最高法院民事判決 九十五年度台上字第一四六八號
上 訴 人 台北縣三重市公所
法定代理人 乙○○
訴訟代理人 丙○○
被 上訴 人 三太造機廠股份有限公司
法定代理人 甲○○
訴訟代理人 楊漢東律師
上列當事人間請求損害賠償事件，上訴人對於中華民國九十三年
四月十四日台灣高等法院第二審判決（九十二年度上字第三○○
號），提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決關於命上訴人給付及該訴訟費用部分廢棄，發回台灣高等法院。
理 由
本件被上訴人主張：伊於民國八十八年六月間參與上訴人主辦「三重市同安抽水站抽水機組更新工程」（下稱系爭工程）之公開招標，以最低價得標，兩造並已於同年六月三十日簽訂「H057三重市同安抽水站抽水機組更新工程合約書」（下稱系爭合約），伊復已依約著手備料，及備妥施工計劃書送上訴人指定之設計監造單位即大武工程顧問有限公司審核，詎上訴人於同年十月八日函稱行政院公共工程委員會第八八○三五號採購申訴審議判斷書（下稱系爭審議判斷書）謂伊之投標規格文件中「潤滑泵浦」、「防逆轉裝置」內容與上訴人招標文件規定不合云云，依政府採購法第五十條第二項規定終止系爭合約。惟上訴人於依投標須知要求伊於開價格標前說明後，已改判定伊為合格標，並無系爭審議判斷書所指「上訴人於作成審查結果後，又接受完全不同設計圖，改變不合格為合格，有違投標程序」之情事，上訴人自不得以該審議判斷書所為錯誤認定之事實作為其有權終止系爭合約之依據。是上訴人終止契約之意思表示不合法，不生終止契約之法律效果。系爭工程已由上訴人於本件訴訟中另發包第三人施作，上訴人顯已明示拒絕受領伊之給付及拒絕依系爭合約履行，並無依系爭合約為定作人協力義務之意思，系爭合約已無法繼續履行，依民法第二百五十四條及第五百零七條規定，伊已定七日期限催告，並於催告期滿之翌日解除系爭合約，伊受有總額五百七十四萬二千一百二十七元之損害，被上訴人應予賠償等情，求為命被上訴人如數給付及自起訴狀繕本送達翌日起加計法定遲延利息之判決。
上訴人則以：系爭審議判斷書已生行政處分應有之形式確定力及構成要件效力，民事法院應將其當作既成事實，承認其存在，不應審酌行政處分之當否或違法，並應以之為裁判之基礎構成要件
事實。伊依系爭審議判斷書意旨、政府採購法第五十條第二項前段規定及系爭合約第二十條第一項第一款第一、四目約定，於八十八年十月八日終止系爭合約，係屬合法。系爭合約既經伊合法終止，被上訴人自無從再為解除契約之意思表示。又被上訴人依民法第五百零七條第二項規定請求損害賠償，已罹一年時效而消滅，本件亦無被上訴人所稱之損害等語，資為抗辯。原審將第一審所為被上訴人敗訴之判決一部廢棄，改判命上訴人給付被上訴人二百九十二萬二千四百六十四元本息；一部維持，駁回被上訴人其餘上訴，無非以：被上訴人主張系爭工程由其得標，兩造已簽訂系爭合約，上訴人於八十八年十月八日函示依政府採購法第五十條第二項前段規定終止系爭合約之上開事實，業據提出工程合約書及函影本各一份為證，並為上訴人所不爭，堪信真實。查系爭審議判斷書乃因廠商信綸工業股份有限公司（下稱信綸公司）認上訴人開價格標時，同意由被上訴人變更及補充招標文件後，宣布被上訴人為合格標，並由被上訴人得標，有違政府採購法第五十條第一項第一、二款及第六條規定，於八十八年七月八日向上訴人提出異議，上訴人於同年月二十六日函覆信綸公司異議處理結果，信綸公司不服，遂向行政院公共工程委員會申訴。系爭審議判斷書僅就上訴人前開函覆所為之行政處分為判斷，而未就系爭合約之終止與否為判斷。被上訴人既非該行政處分之當事人，亦非系爭審議判斷書之當事人，自不受系爭審議判斷之拘束。