臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03472號
原 告 大台北區瓦斯股份有限公司
代 表 人 甲○○（董事長）
訴訟代理人 羅嘉希律師（兼送達代收人）
吳敬恆律師
複 代理人 丙○○
被 告 臺北市政府
代 表 人 乙○○（市長）
訴訟代理人 蔡鴻斌律師
張文輝律師
上列當事人間因民營公用事業監督條例事件，原告不服經濟部中
華民國94年9 月22日經訴字第09406163890 號訴願決定，提起行
政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
原告前於民國（下同）92年11月4 日以（92）北瓦進財字第 1361號函檢附相關文件，向被告提呈天然瓦斯售價調整方案 ，經被告依據臺北市議會（以下簡稱市議會）60年12月7 日 第1 屆第4 次大會臨時動議案決議及行政院65年11月18日台 （65）經9827號函釋意旨，擬具初核意見並將本案送交市議 會審議。惟市議會並未將該案付委審查。原告乃於94年3 月 1 日以（94）北瓦進財字第00426 號函，復請求被告應於2 個月內依法簽具意見並轉呈經濟部核准，經被告以94年4 月 11日府建二字第09411861600 號函覆原告略以：原告之氣價 調整案已轉請市議會審議，迭有市議員對原告之經營有意見 ，致本案遲未順利付委審查，被告仍會持續洽市議會請其儘 速審議，惟仍請原告主動積極洽市議會，針對議員質詢之處 予以澄清，以利儘速審議等語。原告對於前揭被告94年4 月 11日函不服，提起訴願，為經濟部以94年9 月22日經訴字第 09406163890 號訴願決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決
甲、先位聲明：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、被告應就原告92年11月4 日北瓦進財字第1361號函所檢附之
天然瓦斯售價調整方案，簽具意見，轉呈經濟部核准。㈢、訴訟費用由被告負擔。
乙、備位聲明：
㈠、被告應就原告92年11月4 日北瓦進財字第1361號函所檢附之 天然瓦斯售價調整方案，簽具意見，轉呈經濟部核准。㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：求為判決如主文所示。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、原告之先位聲明與備位聲明不能併存：
１、按原告先位聲明之前提，係以被告簽具意見轉呈經濟部之行 為乃行政處分，原告於提起本件訴訟之前，應先經過訴願程 序。原告備位聲明之前提，係以被告簽具意見轉呈經濟部之 行為，乃事實行為並非行政處分，原告於提起本件訴訟之前 ，無須先經過訴願程序。
２、按被告簽具意見轉呈經濟部之行為，是否為行政處分，乃互 相排斥不能並存；且於提起本件訴訟之前，是否應先經過訴 願程序，亦屬互相排斥不能並存。故本件先位聲明與備位聲 明互相排斥不能併存，符合訴之預備合併之特徵。因此，本 院應判決先位聲明有理由，惟認為先位聲明無理由者，應判 決備位聲明有理由。
㈡、按民事訴訟法關於客觀訴之合併，係規定於該法第248 條。 學者認為，就客觀的訴之合併而言，基於訴訟程序經濟之理 由，倘對同一被告，有數個（相關聯之）訴之要求（原告之 數個獨立的訴訟上請求權），在同一訴訟程序中，並由同一 法院管轄時，則原告可將該數個訴之要求合併於一個訴訟程 中提起之。此種客觀合併之觀念，就民事訴訟或行政訴訟而 言，並無區別之必要，故行政訴訟法第115 條規定準用民事 訴訟法第248 條。我國民事訴訟司法實務，一向承認訴之預 備合併屬客觀訴之合併，此乃民事訴訟之基本常識，則行政 訴訟法既然準用民事訴訟關於客觀訴之合併之規定，亦應承 認訴之預備合併。被告對此持相反之見解，顯對行政訴訟法 第115 條準用民事訴訟法第248 條之規定不甚了解。㈢、原告先位聲明之前提，係以被告簽具意見轉呈經濟部之行為 乃行政處分，原告於提起本件訴訟之前，應先經過訴願程序 ，原告之訴願合法，訴願決定之理由錯誤：
