臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03677號
原 告 甲○○
訴訟代理人 黃榮謨律師
被 告 台北縣政府
代 表 人 乙○○縣長）住同
訴訟代理人 丙○○
上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國94年
9 月23日台內訴字第0940003450號訴願決定，提起行政訴訟。本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
緣原告所有台北縣萬里鄉○○里○○段二坪小段224-1地號 土地，係屬非都市土地山坡地保育區農牧用地，被告於民國 （下同）93年12月15日至現場會勘，發現上開土地未經申請 許可設置非屬養殖設施之水池，被告認定原告違反區域計畫 法第15條第1 項非都市土地使用管制之規定，遂依同法第21 條第1 項規定，以94年2 月21日北府地用字第0940062129號 處分書裁處原告新台幣（下同）6 萬元罰鍰，並立即恢復原 狀，供原編定使用，並限94年3 月1 日以前完成。原告不服 ，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
(一)訴願決定及原處分均撤銷。
(二)訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
(一)原告之訴駁回。
(二)訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)系爭水池（面積約15平方公尺）於89年現行區域計畫法第21 條修法之前即已存在，依行為時區域計畫法第21條規定，並 無處以行政罰鍰之規定，依實體法從舊原則，被告裁處6 萬 元之罰鍰，顯有違誤：
１、查台北縣萬里鄉○○里○○段二坪小段224-1 地號土地，係 原告於69年間以胞弟劉卿雲名義向第三人何文全購得，自購
得後，原告即在該筆土地上從事耕種、養殖魚類等工作，因 耕種及養殖魚類須用水灌溉或蓄水養殖，70年6 月1 日，原 告（吳長和係原告親家，原告借用其名義）即與台灣省北基 農田水利會簽定「契約書」，約定原告得使用二坪圳水作為 養魚之水源，73年11月1 日（吳長和死亡後），原告接續與 台灣省北基農田水利會簽定契約書，同約定原告得使用二坪 圳水作為養魚之水源。依上開2 紙契約書，均約定使用二坪 圳水作為養魚之水源，其中契約第3 條更明定「乙方（吳長 和或甲○○）應遵守條件如不履行各款之一者，即停止使用 ，已繳受益費不予退還。⒈養魚池必須混凝土構造以免洩漏 而魚池深度不得超過壹公尺。⒉不得使用動力抽水，應順其 自然暢流至原水系不致影響農田灌溉。⒊水質不得污染及變 更其他用途，應順其自然暢流至原水系不影響農田灌溉。」 等語。依上開約定觀之，原告設置「混凝土構造水池」養魚 ，乃屬合約重要應履行之條件。原告自70年間起，基於與台 灣省北基農田水利會之契約，在系爭土地上設置混凝土造之 水池，自屬依法有據。復次，佐以農林航空測量所「83年7 月」在該區域拍攝之於之航照圖影本，仍可辨視該系爭水池 確已存在。前開混凝土造之水池確係於89年區域計畫法修正 前即已存在。
２、按區域計畫法第21條於89年1 月26日總統修正公布，修正前 條文為「違反第15條第1 項之管制使用土地者，該管直轄市 、縣（市）政府得限期令其變更使用或拆除其建築物恢復原 狀。」顯然原告行為時之區域計畫法第21條並無裁處罰鍰規 定。且行政法規的適用上，除法律有特別規定外，基於法律 不溯既往原則，原則上應可採取「實體從舊，程序從新的原 則」（56判81、56判2441判例參照）。亦即「規定人民權利 義務之發生、變動、喪失等之實體法規，於行為後有變更， 除法令另有規定外，應適用行為時法，此所以保護人民既得 之權益。」則，原告設置混凝土造之水池既係在現行區域計 畫法第21條第1 項修正前，業已存在，揆諸前開判例意旨， 自應以修正前之區域計畫法第21條裁處，方為適法處分。３、原告設置混凝土造之水池，係基於當時與台灣省北基農田水 利會所簽定之契約條件，原告自有設置該混凝土造水池之合 法權源。被告於93年12月15日至現場會勘時，逕行認定原告 未經申請許可擅自設置水池為由，已違反區域計畫法第21條 第1 項規定，而裁處6 萬元罰鍰，顯有違法。