而上訴人於系爭審議判斷書作成後，未再就信綸公司之異議為任何行政處分，上訴人自不得再基於該行政處分主張其所為終止契約為合法。況政府採購法規範之對象為政府機關、公立學校、公營事業（下稱機關），觀之該法第一、三條即明，如機關未將政府採購法列入其與廠商所訂之契約內，即不得以政府採購法之規定作為其與廠商間有關契約權利義務之依據。上訴人於八十八年十月八日係依政府採購法第五十條第二項規定終止系爭合約，然此項規定並非系爭合約第二十條所定契約終止事由之一，其終止不合法，應不生終止之效力。上訴人嗣雖辯稱其係依系爭合約第二十條第一項第一款第一、四目約定，終止系爭合約云云，惟觀其全辯論意旨僅在強調其八十八年十月八日終止系爭合約為合法，並無在是日終止系爭合約函之外，另再以意思表示通知被上訴人依系爭合約第二十條第一項第一款之規定終止系爭合約，自不得認系爭合約已因上訴人依系爭合約該條款之規定而終止。又系爭工程採分段開標，即資格標、規格標、價格標三段，在八十八年六月二十二日第二階段規格標時，被上訴人有部分規格不符，經上訴人准許補正後，被上訴人於同年月二十四日參加價格標得標，兩造並於同年月三十日簽訂系爭合約，是上訴人已依原始設計人之認定而判定被上訴人投標文件內容符合招標
文件之規定，始決標予被上訴人，並簽訂系爭合約，則上訴人於被上訴人開始履約後，再重新依系爭審議判斷書作出相反之認定，已違誠信原則。況系爭審議判斷書理由內亦僅「建議招標機關（即被上訴人）應依政府採購法第五十條第二項之規定，為之處理」，而政府採購法第五十條第二項但書規定：「但終止契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限」，上訴人僅依系爭審議判斷書理由欄內之建議，即率予終止系爭合約，難認屬於系爭合約第二十條第一項第一款第一目所約定之「有其他需要」之終止契約事由，亦有不合。是被上訴人投標（規格）文件「潤滑泵浦」、「防逆轉裝置」與上訴人招標文件規定縱有不合，亦因上訴人准予補正後決標予被上訴人，則在兩造簽訂系爭合約時已無規格不合之情事，而系爭合約第二十條第一項第一款第一、四目所約定之事由，依各該目及其他目列舉者，可知該條款所定終止事由均屬簽約後所發生之情事，上訴人執系爭合約簽訂前之事由辯稱有系爭合約約定之終止事由，並依民法第五百十一條規定終止系爭合約，均無可採。在系爭合約尚有效存在之情形下，被上訴人並無損害，自不生損害賠償請求權時效起算之問題，且被上訴人於上訴人八十八年十月八日終止系爭合約後，隨即在同年月十五日起訴「確認兩造間系爭合約關係存在，上訴人應依系爭合約受領上訴人之給付及給付價款」，嗣因上訴人重新招標，並於八十九年七月三日與訴外人台灣機械公司訂約，明示拒絕受領被上訴人之給付，則被上訴人之損害賠償請求權應自此時起算時效，至被上訴人於九十年五月十六日變更其聲明為請求上訴人賠償損害，並未逾一年時效期間。況系爭合約第二十條關於契約解除之約定，僅就上訴人得解除契約之事由為約定，至被上訴人得否解除契約，則未加以約定，自應適用民法相關規定定之。系爭工程因需上訴人之協力行為始能施作，此觀系爭合約第十條、第十一條第二項等約定自明，而上訴人在被上訴人依約開工後，以系爭合約所未約定之事由通知被上訴人停工，嗣又將系爭工程交由第三人承攬，足證上訴人已拒絕履行系爭合約，則被上訴人依民法債務不履行及第五百零七條之規定，以九十年五月十六日民事補充理由狀通知上訴人解除系爭合約，被上訴人於同年月三十日收受該狀，並無不合。被上訴人請求上訴人賠償契約解除後所受之損害二百九十二萬二千四百六十四元（即抽水機已製作項目之損害二百七十萬零四百九十五元及已投保之營造綜合險費用二十二萬一千九百六十九元），及自上開理由狀繕本送達翌日即九十年五月三十一日起至清償日止之法定遲延利息，應予准許，逾此所為請求，不應准許等詞，為其判斷之基礎。按政府機關辦理採購，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。又決標或簽約後發現得標廠商於決標前有第一項情