１、訴願法第2 條第1 項，並未對行政機關應作為之行政行為作 任何限制。故訴願決定認為訴願法第2 條第1 項之規定，必 須在行政機關處於依法應為行政處分而不處分之狀態，方有 適用餘地之部分，係增加法律所無之限制，顯屬錯誤。被告
既未於2 個月之法定期間內，將本案簽具意見轉呈經濟部， 原告依訴願法第2 條第1 項之規定提起訴願，即屬合法。２、退萬步言，即使如訴願決定所述，訴願法第2 條第1 項之規 定，必須在行政機關處於依法應為行政處分而不處分之狀態 ，方有適用餘地者，原告之訴願亦屬合法，蓋：⑴、據民營公用事業監督條例第7 條規定，本件天然氣瓦斯售價 調整案，雖係由經濟部核准，惟仍需被告本於職權之協力， 此乃學理上所謂之多階段行政處分，並無疑問。依目前關於 多階段行政處分之多數學說見解，最後階段之行政行為乃行 政處分，固無疑義；惟倘前階段之行政行為對於最後階段之 處分機關有較強之拘束力，且前階段之行政行為具備行政處 分之要素者，亦可視為行政處分。
⑵、按煤氣事業之售價，煤氣事業管理規則（以下簡稱管理規則 ）第18條已訂有詳細之計算公式，被告依該公式審查原告之 調整方案並簽具審查意見，經濟部原則上應予尊重不可更改 ，否則即違反法令之規定，故被告依法定公式簽具之審查意 見，對於經濟部有拘束力，符合前述之前階段行政行為可視 為行政處分之要件。
㈣、按我國行政機關公文之用字遣辭，動輒使用涵義不明確之文 字，以隱晦其真意，於有意無意間迴避其法律效力，以期剝 奪人民行政救濟之機會，故行政法院應不拘泥於公文之文字 ，而從實質上認定其法律效力，以遏止此種不良之風氣與文 化。本件原告係請求被告於2 個月內將其之煤氣售價調整案 簽具意見轉呈經濟部核准，並非核准原告之煤氣售價調整案 ，故被告是否已為准駁，應視被告是否於2 個月內將原告之 煤氣售價調整案簽具意見轉呈經濟部。原處分說明四：「只 要市議會不完成審議，本府就不轉呈經濟部。」已拒絕在兩 個月內轉呈經濟部。更何況，原告自94年3 月1 日提出該請 求迄今已約10個月，被告尚未將該案轉呈經濟部，顯見被告 有意不在兩個月內轉呈經濟部，已駁回原告之請求，乃行政 處分，應無疑問。
㈤、就先位聲明第2 項（請求作成行政處分之訴），被告簽具意 見轉呈經濟部之行為，乃行政處分：
１、按訴願法第2 條第1 項、行政訴訟法第5 條之規定，並未以 人民依法申請作成「行政處分」或行政機關應作為而不作為 「行政處分」為要件，故被告之主張，係增加法律所無之限 制，並不可採。
２、退萬步言，即使被告之主張有理由，惟依多階段行政處分之 理論，被告簽具之意見對經濟部有相當之拘束力，亦為行政 處分：依往例，被告簽具之意見均併同送達經濟部與原告，
原告既已收受知悉，對原告已經產生相當大之影響，即為行 政處分。再者，訴訟制度必須能夠迅速有效解決紛爭，否則 即失設立訴訟制度之良意。原告之經營範圍僅限於台北市， 煤氣價格由台北市用戶支付，乃台北市之（民營）公用事業 ，依地方制度法第18條第12款第2 目，屬直轄市自治事項， 中央僅為監督機關。依地方制度之精神，本件煤氣售價之調 整，應首重被告之意見，至於經濟部之意見，應屬補充性質 ，換言之，被告對於本案之決定能量大於經濟部。倘謂被告 簽具之意見非行政處分，必待經濟部准駁後方能進行救濟， 鑒於直轄市公用事業屬地方自治事項，且煤氣價格將由台北 市民支付，而非由中央編列預算補貼，可預見屆時經濟部必 將該案退回被告，要求被告重新簽具意見，再以被告之意見 作為答辯或重新核准之依據，其結果將使被告與經濟部重新 進行公文旅行，無法迅速解決紛爭，失去訴訟制度之意義， 人民權利亦失保障。故著眼於訴訟制度迅速有效解決紛爭之 目的，應認被告簽具意見轉呈經濟部之行為乃行政處分，原 告可對其進行救濟。
