臺北高等行政法院判決
95年度訴字第317號
原 告 康林人力仲介
股份有限公司
代 表 人 甲○○(董事長)
訴訟代理人 丁○○
被 告 行政院勞工委員會
代 表 人 李應元(主任委員)
訴訟代理人 乙○○
丙○○
上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院中華民國94年
11月17日院臺訴字第0940092977號訴願決定，提起行政訴訟。本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
緣原告前因原領民國（以下同）91年11月19日私業許字第00 78號私立就業服務機構許可證有效期限屆滿，申經被告93年 12月14日勞職外字第0930207887號函許可重新設立，並換發 新證，許可有效期間至95年12月 2日止。嗣被告以原告於91 、92年間分別接受趙愛英及杜漢青委任辦理聘僱外籍家庭監 護工之申請許可，提供受監護人不實診斷證明，違反行為時 （以下同）就業服務法第40條第8款規定，經被告以93年5月 5日勞職外字第0930203142A號及94年1月13日勞職外字第094 0500217A號函各處原告停業1年，原告於1年內受停業處分達 2次，且累計停業期間達24個月，乃依就業服務法第70條第1 項第2款規定，以94年 4月20日勞職外字第0940502611A號函 原告，自94年 5月15日起廢止原告及所屬分公司之設立許可 。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟 。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷。二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
叁、兩造爭點：
被告是否應就原告之業務員張元瀚先後連續兩次違反就業服 務法第40條第 8款規定之行為，併合加重處罰，而不得分別 處罰，再依就業服務法第70條第1項第2款及停業廢止案件裁
量基準規定，自94年 5月15日起廢止原告及所屬分公司之設 立許可？
一、原告陳述：
㈠、原告聘僱之業務張元瀚受雇主杜漢青與趙愛英分別委託，為 杜張雀霞、文宗禮辦理外勞申請案件時，張元瀚由不明第三 者取得偽造之醫院診斷證明書，為該二名雇主分別於91年11 月14日、92年1月6日向被告申請聘雇外籍勞工，違反就業服 務法第40條第 8款「提供不實資料或健康檢查檢體」規定， 有刑事判決、臺中市政府違反就業服務法罰鍰案件處分書、 臺中市政府行政處分書、被告之函足稽。該刑事判決並查明 張元瀚先後兩次犯行，「時間緊接、犯罪構成要件相同、顯 係基於概括之犯意反覆為之，為連續犯」，合先敘明。㈡、原告聘僱之業務員張元瀚前開先後兩次連續犯行，於被告所 屬職業訓練局向財團法人私立中國醫藥學院附設醫院查證後 ，除將雇主杜漢青、趙愛英函送臺灣臺中地方法院檢察署偵 辦外，另就原告違反就業服務法部分，則移由臺中市政府查 處；臺中市政府則先後於92年12月 2日及93年3月9日依該法 第40條第 8款規定，對原告各處罰鍰30萬元，同時將該二件 罰鍰處分副知被告。而依被告頒訂並援引之「私立就業服務 機關及就業服務專業人員違反就業服務停業及廢止案件處理 程序及裁量基準」（以下簡稱停業廢止案件裁量基準） 第4 項明定：應依行政程序法規定之一般法律原則及附表裁量基 準，裁量停業期間、廢止設立許可，並得視違反案件之性質 、情節輕重、違反義務之程序、所造成之損害、行為後之態 度與違反次數等情況，於法定額度內裁量加重或減輕之。本 件被告93年5月5日就雇主趙愛英案為第一次停業處分時，另 名雇主杜漢青案已於92年12月 2日由臺中市政府副知被告， 則依前開停業廢止案件裁量基準規定，被告自應就先後兩次 連續行為併合加重處罰，不應對原告分別處以兩次停業 1年 處分，並再依就業服務法第70條第 2項規定處以廢止設立許 可之處分。詎被告嗣後竟再於94年 1月13日就雇主杜漢青案 為第二次停業處分，被告據此而以被告一年內受停業處分達 兩次，並累計停業期間達24個月，依該停業廢止案件裁量基 準為廢止設立許可之處分，即明顯有違法及不當情事，嚴重 剝奪原告營業權及生存權，並使被告員工及家屬同陷於生活 困境，經原告向行政院訴願，行政院94年11月17日院臺訴字 第094009277號訴願決定以停業廢止案件裁量基準第4項係針 對單一案件而論，所稱違反次數，係指該次違法案件裁量時 需斟酌之要素，非指多數行為可併合處罰為由，駁回被告訴 願。如依行政院解釋，則停業廢止案件裁量基準第 4項所稱