(二)系爭水池於93年12月15日被告派員至現場會勘時，並無違反 農牧用地之容許使用項目之規定：
１、按非都市土地經劃定使用分區及編定使用地類別，應依其容
許使用之項目使用；而農牧用地之容許使用項目為：農作使 用、農舍、農業設施、業牧設施、養殖設施、水源保護及水 土保持設施、採取土石、林業使用、休閒農業設施、公用事 業設施、臨時堆置收納營建剩餘土石方及水庫、河川淤泥資 源再生利用臨時處理設施，亦為內政部依區域計畫法第15條 第1 項授權訂定之非都市土地使用規則第6 條第1 項前段、 第3 項之附表1 所明定（鈞院91年度訴字第5071號判決參照 ）。
２、系爭土地於70年4 月17日經公告編定屬非都市土地，其編定 使用種類為山坡地保育區暫未編定用地，84年5 月被告始公 告編定為山坡地保育區「農牧用地」，是以，即便系爭土地 嗣後編定為山坡地保育區「農牧用地」，依上揭內政部訂定 之農牧用地之容許使用項目，既包含養殖設施，則原告從事 養殖魚類，亦屬符合農牧用地之容許使用項目。３、被告於93年12月15日派員至現場會勘時，系爭水池內尚有原 告當時所養殖之青魚，被告竟無識該養魚事實之存在，而以 水池邊有跳水板，逕認原告違反農牧用地之容許使用項目， 確屬違誤。蓋被告所認定之跳水板係「鋼製平板」，既無彈 性，如何得作跳板使用？池深僅約1 公尺，如何能跳水？此 外，亦有網路上查詢之「跳水相關資訊」一文得資參照。被 告認該鋼製平板為跳水板，核與經驗法則相悖，原告稱該鋼 製平板並非為跳水板，誠非無據。
４、實際上，該鋼製平板係原告用以架設餵食魚飼料機器設置之 平台，亦即將餵食魚飼料之投射機器放置於鋼製平板上，再 將魚飼料放入於投射機器中，將飼料均勺投擲於水池中，餵 食池中魚群，以此方式餵魚，較人工餵食方式省時、省力。５、系爭水池用於養魚，既符合農牧用地之容許使用項目，原告 當無違反系爭土地編定使用情事，被告竟認原告違反「農牧 用地」之容許使用項目為由，要求原告須負恢復原狀之處分 ，自有違誤。
６、水池附近有男女更衣室及招牌廣告載有「能量熱湯、咖啡紅 茶、冷泉泳池、活魚簡餐」字句，係數年前政府鼓勵農民由 傳統農業轉型發展成休閒農業趨勢下，原告原本亦打算接受 此一訊息，故曾雇請工人建築此一簡陋木製之更衣室，方便 到場民眾下水池捕撈魚類，或至原告所種植之農作物中採收 農產品，乃製作此招牌。然適時因原告身體微恙而告停止， 從而未向行政院農業委員會就非都市土地休閒農業區容許使 用休閒農業設施提出申請，故雖曾設置更衣室之設備和招牌 廣告，但實際上未有營業之行為，可由93年12月15日被告至 現場會勘所拍攝之照片顯示，原告所有之設備相當簡陋，且
已損壞，與一般對外營業須具備旅遊性質之休閒農業不相當 ，且不符安全衛生化之要求，如是情形下，原告豈有營業？ 被告勘察時，未見原告從事營業之行為，竟因於現場拍攝有 老舊之更衣室、招牌廣告一面及鋼製平板為跳水板，即推定 原告已違反「農牧用地」之容許使用項目，除嫌速斷外，且 有不依證據認定事實之違法。
(三)綜上，系爭水池於89年現行區域計畫法第21條修法之前即已 存在，依行為時區域計畫法第21條規定，並無處以行政罰鍰 之規定，依實體法從舊原則，被告裁處6 萬元之罰鍰，顯有 違誤。原告從事養殖魚業，並無違反農牧用地之容許使用項 目，被告逕以區域計畫法第15條第1 項、第21條規定相繩， 認事用法顯有違誤，訴願決定予以維持，亦屬有誤，請判決 如原告訴之聲明云云。
二、被告主張之理由：
(一)按區域計畫法第15條第1 項規定：「區域計畫公告實施後， 不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府 ，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區 圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管 制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。 」同法第21條規定：「違反第15條第1 項之管制使用土地者 ，由該管直轄市縣（市）政府處新臺幣6 萬元以上30萬元以 下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢 復原狀。前項情形經限期變更使用，停止使用或拆除地上物 恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封 閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或 地上物所有人、使用人或管理人負擔。前2 項罰鍰，經限期 繳納逾期不繳者，移送法院強制執行。」