３、關於先位聲明第2 項（請求作成行政處分之訴），倘認為原 處分尚未駁回原告之請求，則原告之請求權基礎為訴願法第 1 條第1 項與行政訴訟法第5 條第2 項；倘認為原處分已駁 回原告之訴，則原告之請求權基礎為訴願法第2 條與行政訴 訟法第5 條第1 項，併此說明。
㈥、又提起行政訴訟法第8 條第1 項之一般給付訴訟，應以行政 機關之不作為，可能損及人民之公權利為前提，而人民公權 利之判斷標準，通說採保護規範理論或新保護規範理論，其 要旨認為，如法律不僅為公共利益，而且至少也是為個別人 民利益之目的加以規定時，則可承認人民之公權利存在，而 依釋字第469 號解釋，倘法律已明確規定特定人得享有權利 ，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國 家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權 益，則無疑義。倘認為原告將被告天然氣瓦斯售價調整方案 簽具意見轉呈經濟部，乃事實行為並非行政處分，依行政訴 訟法第8 條之規定，原告無須經訴願程序，即可逕行提起備 位聲明之一般給付訴訟。參酌前述判斷公權利之標準，根據 下列各項理由，煤氣售價調整之主要目的，在保障個別煤氣 事業之利潤，煤氣事業在一定條件下，得向被告與經濟部請 求調整煤氣售價，原告對於煤氣售價之調整之有公權利。１、煤氣事業氣體售價審核作業要點（以下簡稱售價審核要點） 第2 條第1 項規定，係以煤氣事業之成本作為煤氣售價之調 整依據。
２、管理規則第18條規定之煤氣售價計算公式，均以煤氣事業之 各項成本為其計算參數。
３、售價審核要點第3 條，煤氣事業調整氣體售價時，應依其事 由分別報請地方主管機關簽具審查意見或核准，轉請中央主 管機關核准或備查。
４、95年1 月1 日實施之管理規則第18條之1 ：「煤氣事業因組 織、業務或營運情況之顯著變動，致其經營天然氣供應業務 所收取之基本費或從量費不足以回收營運成本及資金成本時 ，得申請調整費率，並依中央主管機關規定應檢附之相關文 件，報請地方主管機關，簽具審查意見後，轉報中央主管機 關核定。」係以煤氣事業之成本做為煤氣售價之調整依據， 且規定煤氣事業可向主管機關申請調整。」
㈦、按原告之先位聲明或備位聲明，二者所不同者，僅在於程序 爭議問題，至於實體爭議問題，二者並無不同。所述之實體 爭議問題，均同時適用於先位聲明與備位聲明。１、被告將原告瓦斯售價調整方案，送交市議會審議，違反民營 公用事業監督條例第7 條，有逾越裁量之違法，並違反行政 程序法第6 條：
⑴、依民營公用事業監督條例第7 條之規定，原告煤氣氣體售價 之調整，應由被告簽具意見，轉呈經濟部，無須送市議會審 議。因此，市議會以決議要求被告將原告之售價調整送審， 違反民營公用事業監督條例第7 條。
⑵、依據行政程序法第10條規定，行政機關依法行政雖有裁量權 ，其裁量亦不得逾越權限。煤氣氣體售價之計算，既然已經 在煤氣事業管理規則第18條詳加規定，被告對原告之瓦斯售 價調整方案，只要審核是否符合該規定即可，並無送市議會 審議之必要，否則即屬裁量逾越之違法。被告雖然提出行政 院65年之函釋，主張送市議會審議，乃其裁量權之範圍云云 。惟行政程序法係88年制定，行政機關之裁量應受限制，亦 為近年來之行政法學觀念；被告提出約30年前之行政院函釋 ，係在威權時代認為行政機關擁有不受限制裁量權之環境下 作成，至今已失其參考價值。按被告轄區內所有煤氣事業， 只有原告之煤氣氣體價格調整，被告會送交市議會審議，至 於其他煤氣事業，均無需送市議會審議。被告之做法，顯有 差別待遇，違反公平原則。
