臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03621號
原 告 陳莉萍即大鵬水電工程行
訴訟代理人 李文平律師
被 告 臺灣省自來水股份有限公司第九區管理處
代 表 人 甲○○處長）住同
訴訟代理人 陳舜銘律師
上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員
會中華民國94年9 月9 日訴0000000 號採購申訴審議判斷書，提
起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
緣原告委由另一投標廠商永興水電工程行員工李勝秋代辦參 與被告「新城鄉嘉新村～北埔村送水管線改善工程」採購案 ，因標封內放置永興水電工程行之証件，其申請退還押標金 之申請書字跡相同，二廠商所繳納之押標金支票連號，並為 同一人帳號 (鵬鴻土木包工業【即陳吉祥陳廖荷花】)之金 額所購買，而原告負責人陳莉萍與永興水電工程行負責人陳 吉祥為父女關係等情形，被告遂不予發還押標金。原告不服 ，提出異議，復不服其異議處理結果，向行政院公共工程委 員會提起申訴，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
(一)申訴審議判斷及原處分均撤銷。
(二)被告應為發還押標金新台幣（下同）37萬元之處分。二、被告聲明求為判決：
(一)原告之訴駁回。
(二)訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)被告依政府採購法第31條第2 項第8 款之規定，將原告之押 標金沒收，不予發還，惟對於原告為何被「認定有影響採購 公正之違反法令行為」，並未明示。然依同條款之列舉規定 ，無非係「嚴重違法」，或有「借牌圍標」之重大情事，始 予沒收押標金。但本件僅因原告之標單內放置永興水電工程 行之會員證之影印本，而有錯放情事，實則，其依法或可認
定宣佈廢標或因錯放而補正原告之會員證，依其情節，仍不 足以被認定達到應沒收押標金之「影響採購公正之違法行為 」。行政法上對於錯誤之行為，亦得撤銷，則當人民之置放 證件有所失誤，更應得予補正。原告在投標日因工作忙碌未 克分身，始提供資料委請永興水電程行之職員代填寫相關投 標資料辦理，而承辦人亦因忙中有錯，置放入永興水電工程 行之影印會員證，而上情為原告（永興標單由其負責人親自 辦理）所不知，此更在兩家投標金額差距甚大，豈有可認為 任何圍標行為，而互相勾串，影響公正性。就上開之置放錯 誤會員證內容之行為，尚不足以達到符合政府採購法第31 條第2 項第8 款之規定，而應予沒收押標金之程度或要件。(二)被告以原告之押標金之合支發票日94年2 月21日，票號QY00 00000 號與永興水電工程行之押標金合支發票日94年2 月22 日票號QY0000000 號，其兩紙票號係屬連號，而認有影響採 購公正之違法性。然查：
１、法律並無規定台支、合支為押標金之票號2 紙若有連續性存 在，即屬有影響採購之公正性。即便是連號，兩連號之投標 人是否係為圍標之故意，而由同一人製作投標，方足推定有 其影響採購之公正性，縱觀本件開標時，投標廠商合計7 家 ，均係競標，後來就低於底價甚多之1 家廠商得標，就本件 工程投標，何可能係為不法之故意圍標，可調查其他廠商， 足證本件無任何圍標，或故意影響投標公正性之不法行為。２、本件合支押標金之製作購買日期兩者顯係不同日期，豈足證 明係1 人為圍標所為，而信合社因沒人購標金肇致，原告與 永興水電工程行在不同日期買受製作，卻有連號之情，並非 原告之過錯，又何足單憑此巧合而推定影響投標之公正性。 上開押標金，係自不同人之帳戶內支出買受，本件之連號與 一致之為圍標，同日同時購買支票，並不可同日而語。(三)依被告94年5 月4 日台水9 工字第00000000000 號函說明2 ：「本處於94年4 月22日辦理旨揭工程採購，貴行標封內附 永興水電工程行公會會員證影本，所繳附押標金合作金庫銀 行支票與永興水電工程行支票連號，開標主持人另基於貴行 負責人陳莉萍與永興水電工程行負責人陳吉祥先生為父女關 係，依政府採購法（以下稱採購法）第50條第1 項第5 款， 宣佈貴行與永興水電工程行不予開標。」所示可推知，當場 不予開標及退還押標金之主要理由為上開理由，核與說明3 ：「另查貴行與永興水電工程行標封內附『退還押標申請單 』兩者筆跡經肉眼判認雷同，有同一人之疑，本處已循司法 單位單位中，故本處94年4 月13日台水9 工字第0940002195 0 號函復貴行『有影響採購公正之違反法令行為之嫌疑』。
