最高法院民事判決 九十一年度台上字第二六四三號
上 訴 人 高雄縣路竹地政事務所
法定代理人 孫昆祥
訴訟代理人 蘇榮達律師
蘇俊誠律師
被 上訴 人 萬泰商業銀行股份有限公司
法定代理人 許勝發
訴訟代理人 薛西全律師
利美利律師
右當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國九十年四月十一日台灣高等法院
高雄分院第二審判決（八十八年度重上國字第五號），提起上訴，本院判決如左：
主 文
原判決廢棄，發回台灣高等法院高雄分院。
理 由
本件上訴人之法定代理人於提起第三審上訴後，變更為孫昆祥，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，合先敘明。
次查被上訴人主張：上訴人負責公地管理業務之課員蘇雙全，明知其管理之坐落高雄縣阿蓮鄉○○段一一一二號土地（下稱系爭土地）係台灣省政府所有，竟盜取空白土地登記簿，交由訴外人黃元利盜刻土地登記章、審查人員職銜章，偽造該土地為黃元利所有之土地登記簿，由蘇雙全攜回乘機抽換真正之土地登記簿，蘇雙全復將所保管坐落高雄縣湖內鄉○○段一五八四之六七號之公有土地所有權狀，交由黃元利予以變造為系爭土地所有權狀，持之向伊申請抵押貸款，伊因而陷於錯誤，同意設定最高限額新台幣（下同）一千二百萬元之抵押權，於民國八十五年八月二十日向上訴人申辦設定抵押權登記，上訴人承辦人員審查時，竟未盡相當注意義務，疏未查覺土地登記簿、所有權狀有偽造、變造之情形，進而為虛偽之抵押權登記，並發給他項權利證明書，使伊因信賴其核發他項權利證明書之正確性，而核給貸款一千萬元予黃元利。嗣後黃元利僅繳息至八十六年七月二十四日，其餘本息及違約金未為清償，無法追索，受有損害等情，爰依土地法第六十八條第一項及國家賠償法第二條第二項規定，求為命上訴人給付一千萬元及自八十六年七月二十五日起至清償日止按年息百分之九‧九三計算之利息，並自八十六年八月二十五日起至清償日止，其逾期六個月以內者，按上開利率百分之十，超過六個月者，就超過部分，按上開利率百分之二十計算之違約金之判決（第一審命上訴人給付被上訴人一千萬元及自八十六年七月二十五日起至清償日止按年息百分之五計算之利息，並駁回被上訴人其餘之訴。上訴人就其敗訴部分聲明不服，提起第二審上訴，被上訴人則未聲明不服）。上訴人則以：本件係蘇雙全與黃元利共謀向被上訴人詐借款項，蘇雙全藉承辦公地管理職務之便，取得空白之土地登記簿、公有土地之所有權狀，及乘機抽換土地登記簿而發生之犯罪行為，並非其執行職務行使公權力之行為；且偽造之土地登記簿、變造之土地有權狀，均相當精密，辦理抵押權登記審查之人員，即難以辨別有變造、偽造之情形，並無過失；又伊辦理抵押權登記完畢之偽造土地登記簿，係遭蘇雙全抽換取回，並非伊擅自非法塗銷或註銷，並無故意虛偽登記情形，核與土地法第六十八條第
一項規定之要件不合。縱有過失，被上訴人未妥為徵信，亦未前往系爭土地勘驗，致為黃元利所騙，亦與有過失；且八十五年間房地產市場交易低落，系爭土地當時市價較公告現值為低，被上訴人鑑估地價比市價高出甚多，貸放作業亦有疏失，應依過失相抵之法則，減免賠償金額等語，資為抗辯。
原審維持第一審所為命上訴人給付一千萬元及其利息部分之判決，駁回其上訴，係以：被上訴人主張之事實，有土地登記簿、抵押權設定契約書、他項權利證明書、所有權狀、週轉金貸款契約書、借據、授信交易查詢明細表、協議不成立證明書、不動產估價報告、和解筆錄、債權憑證、地價證明、地籍圖、蘇雙全自首筆錄、系爭土地重新申請土地登記簿謄本及交易明細表等件可證。且經調閱原法院八十八年上訴字第一一七九號蘇雙全貪污刑事案件卷查明屬實，堪信為真。查土地法第六十八條第一項規定：因登記錯誤、遺漏或虛偽致受損害者，由該地政機關負損害賠償責任。依其立法意旨，係為保護不動產真正權利人之權利而設，故於虛偽登記受損害之情形，應係指真正權利人之權利，因虛偽登記而受損害者言，例如第三人因信賴錯誤、遺漏或虛偽之登記而取得新登記，屬善意而受土地法之保障時，真正權利人無法回復其登記之原狀，就其所受損害，得請求地政機關賠償（參照最高法院七十三年度台上字第四五二０號、七十六年度台上字第二一六八號判決意旨）。