２、即使認為被告有權將原告瓦斯售價調整方案，送交市議會審 議，被告仍應於2 個月內依法簽具意見轉呈經濟部：按民營 公用事業將煤氣事業之氣體售價提呈直轄市政府或縣（市） 政府後，直轄市政府或縣（市）政府應於何種期限內簽具意 見並轉呈經濟部，現無特別法規可循，故依行政程序法第51
條第1 項與2 項規定，應以2 個月為準。前述行政機關之處 理期限乃強行法規，因此，即便認為被告有權將原告瓦斯售 價調整方案，送交市議會審議，但此舉僅係對於市議會之諮 詢，無法排除前述行政機關處理期限之強制規定，故無論受 詢機構即市議會之審查進度或意見為何，被告均應於2 個月 內依法簽具意見，轉呈經濟部，否則即屬違法。㈧、95年1 月1 日實施之瓦斯價格新制，目的只在改變瓦斯售價 之價格結構，並無調整價格總額之功能，被告將系爭價格調 整案簽具意見轉呈經濟部，經濟部仍將依法核准，不因實施 新制而失其實益，原告對本件有權利保護之必要：１、簡述瓦斯價格新制與舊制之法律變革經過：⑴、瓦斯價格舊制之計算方式：煤氣（即瓦斯）乃民生必需用品 ，故煤氣事業供應之氣體費率，其計算標準受法規之限制， 而其計算公式規範於管理規則第18條。91年1 月23日修正版 本之管理規則第18條第1 項原規定：「氣體售價= 氣體成本 + 銷管費用+ 折舊+ 稅捐+ 合理利潤／預計全年配氣量」， 第25條第1 項原規定：「煤氣事業應為用戶裝置計量表，以 為收費之依據，並得規定每月之基本度。」此種計算煤氣價 格之制度，業界習慣稱為「舊制」或「基本度」制度，用戶 應繳納之瓦斯費，乃該戶之實際瓦斯使用度數乘以每度費率 ，惟倘實際使用度數低於基本度，仍依基本度計算，計算方 式如下：瓦斯費= 使用度數（不得低於基本度，不可為零） ×從量費（即每度費率）。
⑵、因瓦斯價格舊制在過去被認為有不公平之現象，而其不公平 之處在於，用戶實際使用度數低於基本度時，仍應依基本度 繳納瓦斯費，造成用戶額外負擔。故經濟部著手修改瓦斯價 格結構，其認為，瓦斯公司之固定營業成本費用，無論各用 戶有無使用瓦斯以及使用量為何，均受其利益，故應按總用 戶數量平均分攤；至於瓦斯公司之變動營業成本費用，則受 到各用戶有無使用瓦斯以及使用量為何之影響，故應按各用 戶之實際使用度數來分攤。
⑶、經濟部修改法令於95年1 月1 日實施新制：①、經濟部於94年11月17日修正管理規則部分條文，修正後第18 條第1 項規定：「煤氣事業供應之氣體費率分為基本費及從 量費。」修正後第25條規定：「煤氣事業應為用戶裝置計量 表，以為計量收費之依據。」刪除每戶繳納最低基本度之規 定，而依修正後第32條，修正後第18條與第25條均自95年1 月1 日起施行，此即業界所稱之「新制」。新制實施後，每 用戶應繳納之瓦斯費，乃基本費加上該用戶實際瓦斯使用度 數乘以每度從量費，並已取消基本度之規定，計算方式如下
：瓦斯費= 基本費+ 使用度數（可為零，無基本度限制）× 從量費（即每度費率）。
②、根據修正後管理規則第18條第2 項與第3 項，基本費之計算 公式如下：每戶每月基本費＝（表外管汰換作業成本+ 計量 表成本+ 抄表成本+ 收費成本+ 定期安全檢查成本+ 資訊服 務成本+ 按費率基礎分離之資金成本）／用戶數／12。」本 質上在補償煤氣事業之「固定營業成本費用」；從量費之計 算公式如下：每單位從量費＝（氣體作業成本+ 貯存作業成 本+ 輸配作業成本+ 維修作業成本+ 按費率基礎分離之資金 成本）／全年配氣量，本質上在補償煤氣事業之「變動營業 成本費用」。故新制之實施，可達到消除舊制價格結構不公 平現象之目的。