所言無涉，易言之，說明2 之理由方為不退還押標金之原因 ，足堪認定。」
(四)參諸上開函說明4 ，相對已然在事後自承「貴行提出押標金 支票號碼連號但不同日期、不同帳號及貴行負責人陳莉萍小 姐恰因在投標日工作忙碌未克分身，始提供資料委請永興工 程行之職員代辦，致錯放永興水電工程行會員證影本云云， 尚不構成採購法第31條第2 項第8 款要件之異，議本處特詳 復如上。」等情，在開標時被告所基於對於原告不開標之原 因，已為被告於上開函文中所陳明，尚不構成政府採購法第 31 條第2 項第8 款之要件，自應予以發還。
(五)押標金之退還，本是投標後，如未得標得申請退還者（其非 履約之要項），並與投標之公正性無關連，而依諸花蓮縣政 府對於工程採購契約及投標文件之修訂第9 條明示「證件審 核時已取消退還押標金申請單，該項之規定（非履約之要項 ，可於開標結束時當場填寫）」，上開修正即可證明退還押 標金之申請實無關係投標之公平、公正性，依法於開標後， 退還申請書非不得由他人同時代理，是相對人只是著眼於退 還押標單筆跡雷同，即認定有影響採購公正性，而無聯合或 圍標之可能，核無違反法令，更不可能影響採購公正性，相 對人理當依規定退還。
(六)被告依據92年11月6 日工程企字第09200438750 號函做成原 處分，顯屬不當：
１、查行政院公共工程委員92年11月6 日工程企字第0920043875 0 號函略以：有關廠商押標金為同一銀行同一戶頭開出且為 連號，顯有政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商 間之投標文件內容有重大異常關聯者」，本會依本法第31條 第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法 令行為，其押標金應不予發還或追繳云云。
２、前揭函釋與本件之背景事實並不相同，當時係因捷磬企業有 限公司積欠原告材料款，遂將款項匯入，此筆款項根本與陳 吉祥無關，此為其一。
３、經查2 件押標金製作購買日期是不同日，如果在期間有其他 人申請信用合作社之台支支票，則係該人與永興水電行連號 ，而非原告，是此部分所謂的連號毫無意義，此為其二。４、查「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束， 對當事人有利不利事項一律注意。」為行政程序法第36條所 明定。系爭款項真正實質權利人才是本案重點，實不能僅因 「父女關係」即認定「不同投標廠商間之投標文件內容有重 大異常關聯者」，此為其三。
(七)因原告與永興水電行之陳吉祥為父女，員工偶有相互支援之
問題，是押標金退還申請書由員工代寫，實屬無可厚非，該 職員亦絕無可能知悉原告之投標金額，否則原告與永興水電 行只要有一較低價者前往投標即可，何必多此一舉，本案有 7 家廠商前往角逐，亦根本無圍標情事，是此完全不影響本 案採購之公正進行。
(八)查「行政行為之內容應明確」為行政程序法第5 條所明定。 又司法院大法官對此原則均迭有解釋，如第491 號解釋。原 處分僅表明「經查有政府採購法第50條第1 項第5 款：不同 投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，至於「投 標文件內容有重大異常關聯」所指為何？其具體之重大異常 內涵又為何？皆未見原處分有任何之說明，被告違反本原則 顯而易見。所謂內容明確並不限於行政處分，縱為行政命令 亦不得違反明確性原則。惟前揭工程企字第09200438750 號 函釋之內容（「押標金為同一銀行同一戶頭開出且為連號」 ），其表面意義雖非難以理解，惟並無法為一般受規範者所 得預見，蓋押標金為同一銀行同一戶頭開出且為連號之實質 內涵為何？所象徵之意義為何？皆無法直接從上開函釋中得 知；依一般人之經驗法則，押標金為同一銀行同一戶頭開出 且為連號之情形，或基於借貸墊付緣故或基於贈與，凡法律 未禁止之法律關係皆應容許其存在，無論如何都無法由前揭 函釋直接預見該函釋沒收押標金之理由，因此前揭工程企字 第09200438750 號函釋實已違反明確性原則，且亦有不當限 制人民權利之虞。所謂「投標文件內容有重大異常關聯」乃 屬不確定之法律概念，亦非涉不受審查之「判斷餘地」。二、被告主張之理由：
