最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01394號
上 訴 人 乙○○
祭祀公業徐創垂嘗
代 表 人 徐耀麟
送達代收人 甲○○
區○○路330號
被 上訴 人 苗栗縣政府
代 表 人 丙○○
上列當事人間因有關土地事務事件，上訴人對於中華民國94年2
月25日臺中高等行政法院93年度訴字第625號判決，提起上訴。
本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人苗栗縣政府以民國86年9月2日府建都字第104606 號函核發苗栗市○○段397地號土地之土地改良工程費驗證 【核算金額計新臺幣（下同）26,500,000元】，及以86年9 月24日府建都字第118599號函核發苗栗市○○段396之1地號 土地之土地改良工程費驗證（核算金額計932萬5千元），惟 該二筆土地之土地改良工程設計、監造及實際施作，經臺灣 高等法院臺中分院91年度上更（一）字第218號刑事判決， 認該二筆土地之土地改良有虛偽施作之現象。被上訴人苗栗 縣政府遂再以93年5月18日府工都字第0930049164號函文通 知上訴人：「．．．三、有關本府86年9月2日府建都字第10 4606號函核發苗栗市○○段397地號土地之土地改良工程費 驗證（核算金額計2,650萬元整），及本府86年9月24日府建 都字第118599號函核發苗栗市○○段396之1地號土地之土地 改良工程費驗證（核算金額計932萬5千元整），並其相關附 件，均予以撤銷，並請起造人（土地所有權人）、設計監造 人及承造人重新依實結算，於93年6月9日前提報本府核驗。 逾期未申辦，本府逕核定該二地號之土地改良驗證金額為新 臺幣零元。」上訴人等不服，提起訴願。嗣被上訴人苗栗縣 政府以93年8月13日府工都字第0930084760號函，重新核定 上開二筆土地之土地改良驗證金額為零元，上訴人等又不服 ，亦提起訴願，均遭到駁回，上訴人等遂提起本件行政訴訟 。
二、本件上訴人主張：
（一）、被上訴人主管系爭土地改良驗證之羅錦榮、李志謙、李
瞻良等公務員，因勾結營造商以虛偽施作之工程，進行 驗收，明知依法不應核發土地改良驗證書，卻故意核發 該不實之土地改良驗證書與林萬和等情，業經臺灣高等 法院臺中分院刑事庭查明屬實，因此羅錦榮、李志謙、 李瞻良等主管該業務之公務員，以被上訴人所授予之職 權，核發不實之土地改良驗證書，而屬違法之行政處分 之事實，已至屬明確。是羅錦榮、李志謙、李瞻良等核 發該不實土地改良驗證書，為行使公權力之行政行為， 依國家賠償法第2條所定，及最高法院所著之裁判要旨 ，自符合國家賠償法第2條所定，公務員於執行職務行 使公權力時，因故意為違法之行政處分之要件。原判決 卻認該等人員之前開製作不實土地改良驗證書之違法事 實，尚不得認係被上訴人之行政行為，亦不得作為信賴 之基礎云云，顯與國家賠償法所定不合，有判決不適用 法規或適用不當之違法情事。而該土地改良驗證書之行 政處分為被上訴人之行政行為，依法自得作為本案上訴 人之信賴基礎，亦屬無疑，因此，原判決認：非行政行 為，自無信賴保護基礎云云，亦有適用信賴保護法則不 當之違背法令情事。
（二）、由原判決引為理由之刑事判決內容可知，上訴人等並未 涉入羅錦榮等人之違法行為，上訴人自不知羅錦榮等人 之違法行為，至屬明確，則何來如原判決所認：上訴人 就羅錦榮等人之違法行為，應無不知之理者？且由前揭 理由所述可知，紀文發尚有施作相關土地改良之表象工 程，因此表面上可見之處，確實有施作土地改良工程， 至屬無疑，則上訴人等既非工程人員，又不知羅錦榮等 人之違法行為，何以能查知，所施作之土地改良工程， 係僅為表象之虛偽工程者？況衡諸常情，上訴人既依據 系爭土地現場可見之處，確實有土地改良工程之施作， 及系爭工程建築師之驗證資料及相關工程結算文件，最 重要者，為上訴人依據被上訴人經審查屬實後，所出具 之土地改良驗證書等情事，認定系爭土地確實有進行土 地改良工程，應屬合理，難謂有何不符常情之處，又何 來如原審所認：對於系爭土地之改良及買受人提供之資 料，是否真正？上訴人應無不知之理，縱非明知，亦有 重大過失者？是原審此部分之認定，既未說明認定何以 上訴人應知，及縱非不知有重大過失之依據為何？更未 說明上訴人何以能識破土地改良工程，係僅為表象之虛 偽工程者？及識破被上訴人之土地改良驗證書、所附之 工程結算書及建築師之審查報告等係不實之虛假文件者
