行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第七四號
原 告 旭航建
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 涂又明 律師
被 告 臺北縣政府
右當事人間因建築執照事件，原告不服內政部中華民國八十六年八月十九日台八六內
訴字第八六○三六三二號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文
再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
事 實
緣原告於民國八十二年間就坐落台北縣樹林鎮○○○段溪墘厝小段八十二地號土地（都市計畫外特定農業區之甲種建築用地，原有樹林鎮○○街二五號舊建物），持憑台北縣樹林鎮公所於八十二年六月二十三日以八二北縣樹建字第一六○九三號函核發寶園街二五號前既成道路供公眾通行達二十年之證明，向被告申請核發八二樹建字第一六五七號建造執照，在上開土地上興建地上七層大樓，已竣工並數次向被告申請核發使用執照。因關係人即系爭巷道之同段同小段八十、八十一地號土地所有權人合孚工業股份有限公司向被告陳稱原告建築基地所臨接之台北縣樹林鎮○○街二十五號前之通路係該公司於六十四年間申請六四樹建字第六三四號建造執照時之私成道路，被告認原告於八十二年間申請建造執照時，未檢附該私證明文件，欠缺申請建造執照之必備書圖文件，原八二樹建字第一六五七號建造執照之核發於法令有違誤之處，基於公益上之理由，得自動予以撤銷。遂依建築法第三十條、第五十八條第七款及台灣省建築管理規則第七條規定撤銷該建造執照。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭駁回，乃提起本訴。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨及補充理由略謂：壹、被告八十五年十二月十八日八五北府工建字第四四四八○八號函自動撤銷原告為起造人之該府工務局八二樹建字第一六五七號建造執照，係以有行政法院五十九年判字第一四一號判例「行政官署對其已為之行政行為，如發覺於法令有違誤之處，基於公益上之理由，得自動予以撤銷或更正」為依據；惟遍查行政法院判例要旨彙編暨檢查表，並無『五十九年判字第一四一號判例』之核定，被告上開判例之依據何在已屬可疑！再查；本件被告係以系爭建造執照建築基地面臨之『寶園街二十五號前之道路』係供公眾通行達二十年以上之既成道路，而於八十二年九月二十三日發給原告建造執照者。而三年三個月後被告推翻其原先『寶園街二十五號前之道路』為供公眾通行滿二十年之既成道路之認定，反認係或供「良寶公司」私自通行或僅供「寶園街二十五號一戶」特定人通行之『私眾有利之「公眾通行之『公益』」於不顧，何有上開五十九年判字第一四一號判例所指「基於公益上之理由」可言﹖被告僅為成全第三人「合孚工業股份有限公司」（即良寶公司所有八十、八十一地號土地之繼受人）一己之私，罔顧社會大眾通行利益，卻仍執公益之虛言作為撤銷系爭建造執照之理由、藉口，明顯違法，合先說明。貳、系爭建地之申請建築，係因建築基地面臨之『寶園街二十五號前之道路』為「供公眾通行，具有公用地役關係之現有巷道－（既成道路）」，並經主管機關（即 "被告"所屬工務局）認定為經公眾通行滿二十年以上之既成道路。依台灣省建築管理規則第