(一)被告於94年2 月22日辦理「新城鄉嘉新村～北埔村送水管改 善工程」採購案件，因原告標封內附有永興水電工程行公會 會員證影本，所繳付之押標金為合作金庫銀行支票票號與永 興水電工程行押標金連號，又開標主持人大鵬水電工程行負 責人陳莉萍與永興水電工程行負責人陳吉祥為父女關係，被 告乃依政府採購法第50條第1 項第5 款規定宣佈原告及永興 水電工程行均不予開標，其押標金37萬元，依政府採購法第 31條第2 項第8 款規定認為「其他經主管機關認定有影響採 購公正之違反法令行為者」之規定，其所繳之押標金不予發 還，有被告94年3 月17日台水9 工字第00000000000 號函附 卷可按。
(二)關於原告之標單內放置永興水電工程行之公會會員證影本， 又原告所繳付之押標金為合作金庫銀行支票票號與永興水電 工程行押標金連號，而開標主持人原告與永興水電工程行負 責人陳吉祥為父女關係等情，係機關於開標前發現，另參以
原告與永興水電工程行標封內附之「退還押標金申請單」兩 者筆跡經肉眼判斷認為雷同，經該處認定其行為有影響採購 公正之違反法令行為之嫌，業經被告以94年3 月17日台水9 工字第00000000000 號函及94年5 月4 日台水9 工字000000 00000 號函復原告。原告稱對於其行為有何「認定有影響採 購公正之違反法令行為」並未明示云云，顯不足採。(三)按政府採購法主管機關為行政院公共工程委員會，依該會91 年11月27日工程企字第09100516820 號令：「機關辦理採購 有下列情形之一者，『得』依政府採購法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處 理：1 、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。 2、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。3 、投 標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所 為者。4 、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電 子郵件網址相同者。5 、其他顯係同一人或同一廠商所為之 情形者。」；又92年11月6 日工程企字第09200438750 號函 釋：「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯 者』情形，本會依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，認 定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不 予發還或追繳。」故被告將前開押標金不予退還，於法並非 無據。
(四)行政院公共工程委員會91年11月27日工程企字第0910051682 0 號令所示僅屬例示情形，縱其投標文件非由同一人填寫， 而不屬該函令第1 款「投標文件內容由同一人或同一廠商繕 寫或備具者」之情形，亦無礙於機關依據其他事實調查認定 原告之行為是否屬「不同投標廠商間之投標文件內容有重大 異常關聯者」之實質判斷；況且行政院公共工程委員會經審 閱被告嗣後寄送該會之兩家廠商提出投標文件之「退回押標 金申請單」及「投標廠商聲明書」正本，其上筆跡相同，顯 係由同一人所填寫，原告指稱係由不同之人填寫投標文件云 云，顯無可採。又政府採購法相關法令雖未限定投標文件應 由投標廠商自行填寫，以及具有一定親屬關係之廠商不得同 時參與招標採購，然如該等廠商同時參與同一採購案件時， 其彼此間即存有競爭關係，其若有意參與競標取得標案，衡 情應避免競爭對手知悉其標價情形，因此，原告縱然再忙， 亦不應將自己之投標文件交予競爭廠商之永興水電工程行職 員代為填寫，而使永興水電工程行有獲知原告標價之可能性 ！故其形式上雖係不同廠商參與投標，然實質上係屬假性競 爭之行為，堪認為嚴重違法，非惟有妨害公平競爭行為之虞
（參照公平交易法第19條），核已屬政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯 者」之禁止規定，至為灼然。（參見該條款立法理由）。(五)然查，誠然法律並無規定台支、合支為押標金之票號2 紙若 有連號，即屬有影響採購之公正性，惟前開存款存摺影本， 其帳戶名稱「鵬鴻土木包工業（即陳吉祥陳廖荷花）」，陳 吉祥即為永興水電工程行之負責人，更足證原告於本採購案 件繳納之押標金來自於永興水電工程行負責人所開立之帳戶 無誤，原告指稱押標金非由同一人或同一廠商繳納等語，洵 無可採。