？又未說明無工程專業背景之上訴人無法識破前揭虛假 之表象工程及土地改良驗證文件，亦有重大過失之依據 為何？有判決理由矛盾及不備理由等違法情事。（三）、該刑事判決所認：林萬和係為節省土地增值稅，而允由 被上訴人之職員羅錦榮等人，承接土地改良工程等語， 係因當初與地主即上訴人，約定土地增值稅由林萬和負 擔，林萬和必須付清增值稅後始同意過戶，否則上訴人 等以林萬和違約為由，主張違約之法律上權利，更得拒 絕辦理過戶，此約定亦為雙方所認。林萬和之所以會接 受被上訴人之人員要求承包土地改良工程之原因，除因 羅錦榮等人執掌核發土地改良驗證書之權限，林萬和如 不配合羅錦榮等人之要求，恐系爭土地無法如期通過審 核外，更因可節省土地增值稅之款項而允之，而約定為 屬上訴人私法之利益，依本院所著93年度判字第927號 判決要旨可知，為係公法所保障之法律上利益者，更屬 無疑。是原審所認：買受人支付系爭買賣土地土地增值 稅之約定，僅係當事人間約定之效力云云，似認該私法 契約非公法所保護之利益云云，亦與前揭判例要旨所示 不符，判決有適用法則不當及不適用法則之違法情事。（四）、由於係被上訴人內部控管不周，其所屬公務員以違法方 式，核發明知不實之土地改良驗證書，致使上訴人喪失 契約保護之利益，被上訴人自不得主張行政程序法119 條所定，受益人有信賴不值得保護之情形，且上訴人等 以因信賴該違法之行政處分，而損失土地增值稅應由林 萬和負擔之契約保障，更因此遭受行政執行處查封財產 抵償之損失，上訴人等自合於行政程序法第120條所定 ：授與利益之違法行政處分經撤銷後，受益人如無前條 所列信賴不得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產 上之損失者，為撤銷之機關應予合理之補償之規定，被 上訴人及訴願機關於撤銷該違法之受益處分時，並未提 及相關補償事宜，逕自撤銷受益之處分，其撤銷處分及 訴願決定，依法有誤，至屬無疑。原審竟維持原處分之 見解，更認上訴人無信賴保護之必要，已與前揭所示之 法令見解不符，亦於法有誤，其判決更有適用法規不當 之違法等語。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：（一）、被上訴人苗栗縣政府雖以86年9月2日府建都字第104606 號函核發苗栗市○○段397地號土地之土地改良工程費 驗證，及於86年9月24日以府建都字第118599號函核發 苗栗市○○段396之1地號土地之土地改良工程費驗證。
惟上訴人等有關上開二地號土地所據以申請改良工程費 驗證之土地改良工程設計、監造及實際施作，有虛偽施 作情事，已據檢察官偵結起訴，並經臺灣高等法院臺中 分院於91年度上更（一）字第218號及同院93年度上更 （二）字第269號刑事判決，就其不法事實認定綦詳， 有紀文發之自白、羅錦榮、李志謙、陳賢秋在調查站及 偵查中供述，與訴外人李志謙於88年6月5日在苗栗調查 站訊問之證詞可稽，依上所述各項事證，已足認有關上 開2筆地號土地所據以申請改良工程費驗證之土地改良 工程設計、監造及實際施作，有虛偽施作之情形，上開 刑事判決是否已確定，並不影響此一事實之認定。（二）、本件被上訴人以86年9月2日府建都字第10104606號函所 核發之苗栗市○○段397地號土地之土地改良工程費驗 證，及於86年9月24日以府建都字第118599號函所核發 苗栗市○○段396之1地號土地之土地改良工程費驗證， 自係依據不實之證明所核發。核發之被上訴人於發現後 ，如無前開行政程序法第117條所規定，不得撤銷之情 形時，自得將該違法之行政處分予以撤銷。又查，被上 訴人將其所核發與事實不符之系爭行政處分予以撤銷， 係合於公益，且依客觀事實，將該違法之行政處分撤銷 ，對公益亦無重大危害之可能。
（三）、再查，上訴人乙○○於苗栗縣調查站調查時，雖稱：「 該筆土地（含396及396之1）原經我擬以1,800萬元售與 詹益和，嗣經討價還價及詹益和同意負擔土地增值稅後 ，我始同意以1,300萬元拿清之條件將該地售讓詹益和 ，至由我蓋章申請改良土地之目的，則是為了能夠扣抵 土地增值稅，至申辦土地改良之內容及過程，我只將我 本人之印章交予詹益和辦理，故對渠是否申辦及如何申 辦，我完全不清楚。」等語；而上訴人祭祀公業徐創垂 嘗當時之管理人徐永火於苗栗縣調查站調查時所委任之 代理人徐張燄妹，對於該祭祀公業所有之系爭土地交易 之情形，雖稱：「徐氏宗親有意出售該筆土地，．．． ，約在86年5月間，林萬和同意以每坪6萬元單價承買並 負擔規費、土地增值稅等。」、「徐永火只是掛名申請 土地改良，有關過程，我夫妻並不清楚。」等語，核與 林萬和所證：「．．．我買入該等土地時，依契約規定 ，土地增值稅由甲方（即買方我本人）負擔及乙方（即 賣方地主）應配合具名辦理土地改良，．．．我記得當 時與賣方（詹益和、徐永火）約定是由渠等具名申請土 地改良，但改良費用由我負責支付（含設計、發包費用