(二)本案於93年5 月17日會同各權責單位現場會勘，發現前開土 地未經申請許可擅自設置水池等違規情事，經被告93年7 月 26日北府地用字第0930481282號函通知原告於7 日內依行政 程序法第102 條陳述意見及檢送合法證明文件送府憑辦，原 告於93年8 月4 日檢送相關證明文件，被告於93年8 月11日 以北府地用字第0930566323號函復原告其所附文件並非合法 申請設置水池之證明文件，被告並於93年12月15日再次會勘 ，確認前開土地未經申請許可擅自設置水池（水池內舖設磁 磚且非屬水產養殖運銷設施）等違規情事。
(三)原告於94年1 月14日所檢附申請書及證明文件，並於訴願書 內述：「本案土地於67年購置，為日常生活及栽培農作物灌 溉需要，於68年設置水池儲水運用。」惟被告93年12月15日 會勘紀錄內農業局表示意見：「本案非屬水產養殖運銷設施
。」經被告查證該水池並無經營養漁業或由公所轉報相關營 業資料，另「水池」旁並有男、女更衣室、跳水板等設施， 並非得為從來之使用，與原告所述不符，已違反非都市土地 使用管制，因此限期飭其恢復原狀及繳交罰鍰6 萬元，於法 並無不合。
理 由
甲、程序方面：
本件被告代表人於訴訟繫屬中由林錫耀變更為乙○○，並已 具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
乙、實體方面：
壹、兩造陳述要旨：
一、原告主張系爭水池於89年現行區域計畫法第21條修法之前即 已存在，依行為時區域計畫法第21條規定，並無處以行政罰 鍰之規定，被告裁處6 萬元之罰鍰，顯有違誤，又系爭水池 為山坡地保育區「農牧用地」，其容許使用項目，包含養殖 設施，原告從事養殖魚類，並未經營休閒農業設施，並無違 反區域計畫法第15條第1 項、第21條規定等語。二、被告則以原告未經申請許可擅自設置水池，該水池內舖設磁 磚，非屬水產養殖運銷設施，亦無經營養漁業或由公所轉報 相關營業資料，且「水池」旁並有男、女更衣室、跳水板等 設施，顯然違反非都市土地使用管制，原處分飭其恢復原狀 及罰鍰6 萬元，於法並無不合等語置辯。
貳、兩造不爭之事實及兩造爭點：
系爭水池座落之台北縣萬里鄉○○里○○段二坪小段224-1 地號土地，係屬非都市土地山坡地保育區農牧用地，系爭水 池於83年7 月前即已興建，被告93年12月15日現場會勘時， 發現水池上設有鋼板，另「水池」旁並有男、女更衣室、跳 水板等設施，及招牌廣告載有「能量熱湯、咖啡紅茶、冷泉 泳池、活魚簡餐」字句等事實，業據提出83年7 月農林航空 測量所製作之航照圖、土地登記簿謄本、會勘紀錄、現場照 片、施工工人証明書為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩 造爭點厥為：原告於89年現行區域計畫法第21條修法之後， 有無違反區域計畫法第21條之行為？
參、本院之判斷：
一、本件應適用之法條：
(一)非都市土地使用管制規則第5條第1項 (民國93年6月15日修 正)規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由 直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、 區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直 轄市或縣（市）政府處理。」。