七條第一項、第四條第一項第一款規定，免附該巷道之土地權利證明文件者。爰就『寶園街二十五號前道路』，係供公眾通行，具有公用地役關係之巷道乙節事實，舉證、說明如次；被告所屬工務局八十三年四月十一日召開有『寶園街二十五號前道路』供公眾通行認定會議，該會議紀錄記載有；㈠由樹林鎮公所陳報之戶口動情形暨寶園街二十五號係於五十七年上期課稅，並由建物門牌整編之演變判斷該地點於二十年前已建物居
印刷、圖號0000－000山佳）標示及現況該建物僅有對外唯一通行之道路㈢基上，系爭道路應屬供公眾通行達二十年以上之既成巷道。此有被告機關八十三年四月十九日八三北府工建字第一八二四三號函暨附件會議紀錄影本各一件為證。『寶園街』符合行政法院七十六年判字第一○七七號判決要旨所述『既成巷道』巷道必須供公眾通行二十年以上，始構成公眾通行道路，又所謂「公眾」通行乃指供二戶以上通行之謂之要件。㈠寶園街六號－房主（戶長）文寶實業股份有限公司（六十四年八月十八日
十八日
園街八－二號－房主黃太音（七十五年十二月十二日太音（七十五年十二月十二日
十一月十五日
加上；㈦寶園街二十五號－房主陳德和（房屋稅籍自五十七年起即課稅，有台北縣稅捐稽徵處函，門牌整編證明書為證）。㈧系爭建築基地面臨之鄰地－「溪墘厝段溪墘厝小段八十、八十一、八十八地號」，於六十二年十二月十日前即有「良洲實業股份有限公司」以興辦工業人興辦二年十二月十日建一字第一三一八○二號函准予工廠現有巷道」之存在，該公司為建造執照申請時亦由主管機關就「基地前『現有巷道』溝渠是否相符﹖」經現地勘查乙項時，記載「基地前道路業已開闢」。有台灣省政府八十四年七月八日八四建一字第二○七八八七號函台北縣樹林鎮公所有關良洲公司立及核發工廠用地證明書、良寶實業股份有限公司工廠資料為證。㈨系爭建築基地直接鄰地－「同前地段八十二－一地號土地」為柑園國中（六十四年八月成立）後門所在位置。本件『寶園街二十五號前道路』既經主管機關（即被告台北縣政府工務局）認定至遲於五十七年即已存在，
『良洲實業股份有限公司』為工廠
公司』、『良寶實業股份有限公司』、『柑園國中』，七十一年起有「樹林鎮農會」等等之
供有工廠
寶實業股份有限公司』員工、往來客戶廠商通行，另有『柑園國中』學生、學校教職員等以位於寶園街之該校後門為進出通道，暨「樹林鎮農會」為辦理農會任務（會員金融事業、農民保險、農村合作、農村副業、農村文化、衛生、福利及救濟事業等等）供農會職員、農民等人員暨車輛之進出通行之用。確屬供公眾通行，並已滿二十年無疑！參、再按行政法院七十六年判字第一○七七號判決要旨係指『所謂「公眾」通行係指供二戶以上通行之謂』，其真意係指至少有二個以上、二家以上人員之通行，此即供不特定人通行之謂。該判決要旨所述之「二戶」，應不限於自然人戶籍之
，法人之工廠、公司、學校暨農會之
字第八號判例暨民法第七百六十九條規定符合！乃被告竟將行政法院七十六年判字第一○七七號判決要旨誤解為係指 "二自然人戶籍" 之號、八號自六十二年起即有法人良洲實業股份有限公司之文寶實業股份有限公司、良寶實業股份有限公司、柑園國中之告僅能提出該寶園街二十五號 "一戶籍" ，而非 "二戶籍"銷系爭建造執照，更屬明顯違法！肆、『寶園街二十五號前之道路』於民國六十二年之前已供公眾通行，有證人林昌貴（柑園里六鄰鄰長）、陳德和（原寶園街二十五號房屋屋主）、林福松、陳再興（六十二年間良洲公司與八十、八十一地號土地所有人買賣之仲介人）、陳生金（五十年左右柑園里里長）於台灣高等法院刑事庭作證屬實。並有柑園里世居里民王仲卿、詹正行等十五人出具之證明書，已足以證實『寶園街二十五號前道路』於良洲、文保公司六十二年申請（包括學生、陳德和一家人、耕作戶等等）通行。