意思聯絡。再經被上訴人調閱丁○○及丙○○於八十五年八月至八十八年六月間之成交委託買賣明細表查得，渠等委託證券商買賣優美股票之行為，有多日委託時間相近、委託價格相同、委託數量相似及委託書編號連續等情形，明顯有共同取得情事。上訴人等違規之事實堪以認定。從而上訴人等未依申報要點規定於所持股份變動後即向被上訴人申報，且累計增減變動超過已發行股份總額百分之一，亦未依申報要點規定於所持股份變動後二日
內向被上訴人申報並公告，被上訴人以上開情事違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，依行為時同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，科處上訴人等罰鍰捌萬元，訴願決定予以駁回，均無不當，應予維持。另證券交易法第四十三條之一對於所謂共同取得人，既無類似同法第二十二條之二第三項、第二十五條第三項、第一百五十七條之一第一項等將配偶、未成年子女及利用他人名義而持有股票者包括在內之明文規定，則申報要點第三條第二款即不應予擴張解釋。被上訴人以上訴人等與關係公司之負責人間有申報要點第三條第二款所規定之關係為由，認係共同取得，將八十七年九月一日至八十八年三月二十五日累計持有股份予以合併計算，認已超過百分之一，於法雖有未合，惟上訴人等與關係公司間有意思聯絡之共同取得關係，有如前述，結果並無不同，原處分及訴願決定關於此部分之適用，容有不當，仍應予維持。又證券交易法第四十三條之一之立法意旨係使股權重大異動之資訊能即時且充分揭露與投資人作為其投資決策之參考。該條項前、後段之規定，係屬取得人不同之作為義務，亦即申報要點第一條規定任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內依申報要點之規定向被上訴人申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項前段規定之作為義務。又申報要點第七條第一款規定所持股份數額增減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向被上訴人申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項後段規定之作為義務，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神。且證券交易法中並未訂有如刑法總則有關牽連犯或連續犯之規定，尚難比附援引非屬行政法之刑法總則之規定，予以從一重處斷或以一罪論，故取得人違反任一作為義務時均應按次分別科處行政罰鍰，且無須事先通知改善始得處罰。證券交易法第一百七十八條第一項之規定，核與同條第二項連續處罰之性質不同，無待另於該條第二項重為規定。上訴人等主張該條第二項僅限第一項第二款至第四款所定情事，始有連續處罰之制裁，且被上訴人於執行該連續處罰前，未責令限期辦理；即按次連續各處罰鍰，顯不符依法行政之原理，悖離法律保留原則云云，不足採取。另任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向被上訴人申報者，若僅以其違反證券交易法第四十三條之一第一項前段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，相較於已依該條項前段規定向被上訴人申報，而就其後持股異動未向被上訴人申報，而以違反後段之規定予以按次處罰者（持股增減變動累計達百分之一未申報者處罰一次），將導致處罰輕重不公，無異鼓勵取得人自始即不為申報之情形發生，如此將違反公平原則及證券交易法第四十三條之一規定之立法意旨。參以被上訴人於八十七年十月三十一日修正發布之申報要點中，特增列第九條當取得人違反任一作為義務時，即應分別科處行政罰鍰，即明白宣示前述意旨。上訴人所稱原處分處罰過當、悖離比例原則云云，亦不足採等為其判斷之基礎，並說明證據取捨及上訴人等其餘主張不足採之理由，而駁回上訴人之訴。
查申報要點第三條第二款係就申報義務主體所取得之股份範圍加以規範，其中由於本人與其配偶、未成年子女及二親等以內親屬之間，關係密切，除非有特別情事，依經驗法則，渠等所主導或控制之公司輒與本人擔任董事長之公司取得同一家公開發行公司之股票，合計超過其已發行股份總額百分之十，應非巧合，堪認係有意之安排。而
是否有特殊情事，舉證責任在行為人，不在主管機關，故主管機關在無反證之情況下，依申報要點所揭示之親屬關係，就渠等所主導或控制之公司所取得之股份，解為具有意思聯絡或利用關係而算入共同取得之股份，並無違經驗法則，於此範圍內上開要點未違反證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，得予適用。原判決認係擴張法條之解釋，不得適用，固有未當，惟本件上訴人等與關係公司有前述關係及意思聯絡，依申報要點第三條第一款、第二款規定，應屬共同取得人，原判決結論並無不同，仍應予維持。上訴人等所提原審法院八十九年度訴字第二五三號判決所持不同見解，並無拘束本院之效力，該判決亦經本院九十年度判字第二四六二號判決廢棄在案。又原判決認定上訴人等與關係公司間有意思聯絡，已敍明其理由及所憑認定之證據，並非出於臆測，尚無上訴人等所稱判決不備理由及牴觸本院六十一年判字第七十號判例意旨之違法。次查，依原處分卷附優美股票集團投資人買賣明細統計表顯示，上訴人等與優美公司、優鑫公司、前展公司、優勝公司於八十六年三月二十五日共同取得優美公司股份累計達二九、四二三、四五六股，已超過優美公司已發行股份總額百分之十（佔優美公司當時已發行股份總額一三○、六一八、六○○股之百分之二二．五二六），其中領先公司、威鋒公司分別自八十六年九月二十三日及同年十月十七日成為新增之共同取得人，上開共同取得人嗣於八十七年六月三日至同年六月十二日止，增加持股共計三、○二二、○○○股，佔優美公司股份百分之三三．五九五。上訴人等與上開公司共同取得超過百分之十之優美公司股票，依規定自應申報。上訴人等未依規定於所持股份變動後即向被上訴人申報，且其累計增減變動超過已發行股份總額百分之一時亦未立即公告並申報，而為處罰，尚不因上訴人等共同取得人何時取得超過百分之十期日認定之不同而異。被上訴人未於上訴人等與關係公司等共同取得超過百分之十之優美公司股票而未申報時，即予處罰，僅係有否怠於執行之行政責任問題，尚難據此認被上訴人同意上訴人等與關係公司非共同取得人而主張有信賴保護原則之適用。上訴人等主張八十六年五月十八日以前即已取得超過百分之十股票，不負證券交易法第四十三條之一第一項之申報及後續補正程序義務云云，殊無可取。再者，證券交易法第四十三條之一第一項後段規定「申報事項如有變動時，並隨時補正之。」故每一變動共同取得人即負一申報義務，如違反各申報義務，應按次分別處罰，此與憲法第二十三條規定或比例原則無違，亦與本院二十四年判字第七十一號及四十五年判字第四號判例所指情形不同，無從援用。另被上訴人依證券交易法第四十三條之一第一項規定：「主管機關所規定應行申報事項」，訂定申報要點發布實施，並就該條項所定之「取得股份」、「共同取得人」、「取得方式」等，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之含義，使取得人知悉在何種情形屬共同取得人應行申報。核其性質屬主管機關基於職權，為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定之必要而為之補充性解釋規定，未增加共同取得人之義務，自無違反憲法第二十三條規定或法律保留原則、法律明確性原則，亦與司法院釋字第三九四、五二二號解釋意旨無何牴觸。上訴人等主張申報要點第二、三、四條等規定，違反證券交易法第四十三條之一第一項之授權乙節，亦非可採。其並執陳詞指摘原判決不當，聲明廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十二 月 五 日 最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康
法 官 林 清 祥
法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 九十一 年 十二 月 六 日
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