(二)非都市土地使用管制規則第6條第1項、第3項規定 (93年6月 15日修正)：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類 別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。．． ．」、「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶 條件如附表1。」。
(三)區域計畫法第15條第1 項規定：「區域計畫公告實施後，． ．．非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非 都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編 定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。．． ．。」。
(四)區域計畫法第21條第1 項 (89年1 月26日修正)規 定：「違 反第15條第1 項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市 ）政府處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其 變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」二、原告於89年現行區域計畫法第21條修法之後，有違反區域計 畫法第21條之行為：
(一)系爭水池係於83年7月前即已興建，縱可認系爭水池於89年 現行區域計畫法第21條修法之前，並未違反土地管制用途， 然被告93年12月15日現場會勘時，發現水池旁設有男、女更 衣室設施，及招牌廣告載有「能量熱湯、咖啡紅茶、冷泉泳 池、活魚簡餐」字句，可証明系爭水池於89年現行區域計畫 法第21條修法之後，已變更用途為休閒設施之一部分而違反 現行區域計畫法土地管制用途之規定，原處分既記載「原告 擅自設置水池『等』違規情事」，其處罰範圍除設置水池外 ，尚包括原告擅自設置水池以外之其他休閒措施，是原處分 於「擅自設置水池」之事實認定雖然有誤（實應為「變更已 設置水池之用途」），但因原告確有「變更已設置水池用途 違反非都市土地管制使用」之違規行為，且原處分認定原告 擅自設置水池以外之其他休閒措施部分，亦無違誤，前揭事 實認定錯誤對於其所適用之法條既無影響，尚難認原處分有 何違誤。
(二)原告雖謂依行為時區域計畫法第21條規定，並無處以罰鍰之 規定云云，惟原處分係處罰原告於「93年12月15日查獲時違 反土地管制使用之行為」，已如前述，其適用現行區域計畫 法第21條規定科處原告罰鍰，即屬正確。
(三)原告復主張伊雖曾設置更衣室之設備和招牌廣告，但實際上 尚未營業行為即已停止，伊於查獲時仍係從事養殖魚類，並 未經營休閒農業設施云云，惟查：
1、以行政罰與刑事罰相比較，刑事罰關乎人身自由，認定犯 罪之証據「証明力」，通說認為必須「超越合理之可疑」
，而行政罰對人民權益之侵害，遠低於刑事罰，且行政機 關未若司法機關擁有強大之偵查力，行政罰認定違規之証 據証明力，以「優勢証據」為已足。
2、本件被告雖未能「當場查獲」原告經營休閒農場行為，但 依所查獲之男、女更衣室設施，及招牌廣告載有「能量熱 湯、咖啡紅茶、冷泉泳池、活魚簡餐」字句、系爭水池底 部貼有磁磚等優勢証據，已達証明原告「曾經營休閒農場 」之程度，原告既未拆除前揭休閒設施及廣告，亦無法反 証其經營休閒農場之行為並未開始，原處分認定其違反區 域計畫法第21條規定，即無違誤。
三、從而，原處分依區域計畫法第第21條第1項規定，裁處原告 最低額之6萬元罰鍰，並立即恢復原狀，供原編定使用，並 限94年3月1日以前完成，並無不合，亦未違反比例原則，訴 願決定予以維持，亦稱正確，原告徒執前詞，訴請撤銷，為 無理由，應予駁回。
四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐 一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 17 日 第四庭審判長法 官 鄭忠仁
法 官 楊莉莉
法 官 畢乃俊
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 95 年 8 月 17 日 書記官 簡信滇