(六)原告對於有關被告退回押標金一案先後提出聲明異議，已據 被告告分別以94年3 月17日台水9 工字00000000000 號函及 94年3 月17日台水9 工字00000000000 號函覆說明。依被告 94年5 月4 日台水9 工字00000000000 號函說明4 載明：「 依採購法主管機關行政院公共工程委員會（以下稱工程會） 91年11月27日工程企字第09100516820 號令「機關辦理採購 事項．．．」。次依工程會92年11月6 日工程企字第092004 38750 號函說明2 、機關辦理採購，如發現廠商有政府採購 法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有 重大異常關聯者」情形，本會依本法第31條第2 項第8 款規 定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標 金應不予發還或追繳。．．．準此，貴行（指原告）既經開 標主持人依採購法50條第1 項第5 款宣佈不予開標，自有同 法第31條第2 項第8 款之適用。貴行提出押標金支票號碼連 號但不同日期．．．致錯放永興水電工程行會員證影本云云 ，尚不構成採購法第31條第2 項第8 款要件之異議，本處特 詳復如上」等語。就原告如何違反政府採購法令情事，詳加 說明不予退還押標金之理由，敘明如上。因此，原告訴稱「 ．．．已為被告於上開函文中陳明，尚不構成政府採購法第 31條第2 項第8 款之要件，則自應予以發還」云云，顯係誤 解前開函文文義。
(七)原告援引花蓮縣政府對於工程採購契約及投標文件之修訂第 9條規定「證件審核時已取消退還押標金申請單，該項之規 定（非履約之要項，可於開標結束時當場填寫）」等語，認 為上開修正即可證明退還押標金之申請實無關係投標之公平 、公正性云云。惟查：本件採購案之主管機關為行政院公共 工程委員會，應適用政府採購法相關規定，原告之行為如何 違反政府採購法前開規定，已詳述如前。本件採購案自無適 用花蓮縣政府對於工程採購契約及投標文件之修訂第9 條規 定之餘地，請判決駁回原告之訴等語。
理 由
壹、兩造陳述要旨：
一、原告主張伊負責人與永興水電行之陳吉祥為父女，員工偶而 相互支援，訴外人捷磬企業有限公司因積欠原告材料款，將 款項匯入陳吉祥帳號，伊才會使用陳吉祥帳號中前開金額開 立押標金支票，又因委由永興水電程行之職員代填寫相關投 標事項，導致標單內固錯放永興水電工程行之會員證之影印 本，及退還押標金申請單與永興水電工程行之退還押標金申 請書筆跡雷同，惟押標金支票日期不同，是否連號無足輕重 ，難認有何「重大異常關聯」，且投標廠商有7 家，原告與 永興水電工程行既不足以圍標，亦未得標，不足以影響投標 公正性等語。
二、被告則以原告標封內附有永興水電工程行公會會員證影本， 所繳付之押標金為合作金庫銀行支票，票號與永興水電工程 行押標金連號，且均係同一人帳號開出，原告與永興水電工 程行標封內附之「退還押標金申請單」兩者筆跡雷同，而大 鵬水電工程行負責人陳莉萍與永興水電工程行負責人陳吉祥 為父女關係，其投標文件內容有重大異常關聯，足認原告「 有影響採購公正之違反法令行為」，爰處分原告押標金不予 退還並無違誤等語置辯。
貳、兩造不爭之事實，及兩造爭點：
如事實欄所述之事實，業據提出投標文件、開標／決標／流 標／廢標紀錄、資格與文件審查表為証，為兩造所不爭執， 堪信為真，兩造爭點厥為：
一、原告及永興水電工程行之投標文件是否「有重大異常關聯」 ？
二、原告有無「影響採購公正之違反法令行為」？參、本件應適用之法條：
一、政府採購法第50條第1項第5款、第7款規定：「投標廠商有 下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予 開標﹔於開標後發現者，應不決標予該廠商：．．．5、不 同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者，．．．7 、其他影響採購公正之違反法令行為。．．．第1項不予開 標或不予決標，致採購程序無法繼續進行者，機關得宣佈廢 標。」。
二、政府採購法第31條第2項規定：「機關得於招標文件中規定 ，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還， 其已發還者，並予追繳：．．．8、其他經主管機關認定有 影響採購公正之違反法令行為者。」，行政院公共工程委員 會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函釋：「機關辦