被告對上開道路除供「陳德和」一戶人家通行外，並已經柑園國中教職員、學生、文保公司、良保公司往來客戶、員工、農會職員、農民等等不特定人通行滿二十年，縱屬『私四十四年判字第一一號、四十五年判字第八號、五十七年判字第三二號、六十一年判字第四三五號判例有關『既成道路』要旨乙節未予斟酌，明顯錯誤！伍、『樹林鎮○○街二十五號前通路』係位於樹林鎮○○○段溪墘厝小段八十一－一地號，於五十三年間即屬道地目之交通用地。被告所謂原六十四年樹建字第六三四號建照所屬私道係位於八十一地號土地；兩者位置、地號完全不同！被告將八十一地號（建地目）與八十一－一地號（道地目）二者混淆為同一筆位置之土地，明顯錯誤！原告為起造人之台北縣政府八十二年樹建字第一六五七號建造執照之建築基地（樹林鎮○○○段溪墘厝小段八十二地號土地）臨接之『樹林鎮○○街二十五號前通路』係同地段八十一－一地號土地，為『道』地目，自民國五十三年三月五日起即編定為『交通用地』，此有樹林地政事務所地籍圖、土地登記簿謄本各一件為證。被告所稱檢舉人合孚工業有限公司所有之六十四年樹建字第六三四號建照之基地暨「私八十一地號土地，坐落於前開八十一－一地號道地目交通用地之北側，為完全不同之兩筆土地。被告不察，道將檢舉人所稱之六十四年樹建字第六三四號建照基地（八十一地號）錯置於自五十三年起即分割為交通道路用地，且與檢舉人無涉之『八十一－一地號』土地，明顯錯誤！陸、被告答辯所指台灣高等法院八十四年上訴二一七一號刑事判決已經最高法院判決廢棄在案。而監察院八十二年院台內字第八四五一號函調查意見，乃單憑檢舉人合孚公司所委任律師片面之詞，輕率制作。監察委員既未履勘現場，亦未辨明檢舉人所有土地係『八十一地號』，並非『八十一－一地號系爭既成交通用地』，監察院此種受矇騙，東、西、南、北位置錯誤之調查意見，既經原告證明於前；實不足作為被告撤銷上開八十二年樹建字第一六五七號建造執照之依據。柒、綜上所述，被告撤銷原告為起造人之八十二年樹建字第一六五七號建造執照，明顯違背法令！且其撤銷理由與地政機關核發之地籍圖認定通路位置、航測圖所示實況完全不符，自難令人干服！為此；請鈞院詳予審核，將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，用保權益。
被告答辯意旨略謂︰一、系爭巷道實為鄰地早期建照基地內留
告所領八二樹建字第一六五七號建照基地臨接之樹林鎮○○街○段通達原二十五號之通路，係經鄰地該巷道所有權人合孚工業股份有限公司舉證並經證實：依合孚公司（前身為良寶公司）於六十四年間興建工廠時（按：該工廠後編定為寶園街八號，其申領之六十四樹建字第六三四號建照原卷顯示，目前通達寶園街二十五號（六十四年當時門牌仍為柑園街二段一一一號，即八十二年建照新建房屋之原有地上物）之後段巷道應屬原良寶公司建照基地內留
造人）及其委託
明（該證明之刑事訴訟案件業經台灣高等法院審理終結）規避未依法檢附通行該私巷道所需之土地使用權利證明文件，自屬法所不許。二、建築基地內所留道路」（私
成巷道」一詞於現行建築法令中均已改為「現有巷道」），歷年內政部解釋令省建築法規釋示甚明：⑴內政部營建署⒌⒉營署建字第○○六七二○號函釋：「．．．按建築技術規則所稱道路，係指依都市計畫法或其他法律公布之道路．．．或經指定建築線之現有巷道，除另有規定外，不包括私
道路，其性質及功能上顯有不同．．．。」⑵內政部⒎台內營字第八三○三五九二號函釋：「．．．私
且係申請供特定人使用，與供公眾通行或具公用地役關係人既成巷路不同，故不得以私
定明示：「建築基地面臨現有巷道申請建築，免附該巷道之土地權利證明文件，．．．以私