），最後再由乙方（即地主）具名申請抵繳土地增值稅 。」等語相符。然此縱能證明上訴人等出售系爭土地， 與買受人約定土地增值稅由買受人負擔，且土地改良之 費用及設計、發包，均由買受人處理，然此等約定，僅 於當事人間有其效力，並不影響上訴人等為系爭土地交 易之土地增值稅繳納義務人，及為上開土地之改良工程 驗證申請人之地位，是上訴人等於提出本件土地之改良 工程驗證申請時，仍有據實提出資料之義務。且依本件 上訴人等就系爭土地與買受人間之交易契約內容，予以 觀察，買受人所提出之系爭土地改良資料，是否確實， 事關上訴人乙○○及祭祀公業徐創垂嘗之管理人徐永火 法定之繳納土地增值稅義務是否已履行，及其等出售系 爭土地，買受人是否已合法履行其契約上義務（提出確 實之土地改良資料，以供其等合法配合申請上開土地之 改良工程驗證），應為其等所關切，則系爭土地之改良 與買受人所提供資料是否相符？衡諸常情，上訴人乙○ ○及祭祀公業徐創垂嘗之管理人徐永火應無不知之理。 縱認非明知，依其情節，亦屬有重大過失而不知。從而 ，依前開行政程序法第119條第2、3款之規定，上訴人 等為本件所撤銷行政處分之受益人，既有信賴不值得保 護之情形，則被上訴人將上開系爭行政處分即前開二筆 土地之改良工程費驗證，予以撤銷，自無違法之情事， 亦與行政程序法第8條之規定無違，上訴人自不得依行 政程序法第120條第1項規定請求賠償等語。四、本院按：
（一）、上訴人未具有信賴表現行為，無信賴保護原則之適用 按信賴保護原則之適用，須以人民對行政機關之授益處 分，具有信賴為必要，始生如何保護信賴之問題，而信 賴之是否成立，除須具有有效表示國家意思之法外貌且 足以引起人民信賴之國家行為（即信賴基礎）之存在外 ，尚須人民因該信賴基礎而生有信賴表現，始足當之。 所謂信賴表現係指受益人基於對有效表示國家的意思之 國家行為之信任，而積極地合理運用財產及其他處理行 為，產生法律上變動而言。此種信賴行為與信賴基礎間 ，須有因果關係。若僅為單純主觀期待將來得受領給付 ，而未積極為上述財產支出等行為者，並無因信賴致發 生損害之存在，即難認有信賴表現，不應有信賴保護原 則之適用。此項原則在行政程序法第117條第2款及第11 9條雖未有明文，惟在法理上自屬當然，司法院釋字第5 25號解釋所稱「純屬願望、期待而未有表現其已生信賴
之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍」，即闡釋 此旨。查本件上訴人祭祀公業徐創垂嘗於86年8月26日 就其所有坐落苗栗市○○段第397號土地，向被上訴人 申請土地改良工程驗證；而另一上訴人乙○○亦於86年 9月20日就其所有坐落苗栗市○○段第396-1號土地，向 被上訴人申請土地改良工程驗證，經被上訴人依彼等所 提資料審查後，分別依序以86年9月2日府建都104606號 函、86年9月24日118599號函予以驗證改良工程費為新 台幣26,500,000元及9,325,000元乙節，為原審判決所 認定之事實，足見本件訴訟之範圍，純係在對系爭二筆 土地之土地改良工程之驗證，此一部份縱上訴人因被上 訴人為上開工程驗證之認定而具信賴基礎，但其並無積 極為任何作成不能回復或雖予回復之財產處置，並無因 信賴致發生損害之存在，不能認有信賴表現，自無信賴 保護原則之適用。上訴人主張彼等對被上訴人所為之上 開驗證行為，具有信賴保護云云，並不足採。
（二）、上訴人具有信賴不值得保護之情事，亦無信賴保護原則 之適用
按「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護 ：㈠以詐欺、脅迫或賄賂方式，使行政機關作成行政處 分者。㈡對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述， 致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。㈢明 知行政處分違法或因重大過失而不知者。」行政程序法 第119條定有明文。又「土地增值稅，以原土地所有權 人為納稅義務人」、「土地增值稅之徵收，應依照土地 漲價總數額計算」、「前項土地總數額，應減去土地所 有權人為改良土地已支付之全部費用」，復為平均地權 條例第37條前段、第36條第1項前段、第2項所明定。