形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，政府採購法第三條、第五十條第二項前段分別定有明文。此項契約終止事由既為政府採購法所明定，自屬法定終止事由。投標廠商倘有政府採購法第五十條第一項第二款所稱投標文件內容不符合招標文件之規定之情形，政府機關要非不得依據同法條第二項規定終止契約，毋待當事人雙方於所簽訂之合約中加以明定始有適用之餘地。查上訴人抗辯：伊依系爭審議判斷書意旨謂被上訴人投標文件內容不符合招標文件之規定，而依政府採購法第五十條第二項前段規定終止系爭合約等情；系爭審議判斷書事實欄及理由欄又依次記載：上訴人辦理系爭工程採購案，於八十八年六月開價格標時，竟同意原不合格標之三太公司即被上訴人變更及補充招標文件後宣布其為合格標，並由其得標，申訴廠商即訴外人信綸公司認有違政府採購法第五十條第一項……之規定，先於八十八年七月八日向上訴人提出異議，因對上訴人之函覆結果不服，遂向行政院公共工程委員會提起申訴，經認上開決標予被上訴人，顯違政府採購法第五十條第一項第二款之規定，審議判斷「申訴有理由」等情（見一審一卷一○七、一一二頁）。原審雖謂：被上訴人投標（規格）文件「潤滑泵浦」、「防逆轉裝置」與上訴人招標文件規定縱有不合，亦因上訴人准予補正後決標予被上訴人，並非系爭合約第二十條第一項第一款第一、四目所約定之終止事由云云，惟未遑就上訴人依政府採購法第五十條第二項前段規定終止系爭合約是否有理由予以詳究論斷，遽認「如機關未將政府採購法列入其與廠商所訂之契約內，即不得以政府採購法之規定作為其與廠商間有關契約權利義務之依據」，所持法律見解自有可議。是原審進而以上訴人於八十八年十月八日依政府採購法第五十條第二項規定終止系爭合約，此條項規定非屬系爭合約第二十條所定契約終止事由之一，其終止不合法為由，而為不利上訴人之論斷，似欠允洽。又關於招標、審標、決標爭議之審議判斷視同訴願決定（九十一年二月六日修正前政府採購法第八十三條第一項規定參照），政府機關之招標、審標、決標行為自均係行政處分。如行政處分確係有效存在，雖內容有不當或違法，而其爭訟在行政法院未依行政訴訟程序撤銷以前，民事法院亦不能否認其效力。被上訴人固非系爭審議判斷書之當事人，惟卻係利害關係人，其倘對系爭審議判斷不服，依司法院院字第一四三○號解釋之意旨，得於知悉後在法定期間內提起行政爭訟，然被上訴人未提起之，要非不應受系爭審議判斷之拘束。原審並未說明系爭審議判斷內容究有如何不當或違法，逕認上訴人不受系爭審議判斷之拘束，復謂上訴人依系爭審議判斷書率予終止系爭合約，為有不合云云，是否允當，非無斟酌之餘地。上訴論旨，指摘原判決關於其敗訴部分為不當，求予廢棄，非無理由。
據上論結，本件上訴為有理由。依民事訴訟法第四百七十七條第一項、第四百七十八條第二項，判決如主文。
中 華 民 國 九十五 年 七 月 七 日 最高法院民事第三庭
審判長法官 吳 正 一
法官 劉 福 聲
法官 黃 義 豐
法官 簡 清 忠
法官 高 孟 焄
本件正本證明與原本無異
書 記 官
中 華 民 國 九十五 年 七 月 十八 日 Ｑ
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