上述部函釋示及省建築法規之意旨，本案系爭巷道既屬於合孚公司（前身為良寶公司）於六十四年間興建工廠所申領之六十四樹建字第六三四號建照基地內之私則依現行（七十九年三月八日發布）台灣省建築管理規則第七條之規定，本應檢附該私
十二年六月二十三日八二北縣樹建字第一六○九三號函之既成道路證明圖規避檢附該私
無效處分應不生實質證明之效力，且該證明之內容並另已經台灣高等法院八四年度上訴字第二一七一號刑事判決及監察院八十二年十二月二十四日院台內字第八四五一號函送調查意見等認定係涉及登載不實之事項於公文書，故該既成道路證明因牽涉擅自更改本案八十二年建照原地上物之門牌整編時間且逾越其法定職權，應屬當然無效。三、系爭巷道並未具備「公用地役關係」之法律要件：⑴行政法院七十六年判字第一○七七號判決釋明：「巷路必須供公眾通行二十年以上，始構成公眾通行道路，又所謂「公眾」通行乃指供二戶以上通行之謂」，則依樹林戶政事務所提供之系爭寶園街全段門牌號碼之最早編訂日期，觀察可知，於本案八二樹建字第一六五七號建照申請當時（八十二年八月二十四日），僅該建照基地原有地上物寶園街二十五號一戶籍已達二十年以上，其餘各戶均尚未達二十年，且該唯一壹戶達二十年之寶園街二十五號於六十年九月一日整編門牌時為「柑園街二段一一一號」而非為寶園街，更遲至八十二年五月二十四日（請領建照前三個月）始再整編為寶園街二十五號，故本案系爭巷道於八十二年請照當時僅一戶
得門檻，不符上開七十六年行政法院判決所述要件甚明。⑵大法官會議釋字第四○○
號解釋已明示「．．．既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時．．．。」寶園街二十五號於八十二年以前門牌皆編定為「柑園街」，係因於當時該柑園街二段一一一號房屋（即寶園街二十五號之前身）並非以寶園街為主要通路，其可經由於六十四年八月成立之興隆國中（六十八年間改為現今之柑園國中）通往柑園街（現任柑園國中校長、前任總務主任分別於前開刑事判決書中到庭作證在卷），此點因該原有房屋復對該系爭巷道之通行行為並非屬於不特定公眾通行所「必要」之狀況，而係另有其他出入道路，則又與大法官會議解釋明示之公用地役關係要件相去甚遠。⑶行政法院八十一年判字第二一○四號判決：「道路只供特定之鄰地所有人，或使用人通行，則僅係該特定之鄰地所有人或使用人對之有無地役權問題，尚不得遽謂該道路為既成公眾通行之道路。」本案即令寶園街二十五號之「特定」鄰地所有人有偶爾通行該系爭巷道之情況，依上述判決亦不得遽謂系爭巷道為既成巷道。⑷行政法院八十二年判字第三十一號判決：「所謂供公眾通行係指供不特定之多數人通行而言，若只供可特定之人通行，除依其情形是否適用地役權有關法條規定外，尚不具公用地役關係。」由此可見本案原告係將其基地內原有之寶園街二十五號壹戶如偶爾有通行系爭巷道之行為，由民法第八五二條「時效取得」之特定對象通行地役權狀況（必須有供役地及需役地存在（誤解為行政法例上「不特定多數人」通行所必要且經二十年以上始能成立之公用地役關係。四、綜上，本案八二樹建字第一六五七號建照基地因係臨接私
請建照當時未依建築法第三十條及台灣省建築管理規則第七條規定檢附該私地使用權利證明文件，己違反上開規定及建築法第五十八條第七款，故本府基於行政法院五十九年判字第一四一號判例意旨及行政行為公平原則，依法撤銷該建造執照，於法並無違誤。原告訴訟應無理由，謹請依法駁回。 理 由