「違反次數」即形同虛設。基於憲法平等原則，法律之執行 應平等，法律之制定亦應平等，不因國民之性別、宗教、種 族、階級、黨派之不同而有分別。就業服務法之罰則與停業 廢止案件裁量基準理應相同，而停業廢止案件裁量基準第 4 項規定所指之「違反次數」應非只單一案件而言，依此，停 業廢止案件裁量基準顯與就業服務法數行為違反同一義務之 規定仍應分別受罰之法理有違。行政機關為行政處分應依「 行政自我拘束原則」，在行政命令與法律牴觸時，於命令不 違反憲法平等精神之前提，行政命令應優先於法律適用，因 行政機關所制定施行之停業廢止案件裁量基準已為社會大眾 所信賴，且行政機關已將停業廢止案件裁量基準執行無數次 ，自應受其拘束，若輕率推翻其所制定施行之行政命令，似 有違「行政自我拘束原則」，原告主張被告應依停業廢止案 件裁量基準第4項規定，就先後兩次連續行為合併處罰。㈢、被告應依其頒訂並援引之停業廢止案件裁量基準第 4項規定 ，就先後兩次連續行為併合加重處罰。然竟對被告處以兩次 停業 1年處分，並累計停業期間達24個月，依該停業廢止案 件裁量基準為廢止設立許可之處分，即明顯有違反行政程序 法有關行政機關行使行政裁量權之限制，以及行政行為應遵 守之比例原則，嚴重剝奪原告營業權及生存權，並使被告員 工及家屬同陷於生活困境。
㈣、被告辯稱行政罰並無刑法有關連續犯規定之適用，數行為違 反同一行政法上義務之規定，仍應分別受罰，行政罰法第25 條即有此規定，固非無見，惟原告受被告處罰係在行政罰法 施行之前，且行政罰法第 5條規定，行為後法律或自治條例 有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但 裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受 處罰者之規定。依此從輕從新原則，原告認為仍有停業廢止 案件裁量基準之適用，應就違反次數為考量而為行政罰。㈤、綜上所述，被告之原處分已造成原告財產權受侵害及原告職 員面臨失業之窘境，後者雖為被告所為之行政罰之反射效應 ，但被告為處分時應考量原告違法情狀、所造成之損害、行 為後之態度等情況，不應輕率為極為嚴重之處分，造成難以 彌補之損害，為此，請判決如原告訴之聲明。
二、被告陳述：
㈠、按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不 得有下列情事：…八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可 、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。 …」、「私立就業服務機構有下列情事之一者，由主管機關 處一年以下停業處分： 一、違反第40條第4款至第6款、第8
款或第45條規定。…」、「私立就業服務機構有下列情事之 一者，主管機關得廢止其設立許可：…二、一年內受停業處 分二次以上。」分別為就業服務法第40條第8款、第69條第1 款及第70條第1項第2款所規定。
㈡、查原告分別接受趙愛英及杜漢青委任辦理聘僱外籍家庭監護 工之招募許可，提供受監護人不實之診斷證明文件向被告申 請，違反就業服務法第40條第 8款規定，前經被告依就業服 務法第69條第1款規定，分別以93年5月5日勞職外字第09302 03142A號及94年1月13日勞職外字第0940500217A號函各停止 原告從事就業服務業務全部營業1年。故被告以原告於1年內 受停業處分2次， 累計停業期間達24個月，依就業服務法第 70條第1項第2款規定及停業廢止案件裁量基準附表二，以94 年4月20日勞職外字第0940502611A號函， 自94年5月15日起 廢止原告之設立許可，於法並無不合。
㈢、原告主張原處分所載 2次停業處分係由原告之業務員張元瀚 受雇主杜漢青與趙愛英分別委託案件時，由不明第三者取得 偽造之醫院診斷證明書，經刑事判決張元瀚為連續犯。被告 93年5月5日就雇主趙愛英案為第 1次停業處分時，另一名雇 主杜漢青案已於92年12月 2日由臺中市政府副知被告，被告 應就先後兩次連續行為依停業廢止案件裁量基準併合加重處 罰。惟被告竟就雇主杜漢青案為第 2次停業處分。被告據此 以原告1年內受停業處分達2次，累計停業期間達24個月，依 停業廢止案件裁量基準規定為廢止設立許可之處分，明顯違 法云云。惟查：
１、原告前分別接受雇主趙愛英及杜漢青委任辦理聘僱外籍家庭 監護工之招募許可，提供受監護人不實之診斷證明文件分別 向被告申請許可，故被告分別依就業服務法第69條第 1款規 定，並經斟酌原告違反就業服務法案件之性質、情節輕重、 違反義務之程度、所造成之損害、行為後之態度與違反次數 等情況為適當、合理、必要之裁量後，以原告對受託辦理之 業務完全未盡注意義務，對其業務人員亦未盡選任及監督之 責，致發生前述違法情事，有違法之故意，嚴重影響外國人 管理及仲介市場秩序，依停業廢止案件裁量基準附表一之規 定，分別處原告停業1年處分，於法並無不合。２、原告既經被告分別以93年5月5日勞職外字第 0930203142A號 及94年1月13日勞職外字第0940500217A號函各停止原告從事 就業服務業務全部營業1年， 則原告於1年內受停業處分達2 次，被告依就業服務法第70條第1項第2款及停業廢止案件裁 量基準附表二規定，以94年4月20日勞職外字第0940502611A 號函，自94年5月15日起廢止其設立許可，於法自無違誤。