故 土地增值稅除土地所有權無償移轉者外，以原土地所有 權人為納稅義務人，其由取得所有權人申報並代為繳納 者，既係代為繳納，納稅主體自仍為原來之納稅義務人 ，而非代繳之人。倘原土地所有權人如有於土地上為改 良土地之行為而欲於計算該土地漲價總數額中，減除為 改良土地已支付之全部費用時，依平均地權條例施行細 則第12條規定，應由原土地所有權人於改良前向主管機 關申請驗證。查上訴人分別為系爭土地之所有權人，於 86年間將系爭土地出售予林萬和，約定由林萬和代繳土 地增值稅，因該二筆土地之增值稅高達二千多萬元，林 萬和為減少或免付土地增值稅，首先如何與被上訴人之 職員羅錦榮共謀以虛偽之土地改良工程費用扣抵土地增
值稅方式達其目的；繼而又如何由羅錦榮、李瞻良、李 志謙、紀文發、林萬和等5人為虛偽之施作工程；以及 又如何由林萬和於86年6、7月間覓得知情之陳賢秋建築 師為浮誇不實之土地改良工程設計，並將其設計之土地 改良工程所需費用儘量相當於該2筆土地應繳納之增值 稅額後，由上訴人蓋章持向被上訴人申請驗證等情，業 據原審法院依據台中高分院91年度上更（一）字第218 號刑事判決意旨，認定屬實。是上訴人據以向被上訴人 申請土地改良費用驗證之資料，係屬虛偽不正確，至為 明確，則被上訴人依上該不正確資料，對上訴人核發驗 證之行為，揆諸上述說明，上訴人對之自具有信賴不受 保護情事；矧上訴人既不否認出售系爭土地，與買受人 約定土地增值稅由買受人負擔，且土地改良之費用、發 包，均由買受人辦理，然此等約定，僅於當事人間有無 效力，並不影響上訴人為系爭土地交易之土地增值稅繳 納義務人，及為上開土地之改良工程驗證申請人之地位 ，是上訴人於提出本件驗證申請時，非但有據實提出資 料之義務外，上該資料是否確實，事關土地增值稅之繳 納義務是否已履行，涉及上訴人之權益，亦應為其所關 切，乃上訴人對上該資料未詳細審究，擅自蓋章後，提 出申請，縱認非明知，衡諸常情，亦屬有重大過失而不 知，依上述說明，亦具有信賴不受保護情事。上訴人主 張渠未參與虛偽施作之規劃，對上該資料，渠不知情云 云，核屬迴避之詞，不足採信。
（三）、上訴人既不具備信賴保護要件，無損失補償之可言 按行政程序法第120條第1項「授予利益之違法行政處分 經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形 ，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機 關應給予合理之補償」規定之適用，須以受益人對該違 法之授益利益已具信賴保護之要件，且經為撤銷之行政 機關行使裁量權之結果，認為撤銷該授予利益之違法行 政處分所欲維護之公益，顯然大於受益人之信賴利益為 必要，此觀同法第117條規定甚明。本件上訴人對被上 訴人所核發之86年9月2日府建都字第104606號，以及86 年9月24日府建都字第118599號系爭土地改良工程費驗 證之行政處分，既不具有信賴保護，已如上述，則上訴 人主張被上訴人以93年5月18日府工都字第0930049164 號函撤銷上該驗證處分，而未給予損失補償，於法未合 云云，核屬其一己之見解，並不足採。
（四）、上訴人其餘主張經核與其起訴意旨相同，原審判決已詳
予剖析論駁，其所適用之法規與該案應適用之現行法規 並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無判決不備理由 、適用法規錯誤及不適用法規等之違法情形，其維持原 決定及原處分，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴意旨 就原判決予以論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見 解之歧異，要難謂為原審判決有違背法令之情形。上訴 論旨仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有 理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 28 日 第六庭審判長法 官 張 登 科
法 官 葉 百 修
法 官 藍 獻 林
法 官 林 清 祥
法 官 鄭 小 康
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 95 年 8 月 29 日 書記官 邱 彰 德