２、按煤氣事業屬於公用事業，瓦斯公司之售價與利潤受法令之 管制，瓦斯公司每年收費總額，等於其所有營業成本、費用 、稅捐與合理利潤，倘瓦斯公司之營業成本費用有所變動， 必須依照民營公用事業條例第7 條之規定，經縣市政府轉呈 經濟部核准，才能提高瓦斯公司每年收費總額。但由前述說 明可知，瓦斯價格新制之目的，只在調整瓦斯公司之收費價 格結構，以不增加整體消費者之負擔為原則，因此瓦斯公司 收費總額並不會增加，故新制實施之瓦斯收價，是由經濟部 直接逕行核定，並未依民營公用事業監督條例第7 條先由縣 市政府簽具意見，與系爭調整價格之情況不同。因此，瓦斯 價格新制之作用，在重新分配所有用戶間之利益狀態，而系 爭調整價格案係屬瓦斯公司基於氣價調整相關規定之必要條 件下，申請價格調整，亦即在重新分配瓦斯公司與全體用戶 間之利益狀態，二者之目的與作用完全不同，新制之實施並 無法解決系爭價格調整案所欲達成之目的。被告將系爭價格 調整案簽具意見轉呈經濟部後，經濟部仍應依法核准，才能 達到原告調高收費總額之目的，原告對於本案有權利保護之 必要。
㈨、至市議會雖在60年12月7 日臨時動議決議，要求原告訂定之 煤氣供應價格標準計算公式，應送該議會審議，但依據地方 制度法第43條第1 項規定，而依行政院主計處之相關函釋， 民意機關之決議，應屬其法定職權範圍內，且不牴觸法律者 為限，行政機關方有執行之義務，否則即屬對於行政機關職 權之侵害，不符行政立法相互制衡之民主原則。而煤氣事業 收費標準之修正，依民營公用事業監督條例第7 條，應呈由 地方監督機關簽具意見轉呈中央主管機關核准，並無應經地 方議會審議之規定。更何況，經濟部早在57年4 月23日公告 管理規則，已經明定煤氣售價之標準計算公式，則在台北市
議會決議時，煤氣售價依法即有法定標準計算公式，原告並 無職權訂定任何煤氣供應價格標準計算公式，更遑論送市議 會審議。因此，市議會該決議根本無效，被告無需遵守。㈩、另根據民營公用事業監督條例第7 條之規定，瓦斯價格調整 應由被告簽具意見轉呈經濟部核准，無須送市議會審議。即 使被告依行政院65年函釋，將調整案送市議會審議，但是議 會就此僅係被告之諮詢機關，被告仍應在法定期限內將該案 簽具意見轉呈經濟部（原告認為，瓦斯售價之計算，已明定 於管理規則第18條，被告只要審核是否符合該規定即可，並 無送市議會審議之必要，否則即屬違法裁量）。更何況，根 據被告提出之被證11，市議會於95年5 月議決將本案退回被 告，則市議會顯然對於本調整案無意見，則被告已可將該調 整案簽具意見轉呈經濟部核准，與警察機關仍應將犯罪案件 移送檢察官裁決，不得自為裁決之情況相同。
、本案之關鍵在於，無論被告以書狀或法庭上為何種主張陳述 ，事實上，被告不作為行政怠惰逾2 年半之久，唯一原因只 不過是憚忌市議會之不合法無理要求，此由原處分被告表示 不將瓦斯售價調整案轉呈經濟部，乃「本府鑒於保持府會融 洽關係」之故，即可知悉。原告乃全國唯一之瓦斯公司，在 地方政府簽具意見轉呈經濟部前，必須先送請地方議會審議 ，亦因如此，原告每次提出瓦斯售價調整案，都難獲通過， 除按中油公司氣源成本同步調整售價外（依相關規定，瓦斯 公司得按氣源成本調整售價，其目的只是單純用來反映成本 ，以達到法定合理利潤），原告自83年3 月5 日最後一次調 整瓦斯售價後，迄今已逾12年未能調整價格，成為全國售價 最低之瓦斯公司，導致公司持續緊縮開支，恐有影響服務品 質與安全維護之虞。被告請原告主動積極洽市議員協調，惟 原告於92年11月4 日向被告提出調整案，根據市議會公函可 知，被告遲至93年9 月30日才將該案送交市議會審議，而市 議會竟然將該案擱置，其原因是原告無法接受市議員不合理 之政治性要求，例如回饋特定地區居民或遷走內湖儲氣槽等 事項，皆與調整瓦斯售價的法定原因無關，原告未能同意， 卻因此不能通過市議會財政委員會之審查。由於瓦斯公司之 獲利受到法令管制，瓦斯價格之計算已有法定公式，因此根 據過去之慣例，原告申請調整瓦斯售價，被告與經濟部原則 上均無太大意見，惟一阻礙在市議會，原告因此成為全國最 難調整瓦斯售價之瓦斯公司。按行政機關應依法行政，不應 屈臣於民意機關之不合理違法要求，更不應因此而置人民財 產利益於無物。此種情況倘不能自法律上解決，對原告而言 將後患無窮，原告將永遠受到民意機關之政治性箝制而無法