本件被上訴人係與冒充為土地所有人之黃元利就系爭土地設定抵押權，本即無從就該土地取得抵押權，被上訴人既非該土地之原真正權利人，揆諸上開說明，核與前揭規定之要件不符，被上訴人自不得以該抵押權登記係屬虛偽為由，依土地法第六十八條第一項規定，請求上訴人負損害賠償責任。次按國家賠償法第二條第二項規定所謂執行職務行使公權力，係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而言，並包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為（參照最高法院八十年台上第五二五號判決意旨）。本件蘇雙全乃上訴人課員，負責公地管理之業務，為上訴人所自承，系爭土地及坐落同鄉○○段一五八四之六七地號等二筆土地，均係上訴人代管之公有土地，蘇雙全並保管公有土地所有權狀，則蘇雙全保管公有土地之所有權狀，以便公務上或其他合法之使用，自屬提供給付、服務，以達成國家管理公有財產之公權力行為。亦即蘇雙全保管公有土地之所有權狀之行為，係執行職務行使公權力之行為。查蘇雙全上開之行為，係於其執行職務行使公權力時，因故意不法侵害人民權利之行為，核與國家賠償法上開規定之要件相合。上訴人抗辯：蘇雙全之不法行為係屬個人犯罪行為，並非為執行職務行使公權力之行為云云，尚非可採。再者，依「台灣省各縣市地政事務所地籍資料庫管理要點」第二、四條、第八條第二、三、八款、第十一條前段規定，上訴人就地籍資料庫之管理，應設專人全權負責，非地籍資料庫工作人員未經管理人員之允許，不得擅自進入資料庫，且登記簿應以辦理登記人員使用為原則，除因辦理審查、登簿、校對、影印、縮影工作，需經常使用登記簿之登記人員，應於地籍資料庫逕行取用外，調閱地籍資料均應向管理人調用，調用時間不得逾二小時，並限於下班前全部歸還，不得攜離地政事務所，如有不依規定調閱者，地籍資料庫管理人員理應隨時制止。依內政部七十二年間頒佈「加強防範偽造土地登記證明文件注意事項」第八條規定，上訴人地籍資料庫之管理人員有加強注意，並防範土地登記簿遺失或被偽造、變造之義務。蘇雙全係負責公地管理業務，工作內容為公有土地承租及放領
，顯非辦理土地登記之人員，而得進入地籍資料庫，若非管理人員疏於注意，即係得其允許，縱得允許，然其抽換土地登記簿「所有權部」攜出地政事務所，並於辦畢抵押權設定登記後，將偽造之土地登記簿「所有權部」抽換為真正之土地登記簿「所有權部」，且因系爭土地之土地登記簿「標示部」於辦理抵押權登記時已有註記，蘇雙全恐東窗事發，偽造一份土地登記簿「標示部」抽換真正之土地登記簿「標示部」，其數度進入地籍資料庫，順利取得土地登記簿，予以抽換，顯未依規定程序辦理，則上訴人之管理人員依上開規定應注意能注意，竟疏未注意及時制止蘇雙全取得土地登記簿，亦難謂無過失。又查，上訴人受理黃元利與被上訴人就系爭土地申請抵押權設定登記，經上訴人審查人員調取上開經抽換為偽造之土地登記簿謄本，為初審、複審、核定，並由承辦人員辦理登簿、校簿、繕狀、校狀、書狀用印等程序，均未發現有偽造、變造情形，予以核准，發給他項權利證明書等情，為兩造所不爭，並有本件抵押權設定登記申請書等資料可稽，堪信為真。按我國不動產物權，採權利登記制，土地權利之得喪變更，以登記為必要條件，且為保持地籍之真實，土地法採登記生效要件主義，故地政機關對於登記之申請，須為實質之審查認定。又依抵押權設定登記之標準作業程序，為收件、分案、初審、審查核定、配狀、登簿繕狀、校簿校狀、縮影、書狀用印、發狀還件。其中審查核定程序，須查對登記簿，查明不動產標示及權屬是否相符，他項權利設定情形，以及有無查封、預告、假扣押、假處分、破產、或其他禁止處分登記情事，有土地登記標準作業手冊及土地登記審查手冊可稽。復依內政部七十二年間頒佈「加強防範偽造土地登記證明文件注意事項」第三、八條規定，地政機關於辦理土地登記時，應加強注意防範有偽造、變造證件情形，上訴人承辦登記之審查人員發現證明文件有瑕疵時，應調閱原案比對或原核發機關聯繫查證，就防範偽造、變造證件之公務專業而言，自有較高之注意義務及注意能力。