按建築物非經申請核發建造執照，不得擅自建造。建築基地與建築線應相連接。建築線除指定道路之經界線充之外，必要時亦得指定建築管理規則中所定之現有巷道充之。觀諸建築法第二十五條第一項、第四十二條、第四十八條之規定至明。又依台灣省建築管理規則（⒊⒏發布）第四條第一項第一款、第二條第一項規定，供公眾通行，具有公用地役關係之巷道為該規則所稱現有巷道，得申請指定建築線，其依該條款申請指定建築線據以核發建造執照者，嗣經發覺原不符合該條款現有巷道之要件，固屬核發建造執照之處分具有瑕疵，構成撤銷該處分之原因。第以是否確屬不符合該條款所稱現有巷道之要件，應由主管機關詳實審認無誤，並權衡撤銷該處分可能加諸於受處分人之具體損害與不撤銷時公益可能遭受之損害，認有維護公益之必要時，始得撤銷之。本件原告於八十二年間就坐落台北縣樹林鎮○○○段溪墘厝小段八十二地號土地（都市計畫外特定農業區之甲種建築用地，原有樹林鎮○○街二五號舊建物），持憑樹林鎮公所於八十二年六月二十三日以八二北縣樹建字第一六○九三號函核發寶園街二五號前既成道路（下稱系爭巷道）供公眾通行達二十年之證明，向被告申請核發建造執照，欲在上開土地上興建地上七層大樓，經被告審查核准，於八十二年九月二十三日發給八二樹建字第一六五七號建造執照（下稱系爭建照）。嗣被告所屬樹林鎮公所於八十二年十月二十日以八二北縣樹建字第二八一八三號函陳報原核發之既成道路證明因合孚工業股份有限公司（下稱合孚公司）陳情，尚待重新查明，請被告暫
緩准予開工。旋又於同年十一月十六日以八二北縣樹建字第三一七○○號函陳報有里長、鎮民代表及里民出具之證明書共同證明系爭巷道已通行達二十年以上，可否認定為既成道路，請被告裁認。又合孚公司續提出陳情，認系爭巷道乃其私有土地非既成道路，且向監察院提出檢舉，由監察院函台灣省政府轉被告查辦。被告並未令原告停工，嗣於八十三年四月十一日召集相關單位人員開會，決議認定樹林鎮○○街二五號前巷道（即系爭巷道）為供公眾通行達二十年以上之既成巷道，並以八十三年四月十九日八三北府二建字第一八二四三號函送樹林鎮公所查照。之後此認定函經合孚公司提起訴願，由台灣省政府以八十三年七月二十九日八三府訴一字第一五八五一二號訴願決定認被告未遵期限檢卷答辯，無從審議，而從程序上審理，予以撤銷，並著由被告另為處分。此後被告未另為處分，仍容原告興建完成地下一層地上七層總面積一、九○六．九八平方公尺之建築物。雖經合孚公司一再檢證陳請撤銷系爭建照，被告均以本案系爭巷道證明文件是否真實，已進入司法程序（承辦人員經合孚公司告訴之刑事案件），如貿然撤銷系爭建照，恐將來判決結果為承辦人員無罪，將如何補救其損失為由，不予撤銷。被告嗣又函所屬樹林鎮公所查復系爭巷道是否全段通行達二十年，經樹林鎮公所以八十五年四月九日北縣樹建字第九一七四號函請依被告八十三年四月十九日八五北府工建字第一八二四三號函所附會議紀錄（即八十三年四月十一日會議決議屬既成巷道）認定。被告仍續函有關單位調查系爭巷道是否為既成巷道，並以八十五年九月十七日八五北府工建字第三九四三三○號函復合孚公司，仍不撤銷系爭建照。之後合孚公司於八十五年十月十一日以八五（孚）字第一○○七號函提出申復，被告逕以系爭巷道經合孚公司舉證，並經證實係該公司前身良寶實業股份有限公司於六十四年間申請六四樹建字第六三四號建造執照時之私照時，未查明其狀況，並以樹林鎮公所證明規避檢附該私，系爭建照之核發有誤等由，於八十五年十二月十八日以八五北府工建字第四四四八○八號函撤銷系爭建照，固非全無見地。惟查原告於申請系爭建照時，係持樹林鎮公所證明書，證明系爭巷道為供公眾通行達二十年之既成巷道，經被告審認符合台灣省建築管理規則第四條第一項第一款現有巷道之規定，依同規則第七條第一項免附土地權利證明文件。