翻身。
二、被告主張之理由：
㈠、程序部分：
１、原告以預備合併方式提起本件訴訟，程序上並不合法，應依 行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段規定裁定駁回：按行 政訴訟之訴訟類型業經定型化，並未接受民事訴訟有關訴訟 預備合併之概念，是以，原告提起行政訴訟，其訴訟種類應 選擇正確，此為訴訟之實體裁判要件，不得以預備訴訟方式 作為訴訟種類之選擇，如逕行提起，自難謂具備起訴要件， 應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段規定裁定駁回之 。原告提起本件行政訴訟，先位聲明第1 項「原處分與訴願 決定均撤銷」部分為撤銷訴訟、先位聲明第2 項「被告應就 原告92年11月4 日北瓦進財字第1361號函所檢附之天然瓦斯 售價調整方案，簽具意見，轉呈經濟部核准。」為課予義務 訴訟，備位聲明第1 項則為一般給付訴訟，顯以預備訴訟方 式作為訴訟種類之選擇，原告之訴自難謂具備起訴要件，自 應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段規定裁定駁回。２、訴願決定以被告94年4 月11日府建二字第09411861600 號函 非屬行政處分，不予受理，於法並無不合：
被告94年4 月11日府建二字第09411861600 號函之內容，僅 為被告就原告催促函（非申請調整天然瓦斯售價函）所為單 純事實上之敘述及理由之說明，並非對原告之請求有所准駁 ，尚不對外發生准駁之法律上效果，顯非屬行政處分，訴願 決定以被告94年4 月11日府建二字第09411861600 號函非屬 行政處分，不予受理，於法並無不合，原告仍以上開函示為 行政處分為由，依行政訴訟法第4 條提起撤銷訴訟，顯不具 備訴訟要件，程序上並不合法，應以裁定駁回之。３、訴願決定以原告請求「被告應就原告92年11月4 日北瓦進財 字第1361號函所檢附之天然瓦斯售價調整方案，簽具意見， 轉呈經濟部核准」，並非請求被告作成行政處分，不予受理 ，於法亦無不合：
被告94年4 月11日府建二字第09411861600 號函係函覆原告 94年3 月1 日（94）北瓦進財字第00426 號函而為說明，並 非對原告申請案而為准駁，原告94年3 月1 日來函，被告94 年4 月11日回函，亦無逾越2 個月未回函之問題，何況，依 民營公用事業監督條例第7 條規定，天然瓦斯售價調整案之 核定權限顯屬中央主管機關經濟部而非被告，被告所簽具意 見並無決定權或實質影響力，至於被告將系爭售價調整案簽 具意見並轉呈中央主管機關經濟部之行為，僅為被告與中央 主管機關經濟部間內部作業之處理程序，對外並未發生具體
之法律效果，其性質顯非屬行政處分，則原告請求被告將系 爭售價調整案簽具意見並轉呈中央主管機關經濟部，顯非請 求被告為一定之行政處分，揆諸前開說明，顯然不符前開行 政訴訟法第5 條第1 項及訴願法第2 條第1 項所定「依法申 請」之要件，訴願決定以原告請求「被告應就原告92年11月 4 日北瓦進財字第1361號函所檢附之天然瓦斯售價調整方案 ，簽具意見，轉呈經濟部核准」，並非請求被告作成行政處 分，不予受理，於法亦無不合，原告依行政訴訟法第5 條提 起課予義務訴訟部分，程序上亦難謂合法，應裁定駁回其訴 。
４、原告依行政訴訟法第8 條提起一般給付之訴部分，程序上亦 非合法：
⑴、按行政訴訟法第8 條第1 項之規定，提起一般給付訴訟需請 求人有請求行政機關為財產上之給付或請求作成行政處分以 外之其他非財產上給付之公法上請求權存在；至人民對行政 機關職務之執行，如僅是享有反射利益，則人民對行政機關 此職務之執行即無公法上之請求權存在。又人民對行政機關 是否有公法上之請求權或其所享有者僅係反射利益，則應就 法律規範保障之目的觀之，法律規範保障之目的如係為公共 利益及一般國民福祉而設之規定，縱使行政機關怠於執行職 務，人民亦無請求行政機關為一定行政行為之公法上請求權 存在。