理採購，如發現廠商有政府採購法（以下簡稱本法）第50條 第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常 關聯者』情形，本會依本法第31條第2 項第8 款規定，認定 該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予 發還或追繳。」，與前揭法律規範目的相符，行政機關予以 適用，自無不法。
三、系爭採購案招標文件「採購須知暨補充說明」廿五、記載： 「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，其 已發還者，並予追繳：‧‧（八）其他經主管機關認定有影 響採購公正之違反法令行為者。」。
肆、本院之判斷：
一、原告及永興水電工程行之投標文件有「重大異常關聯」： 原告標封內附有永興水電工程行公會會員證影本，所繳付之 押標金為合作金庫銀行支票，票號與永興水電工程行押標金 連號，且均係同一人帳號開出，原告與永興水電工程行標封 內附之「退還押標金申請單」兩者筆跡相同，核與行政院公 共工程委員會92年6 月5 日工程企字第092002290700號修正 發佈之「政府採購錯誤行為態樣」所列舉之態樣11㈢「繳納 押標金之票據連號、‧‧投標文件筆跡雷同、‧‧」相符， 屬於「可能有圍標之嫌或宜注意之現象」，且原告負責人陳 莉萍與永興水電工程行負責人陳吉祥經查証為父女關係，前 揭投標文件，依一般社會觀念而言，已可認定疑似同一廠商 所為，自有「重大異常關聯」。
二、原告已有「影響採購公正之違反法令行為」： 原告雖主張伊與永興水電工程行間並無重大異常關聯且投標 廠商有7 家，原告與永興水電工程行不足以圍標，且均未得 標，並不足以影響投標公正性云云，惟查：
(一)原告於投標前並不知會有幾家廠商投標，只能評估本次投標 是否熱門，及可能未達法定投標人數之缺額，縱使其已使部 分廠商不為價格競爭或允許他人使用自己名義投標，但亦不 能決定性地左右決標之結果，但只要能以前揭方法降低得標 之阻力，或於投標人數不足一人時，補足投標人數，即可相 對性地發生影響力，降低「競標」之功能。所謂「影響投標 公正性」，並不限於原告或永興水電工程行「已經得標」或 系爭標案「不足法定投標人數而流標」時，方有適用。(二)無論原告與永興水電工程行使用同一帳號開立押標金支票之 「實質原因」為何，原告與永興水電工程行所為提出之投標 文件，在「外觀上」有重大異常關聯，疑似實質上同一之廠 商所為，已如前述，且本件投標方式，依公告資料所示，除 得以專人送達被告收發室投標外，尚得以郵遞方式，於招標
文件規定投標截止期限前將標單寄達花蓮郵政第94號信箱， 原告縱或無法到場投標，理應親自填寫報價金額以郵遞投標 方式完成投標，以防止其他同業知悉其標價；尚無委託永興 水電工程行之員工代寫標單報價、代投標單之必要，衡諸原 告與永興水電工程行係家族企業，除委由永興水電工程行之 員工填寫標單、退還押標金申請書外，復共同使用「鵬鴻土 木包工業（即陳吉祥陳廖荷花）」帳號內金額購買押標金支 票，可証明原告與永興水電工程行實質上之經濟利害相同， 競爭關係薄弱，究竟「何公司得標」之法律上意義不大，雙 方顯係假性競爭，且已經相對性影響競標效果，難謂未影響 採購行為之公正，原告主張不足以影響投標公正性云云，不 足採信。原處分因而認定原告及永興水電工程行之投標文件 有「重大異常關聯」，且原告已有「影響採購公正之違反法 令行為」，依政府採購法第31條第2 項、行政院公共工程委 員92年11月6 日工程企字第09200438750 號函釋、招標文件 「採購須知暨補充說明」廿五點規定，處分押標金不予發還 ，尚無違誤。
三、從而，原處分並無不法，申訴審議判斷予以維持，亦稱正確 。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求被告應為發還押標金37 萬元之處分，為無理由，應予駁回。
四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐 一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 7 月 27 日 第四庭審判長法 官 鄭忠仁
法 官 楊莉莉
法 官 畢乃俊
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 95 年 7 月 27 日 書記官 簡信滇
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