３、原告之業務員張元瀚偽造文書部分，雖經司法機關認係刑法 上連續犯，惟查張元瀚之偽造文書行為以一個偽造文書論罪 ，與本案原告應否處行政罰，法條依據及構成要件亦各不相 同，且行政罰並未採行連續犯概念，原告數行為違反行政法 上義務，自應分別處罰。
㈣、綜前所述，原告起訴顯無理由，爰請判決如被告答辯之聲明 。
理 由
一、按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不 得有下列情事：…八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可 、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。 …」、「私立就業服務機構有下列情事之一者，由主管機關 處1年以下停業處分：一、違反第40條第4款至第6款、第8款 或第45條規定。…」、「私立就業服務機構有下列情事之一 者，主管機關得廢止其設立許可：…二、1年內受停業處分2 次以上。」分別為就業服務法第40條第8款、第69條第1款、 第70條第1項第2款所規定。
二、本件原告前因原領91年11月19日私業許字第0078號私立就業 服務機構許可證有效期限屆滿，申經被告93年12月14日勞職 外字第0930207887號函許可重新設立，並換發新證，許可有 效期間至95年12月 2日止。嗣被告以原告於91、92年間分別 接受趙愛英及杜漢青委任辦理聘僱外籍家庭監護工之申請許 可，提供受監護人不實診斷證明，違反就業服務法第40條第 8款規定，經被告以93年5月5日勞職外字第0930203142A號及 94年 1月13日勞職外字第0940500217A號函各處原告停業1年 ，原告於1年內受停業處分達2次，且累計停業期間達24個月 ，乃依就業服務法第70條第1項第2款規定，以94年 4月20日 勞職外字第0940502611A號函原告，自94年5月15日起廢止原 告及所屬分公司之設立許可。原告不服，循序起訴主張原處 分所載 2次停業處分係由原告之業務員張元瀚受雇主杜漢青 與趙愛英分別委託案件時，由不明第三者取得偽造之醫院診 斷證明書，經刑事判決張元瀚為連續犯。被告93年5月5日就 雇主趙愛英案為第 1次停業處分時，另一名雇主杜漢青案已 於92年12月 2日由臺中市政府副知被告，被告應就先後兩次 連續行為依停業廢止案件裁量基準併合加重處罰。惟被告竟 就雇主杜漢青案為第2次停業處分。被告據此以原告1年內受 停業處分達 2次，累計停業期間達24個月，依停業廢止案件 裁量基準規定為廢止設立許可之處分，明顯違法云云。惟查 ：
㈠、原告於91、92年間分別接受趙愛英及杜漢青委任辦理聘僱外
籍家庭監護工之招募許可，提供受監護人不實之診斷證明文 件，違反就業服務法第40條第 8款規定，前經被告依就業服 務法第69條第1款規定，以93年5月5日勞職外字第093020314 2A號及94年1月13日勞職外字第0940500217A號函各停止原告 從事就業服務業務全部營業1年。被告以原告於1年內受停業 處分2次，累計停業期間達24個月，依就業服務法第70條第1 項第2款及停業廢止案件裁量基準規定，自94年5月15日起廢 止原告及所屬分公司之設立許可，並無不合。
㈡、原告之業務員張元瀚行使偽造文書部分，固經臺灣高等法院 臺中分院93年度上訴字第 599號刑事判決認定構成刑法第56 條所稱之連續犯，以一罪論刑，惟刑罰與行政罰之性質不同 ，行政罰並無刑法有關連續犯規定之適用，為維持法秩序及 貫徹管理、制裁目的，數行為違反同一行政法上義務之規定 ，仍應分別處罰。
㈢、停業廢止案件裁量基準第 4項係針對單一案件而論，所稱違 反次數，係指該次違法案件裁量時需斟酌之要素，非指多數 行為可併合處罰。況原告先後二次違反就業服務法第40條第 8款規定所處停業期間是否允當， 係屬各該停業處分事件之 爭議事項，尚非本案審究範疇。
三、綜上所述，原告之陳詞均不可採，則被告對原告所為自94年 5月15日起廢止原告及所屬分公司之設立許可之處分， 揆諸 首揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告 徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁 回。
四、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由， 爰依行政訴訟法第98條第3項前段判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 23 日 第二庭審判長法 官 徐瑞晃
法 官 李得灶
法 官 吳慧娟
上為正本係照原本做成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 95 年 8 月 23 日 書記官 劉道文