⑵、民營公用事業監督條例第7 條之規範目的，係因公用事業費 率之調整，影響一般國民生活及社會物價水平甚鉅，事涉公 益，且有區域性差異，故明文規定其費率之調整應經地方監 督機關簽具意見後轉呈中央主管機關核准，而非賦予民營公 用事業有一對地方監督機關之公法上請求權，至為明顯，原 告據此提起一般給付訴訟，程序上亦難謂合法，應以裁定駁 回。
㈡、實體部分：
１、退步言之，縱認本件訴訟程序合法，惟本件確因不可歸責於 被告之事由，致使被告無法將系爭售價調整案簽具意見轉呈 於中央主管機關經濟部，自應停止處理期間之進行，原告以 逾期為由提起本件爭訟，亦無理由：按行政程序法第51條第 5 項規定，被告如有不可歸責之事由致事務之處理遭受阻礙 時，於該項事由終止前，自應停止處理期間之進行。依地方 制度法第38條之規定，本件原告瓦斯事業經營範圍，原係自 公營台北市煤氣有限公司承受而來，故市議會60年12月7日 第1 屆第4 次大會議員臨時動議案決議，速將大台北區瓦斯 公司之天然瓦斯評定價格送議會審議，此與其他瓦斯公司非
承受公營煤氣事業經營範圍，並不相同，被告依市議會決議 ，將系爭售價調整案併擬具初核意見，函送市議會審議後， 再將市議會意見連同被告意見，函送主管機關經濟部核定， 並無任何可議之處，被告歷年來均依上述程序辦理，亦為原 告所明知及認同，本件被告無法將系爭售價調整案簽具意見 轉呈中央主管機關經濟部，顯非可歸責於被告之事由，於市 議會未審議通過前，被告自無法將系爭售價調整案簽具意見 轉呈中央主管機關經濟部，依上開行政程序法第51條第5項 之規定，自應停止處理期間之進行，不生逾期之問題，原告 以逾期為由提起本件行政爭訟，亦無理由。
２、市議會要求原告天然瓦斯售價調整案送議會審議緣由：⑴、市議會於60年12月7 日第1 屆第4 次大會議員臨時動議提案 ：「為促請台北市政府應將大台北區瓦斯公司之天然瓦斯評 定價格速送議會審議，並嚴格督促其注意安全措施，以保障 市民生命財產之安全，而符社會民生福利案。」，並經議會 議決通過，其議決內容為「照原案修正通過，理由增加： ㈠大台北區瓦斯公司之設立，係基於私法契約行為，應不受 煤氣事業管理規則約束。㈡該公司在本市係屬於獨佔事業， 其業務與市民權益有關，本會代表170 萬市民，為何無權審 核該公司煤氣價格。」究其原因係當時導管供應煤氣（後轉 天然氣）未普及全省，且因原告於57年承受原市營台北市煤 氣有限公司之公用煤氣事業市中心營業區域，為顧及台北市 民生活負擔之消費權益，市議會要求原告天然瓦斯售價調整 案送議會審議，實有其時空背景之歷史淵源。
⑵、被告為期妥適處理，遂報請行政院核釋，奉行政院65年11月 18日台（65）經9827號函核復略以：「依據民營公用監督條 例第7 條『民營公用事業訂立或修正有關公眾用戶之收費及 各項規定，應呈地方監督機關簽具意見轉呈中央主管機關核 准』之規定，地方監督機關應有初審權，該公司瓦斯供應價 格是否送台北市議會審議，係地方監督機關台北市政府初審 權之範圍，應由該市府自行裁量。」加上市議會76年12 月4 日第5 次第12次臨時大會第5 次會議曾就經濟部重新核定原 告天然瓦斯售價乙案，強烈指責經濟部不尊重民意機關，並 即作成決議：「一、對於大台北區瓦斯公司天然瓦斯售價， 經濟部在法令解釋不明確之下遽然重行核定，本會表示強烈 抗議，希望經濟部能尊重地方議會代表民意所決定價格以 11.90 （含稅）計價。二、為解決今後爭議對於中央與地方 權限應予明確劃分，尤以本案民營公用事業監督條例第7條 更應有明確分界。請建議中央修正法律。」並於同年12月7 日下午審查被告追加減預算時，以休會表示抗議。有鑑於行