而系爭變造之土地所有權狀原本已交還黃元利，及偽造之土地登記簿亦經蘇雙全抽換取回，雖蘇雙全與黃元利互指稱上開文件均交由對方保管而下落不明，惟依卷附變造土地所有權狀影本上關於「權狀字號」欄內有更改痕跡，即原載「柒柒路字」，塗改為「柒陸路字」，該權狀登記日期為七十六年五月十八日，則何以權狀字號原誤載為「柒柒路字」，審查人員審查時，自應查覺此部分瑕疵，調閱原土地登記簿及上訴人登記章查核。本件將變造土地所有權狀影本「權狀字號欄」下更改處所蓋之偽造登記章印文及偽造土地登記簿「所有人部」影本上之偽造登記章印文，與上訴人於第一審提出該機關自七十二年間起使用之真正登記章印文核對結果，其中最末一字「章」字中的「日」部，以肉眼觀看，可發現有不符之處，有上開偽造土地登記簿、變造土地所有權狀及真正登記章印文可查，並經證人即上訴人之課長沈洸洋於第一審證述明確。又上訴人審查上開證明文件時，申請人提出之變造、偽造證明文件、印文均係原本，則偽造、變造文件之原本上之登記章印文與真正之登記章印文有不相符合之處，更益明顯。復參諸上訴人受理土地登記，常須蓋用其機關登記章，其審查人員對登記章應屬最熟悉，遇有不確定真偽情形，應核對真正登記章印文，再比對其他文件，以防範有偽造、變造情事等情，則上訴人之審查人員就上開偽造登記章部分，並非不能注意，竟疏予注意，而未查覺，難謂於審查時已盡相當注意之義務，應認有過失。證人沈洸洋所為上開偽造之登記章與真正之登記章極為相同，且相當精密，依正常審查程序，無法發現印章係偽造之證言，純屬迴護之詞，亦不足採。又偽造之土地登記簿上「所有權部」欄
雖記載黃元利，然「登記原因」欄記載為「買賣」，「義務人」欄竟為「空白」，且「登記原因」既非「重測」，「其他登記事項」欄上竟記載「重測公告確定照原簿有效部分轉載」字樣，顯有不符；況依偽造之土地登記簿「所有權部」之收件、登記日期分別為七十五年間、或七十六年間，然該土地登記簿右下角關於該用紙之製造日期，竟記載「83.5」，亦屬可疑，上訴人之審查人員全然未發覺，足見其未盡相當注意義務，顯有疏失，應負過失責任。又依抵押權設定登記之標準作業程序，經審查核定、配狀、登簿繕狀、校簿、校狀後，尚須依登簿人員所填經校簿人員校對之「縮影通知單」，辦理登記簿「縮影」作業後，始得發狀，而本件未作登記簿縮影，係蘇雙全偽造縮影承辦人員蘇玉菁之印章，趁機蓋用於申請書縮影欄內，偽記「縮影一份」，並趁地籍資料庫內登記人員忙碌時，盜取上開縮影通知單，致使發狀人員誤以為已有「縮影」作業，而於書狀用印後發狀等情，固據證人沈洸洋、蘇雙全證述屬實，然查上訴人係事後經業務檢查發現本件未作縮影，始察覺申請書上該偽造縮影承辦人員「蘇玉菁」之印章與同時期之印章不同等情，亦經證人沈洸洋證述明確，則發狀人員既須視申請書上有縮影人員之蓋章而發狀，其對縮影人員所蓋之印章，自應最熟悉，竟未察覺本件申請書上縮影人員之印章與同時期其他申請書上所蓋印章不同予以發狀，亦難謂無疏失。綜上所述，上訴人承辦公有土地管理業務之蘇雙全、地籍資料庫管理人員、土地登記審查人員及發狀人員等，分別於保管公有土地所有權狀、管理資料庫、辦理抵押權設定等，均屬公務員執行職務上行使公權力，蘇雙全因故意變造公有土地所有權狀，資料庫管理人員因過失而未制止蘇雙全未依程序調取登記簿，審查人員及發狀人員因過失未察覺有偽造登記章、縮影人員章，而核發他項權利證明書，使被上訴人因信賴公權力行使，而貸款一千萬元予黃元利，受該債權無抵押權擔保之損害，其所受之損害與上訴人所屬公務員執行執職務行使公權力時，因故意、過失之不法侵害行為之間具有相當因果關係。是被上訴人據此請求上訴人負國家賠償責任，賠償其受損害，於法並無不合。