雖因現有巷道之認定權屬被告，樹林鎮公所該證明書嗣經被告為訴願決定撤銷，惟被告嗣召集相關單位（含樹林鎮公所）人員開會，決議認定系爭巷道為供公眾通行達二十年以上之既成巷道，即符合上開規則第四條第一項第一款所稱現有巷道之要件，本毋庸附該巷道土地權利證明文件。縱被告該認定嗣經台灣省政府訴願決定撤銷，但其撤銷理由係被告延誤期限未檢卷答辯之故，非經實體上審認不合，且該訴願決定仍命被告另為處分，被告自應詳實調查審認另為處分，被告嗣已行文有關單位調查，並據樹林鎮公所函請仍依原開會決議結論認定，被告仍續調查中，並一再函復合孚公司拒絕其撤銷系爭建照之請求。最後一次函復拒絕後，經合孚公司提出申復，被告未經踐行任何程序認定系爭巷道不符合供公眾通行，具公用地役關係之要件，突以原處分撤銷系爭建照，顯有違上開訴願決定命另為處分之旨，且核合孚公司申復所附證物，或為被告函件，或為內政部函釋，或為該公司陳情函與圖，或為樹林鎮公所函，或為現場照片，均屬早已存在之事證，有者且經先前提出，如何據以證明系爭巷道非供公眾通行具有公用地役關係之現有巷道，未見原處分說明，自不足以昭折服。又私
○號解釋理由書所列要件審認。不能認私
規則第七條第二項規定建築基地以私
，係指不具公用地役關係者而言。內政部營建署⒌⒉營署建字第○○六七二○號函，同部⒎台內營字第八三○三五九二號函釋認私私
係之要件之故。是原處分徒以系爭巷道經合孚公司證明為私爭建照時未檢附土地證明文件，系爭建照之核發有誤，而未詳實認定系爭巷道是否供公眾通行，具有公用地役關係，免附土地權利證明文件之情形，遽撤銷系爭建照，不無可議。又系爭巷道縱無公用地役關係之存在，應檢附土地權利證明文件，未經檢附而核發系爭建照，為有瑕疵。然查其瑕疵似非不能補正，未見被告定期命原告補正，逕予撤銷系爭建照，亦不無可議。再者，原告領得系爭建照尚未開工時，即生系爭巷道是否為供公眾通行二十年以上之既成巷道之爭議，被告所屬樹林鎮公所且陳報被告請暫緩准予開工，原告及合孚公司並各自提出有利於己之事證，被告並未命為停工，一度且依一定程序認定有公用地役關係，任原告已完工地下一層地上七層建築物，投下大批人力物力，茲撤銷系爭建照，致已完工之建築物歸何結果，原告具體遭受之損害，與不為撤銷致生公益可能遭受之損害，如何權衡取捨，原處分悉無論究，徒以基於公益為由，而予撤銷，亦不足以昭折服。綜上說明，系爭建照之核發係依台灣省建築管理規則第四條第一項第一款「供公眾通行，具有公用地役關係之巷道」指定建築線，被告未詳實審認是否確屬不合該款規定之要件，逕以為不合而撤銷系爭建照，且未衡酌撤銷所致相對人即原告之損害與不撤銷將致生公益之損害，遽為撤銷，揆諸首揭說明，自有未合。訴願、再訴願決定未予糾正，同有未合，原告執以指摘，非全無理由。應悉予撤銷，由被告詳查審認，另為處分。據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中 華 民 國 八十七 年 一 月 十六 日
行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 評 事 陳 石 獅
評 事 趙 永 康
評 事 高 啟 燦
評 事 蔡 進 田
評 事 鄭 淑 貞
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 郭 育 玎
中 華 民 國 八十七 年 一 月 二十 日
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