政院就原告天然瓦斯售價調整案應否送議會乙事明確表示「 係地方監督機關台北市政府初審權之範圍，應由該市府自行 裁量」，而市議會又強烈堅持審議原告天然瓦斯售價調整案 ，並作成決議函知被告送議，被告基於瓦斯售價最後核定權 屬中央主管機關經濟部，被告之意見及市議會決定於價格實 質上之決定並無影響力，故就原告提出之天然瓦斯售價調整 案，被告歷年來均依議會決議，將系爭售價調整案併擬具初 核意見，函送台北市議會審議後，再將市議會意見連同被告 意見，函送主管機關經濟部核定。
３、原告提出之天然瓦斯售價調整案，被告已於93年9 月30 日 函送市議會審議，經市議會第9 屆第5 次定期大會財政建設 委員會審議後意見為：「擱置。本案俟建設局協調大台北區 瓦斯公司提出內湖瓦斯槽遷移計畫（含時程表）暨遷移前對 於內湖區湖興里、紫陽里居民之回饋措施後再予審議，如中 央法令對於天然氣銷售業應儲存之安全存量有所限制亦請一 併提出說明。」被告曾於94年4 月11日以府建二字第094118 61600 號函：「．．．四、貴公司（即原告）之氣價調整案 已於轉請市議會審議，迭有市議員對貴公司之經營有意見致 本案遲未順利付委審查，本府（即被告）仍會持續洽市議會 請其儘速審議，惟仍請貴公司主動積極洽市議會針對議員質 詢之處予以澄清，以利儘速審議。」通知原告，原告雖於94 年7 月5 日提出積極推動中央主管機關修法並協助尋覓適當 遷槽地點，及同意未遷槽前每年贊助湖興里、紫陽里兩里敦 親睦鄰暨建設費用，惟因原告針對內湖之瓦斯槽仍無具體遷 移計畫，且對於用戶服務滿意度亦未獲議員認同，以致市議 會未審議大台北區瓦斯公司之氣價案。
４、又關於天然瓦斯售價計算方式，經濟部業已修訂「煤氣事業 管理規則」規定自95年1 月1 日起，煤氣事業供應之氣體費 率分為基本費及從量費，自95年1 月1 日起改採新制，取消 「基本度」，改收「基本費」，從量費則以中油公司94年8 月3 日供應公用天然氣事業天然氣牌價為基礎計算，每公司 均不同，前開牌價若有調整，則依照95年1 月1 日施行之「 煤氣事業氣體售價審核作業要點」第8 點第1 項規定按變動 金額同步調整其從量費，原告92年11月4 日北瓦進財字第 1361 號 函所檢附之天然瓦斯售價調整方案之計算基礎已不 存在，且日後依基本費及從量費計收使用費，從量費復依中 油公司供應公用天然氣事業天然氣牌價同步調整，其費率計 算已極公平、透明，是以，本件原告提出之天然瓦斯售價調 整案已無審議實益，業經市議會95年5 月26日議財字第0950 04 62100號函議決：「退回」在案。原告訴請對基礎變更之
調整方案再簽具意見轉呈經濟部，顯已因情事變更而無權利 保護之必要與訴訟之實益，自仍應予以駁回。
理 由
壹、程序方面：
㈠、按對於同一被告之數宗訴訟，除定有專屬管轄者外，得向就 其中一訴訟有管轄權之法院合併提起之，為行政訴訟第115 條準用民事訴訟法第248 條規定甚明。而此客觀之訴之合併 種類計有單純之合併、競合之合併（或稱重疊之合併）、預 備之合併3 種。又「所謂訴之預備之合併，係指原告預防其 提起之此一訴訟無理由，而同時提起不能並存之他訴，以備 先位之訴無理由時，可就後位之訴獲得有理由之判決之訴之 合併而言。」最高法院64年台上字第82號判例意旨可資參照 。而訴之構成要素包括當事人、訴訟標的（即原告訴請行政 法院裁判之對象）及訴之聲明三者，此觀行政訴訟法第105 條第1 項規定甚明；是於判斷客觀訴之合併之種類時，應就 該三者綜合相互比較，而非拘泥於其一。本件原告於先、備 位聲明固均為：「被告應就原告92年11月4 日北瓦進財字第 1361號函所檢附之天然瓦斯售價調整方案，簽具意見，轉呈 經濟部核准。」之請求，然其所提先位之訴係認被告該簽具 意見、轉呈行為係屬行政處分，而為課予義務訴訟之提起。
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