再查，被上訴人主張黃元利向伊申貸時，應伊要求，向上訴人申請系爭土地登記簿謄本及地價證明、地籍圖，伊因信賴土地登記，並赴現場了解現況及查證其價格是否合理，經評估系爭土地價值為二千七百四十六萬零四百二十元，並於八十五年八月九日申請該土地之分區使用證明，得知該土地編訂用途為住宅，系爭土地之公告現值高達二千七百三十七萬九千九百七十九元，市價更高於公告現值二至三倍，其價值遠高於本件借款債權等語，已據其提出上訴人所不爭之不動產抵押權鑑估報告、地價證明書、高雄縣阿蓮鄉公所簡便行文表及地籍圖可稽，可見被上訴人已為實地勘驗並辦理徵信，且系爭土地因蘇雙全於上訴人保管之土地登記簿「所有權部」上，偽造為黃元利所有之土地，及上訴人受理抵押權登記案，其審查人員未察覺黃元利之所有權狀係變造及上開土地登記簿「所有權部」係偽造，則上訴人係地政管理之專業機關，其承辦人員未察覺系爭公有土地已偽造為私有土地，遑論信賴土地登記，且無地政管理專業之被上訴人實地勘驗，即可得知。是上訴人以被上訴人事前未有週全正確之徵信，亦未實地勘驗，抗辯被上訴人對於本件損害之發生，與有過失，殊不足採。又系爭土地於八十五年七月間之公告現值為每平方公尺一萬八千七百元，為上訴人所不爭，該土地面積為十四公畝六四‧一七平方公尺，則其公告現值即高達二千七百三十七萬九千九百七十九元，被上訴人鑑估該土地價值二千七百四十六萬零四百二十元，與公告現值相當，是被上訴人於此範圍內，核貸一千萬元予黃元利
，即屬合理，貸放作業並無疏失。縱使八十五年間房地產市場交易低落，但該土地之市價未必低於公告現值。上訴人抗辯被上訴人核貸一千萬元，與有過失云云，亦不足採，自不得執此減輕賠償金額。末查，黃元利就一千萬元貸款，僅繳息至八十六年七月二十四日，自八十六年七月二十五日起即未付息，本金迄未清償，嗣與其連帶保證人謝昌吟在第一審與被上訴人達成訴訟上和解，願連帶給付被上訴人一千萬元及利息、違約金，然被上訴人向執行法院聲請對黃元利及謝昌吟之財產強制執行結果，因特別拍賣，無人應買，全未受償，且黃元利與謝昌吟均無其他可供執行之財產，業經核發債權憑證在案，有被上訴人提出上訴人所不爭之授信交易查詢明細表、和解筆錄、第一審法院八十七年度執字第二六○六二號債權憑證可稽，堪信為真實。又被上訴人既因上訴人所屬職員於執行職務行使公權力時，有故意、過失之不法侵害行為，致其貸款一千萬元未能取得扺押權為擔保及求償，受有損害，即不因被上訴人另對黃元利及謝昌吟有借款返還請求權而不存在。從而，被上訴人依國家賠償法第二條第二項規定，請求上訴人給付一千萬元及自八十六年七月二十五日起算之法定遲延利息，即屬正當，應予准許等詞，為其判斷基礎。
按損害賠償，除法律另有規定或契約另有訂定外，固在於填補債權人所受之損害及所失利益，民法第二百十六條定有明文。惟無論所受損害抑所失利益，被害人賠償損害之請求權，以受有實際上之損害為成立要件。故衡量賠償之標準，首應調查被害人實際上之損害額，始能定其數額之多寡。又抵押權固為擔保物權，使抵押債權得以抵押物賣得價金清償之，而確保該債權得以受償，但抵押債權全部亦未必可以抵押物賣得價金受償。縱該債權因不能拍賣抵押物，而受有損害，其實際上所受之損害，亦得以拍賣抵押物所可獲得求償之金額範圍內命為賠償，並非單純以債權人未受償之債權額為準。查上訴人所屬職員執行職務行使公權力時，故意、過失之不法侵害行為，將系爭公有土地偽造為黃元利私有之土地，並變造該土地所有權狀，審查時，又疏未注意，為上開抵押權設立登記，使被上訴人陷於錯誤，而核給貸款一千萬元予黃元利，受有損害，依上說明，能否謂被上訴人之抵押債權不能受償之債權金額，全屬上訴人之行為所致，已滋疑義。被上訴人之債權如系爭土地經拍賣究竟可獲多少價金清償？其實際所受之損害多少？原審未進一步詳查審認，遽以上開理由，認被上訴人受有一千萬元本息之損害，即嫌速斷。上訴論旨，指摘原判決不當，求予廢棄，非無理由。據上論結，本件上訴為有理由。依民事訴訟法第四百七十七條第一項、第四百七十八條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十二 月 三十 日
最高法院民事第二庭
審判長法官 曾 桂 香
法官 劉 延 村
法官 劉 福 聲
法官 黃 秀 得
法官 顏 南 全
右正本證明與原本無異
書 記 官
中 華 民 國 九十二 年 一 月 十三 日
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