行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第一五一五號
原 告 己○○
乙 ○
庚○○
壬○○
辛○○
李水萍
甲 ○
丁○○
戊 ○
丙○○
共同訴訟代理人
陳清秀 律師
被 告 行政院
右當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國八十六年十二月六日台八十六
訴字第四七九一九號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文
原告之訴駁回。
事 實
緣台北縣政府為辦理台北大學特定區需要，選定台北縣三峽鎮○○路、復興路及北部第二高速公路環繞地區，劃設為台北縣台北大學特定區，就該區範圍內之台北縣三峽鎮○○○段隆恩埔小段一地號等私有土地二八一六筆，面積一四一．四三六六二公頃，擬實施區段徵收，乃檢附區段徵收土地計畫書及圖等有關資料，由台灣省政府報經被告以八十六年四月三日台內地字第八六○三八五一號函准予辦理區段徵收，並附帶徵收其地上物，交台北縣政府以八十六年四月三日八六北府地四字第一一九七三○號公告，並函知各土地所有權人。原告不服，乃循序提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰一、本件徵收土地係需用土地人台北縣政府為取得台北縣台北大學之大學公共設施保留地，而辦理區段徵收，並非為開發新社區區徵收，故原決定及原處分援引平均地權條例第五十三條規定，而非引用都市計畫法第四十八條規定作為其處分依據，於法不合，並損害原告應得補償費之權利至鉅：按依都市計畫法第四十九條規定區段徵收之地價補償為公告現值加四成，而依平均地權條例第五十四條規定，地價補償為按公告現值計算，原決定及原處分援引平均地權條例第五十三條作為區段徵收依據，顯係意圖迴避補償費之發放，於法不合。二、次查依平均地權條例第五十五條之二規定，區段徵收之土地，只能無償供道路、公園、停車場、體育場所及「國民學校」等公共設施使用，並不能供設立「台北大學」之使用，故原決定及原處分依據平均地權條例規定辦理區段徵收，供設立台北大學使用，於法亦有未合。三、按區段徵收之「抵價地總面積，以徵收總面積百分之五十為原則，其因情形特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之四十。」，此為平均地權條例第五十四條第一項後段所明定。本件土地並無任何情形特殊之處，自應以分配抵
價地百分之五十為原則，原決定及原處分竟任意准許按百分之四十計算抵價地，損害原告等權益至鉅，而有違法不當瑕疵。四、按「公共設施用地，應儘先利用適當之公有土地」，為都市計畫法第四十二條第二項所明定。本件三峽地區仍有多處公有土地，尚未有效開發利用，需地機關台北縣政府如要設立台北大學，依法亦應儘先利用公有土地，而不應辦理本件區段徵收，致損害人民權利。原處分不查，遽予核准區段徵收，實有違反上開規定；原決定對於原處分仍予維持，於法洵有違誤。五、又依內政部公布「區段徵收作業補充規定」第五點規定，區段徵收土地計畫應有「原住戶之遷移安置計畫」，本件需地機關台北縣政府迄今並無妥善之「原住戶遷移安置計畫」，致原告等上千戶之居民，屆時勢將無家可歸，無屋可住，損害原告等之居住權益至鉅。原處分在台北縣政府未事先作好妥善安置現住戶之前，即草率核准區段徵收，有違上開規定之意旨。六、按內政部八十五、十二、五台（八五）內地字第八五八八八○三號函令：「一、案經本部於八十五年十一月十三日邀集行政院秘書處（未派員）、（農業委員會（請假）、法務部、國防部、經濟部、交通部、教育部、各省市政府研商獲致結論：『（一）按土地法施行法第五十條第十款規定，土地法第二百二十四條規定之徵收土地計畫書，應記明曾否與土地所有權人經過協定手續及其經過情形，依行政法院五十四年判字第二四一號判例，與土地所有權人之協定手續非法律上辦理土地徵收之先行程序，故免協議，並不違法。惟司法院釋字第四○九號解釋理由謂：徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策透明化作用。準此，省略事前先行協議程序，雖難謂於法有違，但如事前與土地所有權人經過協議，更能保障土地所有權人之權益，就徵收私有土地程序而言，更能顯其妥當性。故基於尊重民意及謀公益與私益之結合，需地機關於申請土地徵收前，宜先行與土地所有權人經過協定手續程序，賦予土地所有權人有充分表達意見之機會，加強事前溝通，有助於土地徵收作業之順利進行。（二）但如需地機關於報請核准徵收前，並無先行與土地所有權人經過協定手續，而根據行政院六十七年五月十八日台六十七內字第四二七五號函意旨，於一個月前以書面先行通知土地所有權人者，則應於書面通知內容中，敍明土地所有權人得以反映意見之管道，並以土地徵收計畫書內敍明未與土地所有權人經過協定手續之理由，以符合司法院釋字第四○九號解釋之精神。』請即依會商結論辦理。二、惟考量部分需地機關業已於依行政院六十七年五月十八日台六十七內字第四二七五號函意旨，於申請徵收一個月前以書面通知所有權人，為避免執行上之困擾，及考量核准徵收機關審查標準一致，請速依本部八十三年七月二十七日台（八三）內地字第八三八三二九九號函規定，於八十五年十二月底前，向本部及臺灣省政府申請徵收，自八十六年元月一日起申請徵收之案件，如未經協定手續，則應確定依上開結論（二）辦理」。再按依「區段徵收作業補充規定」第四點規定「縣市區徵收計畫書陳報核定前，應會同需地機關訂期邀集土地所有權人召開說明會」，本件原處分於八十六年四月三日核准徵收，台北縣政府於同日公告，竟未依上開規定，事先「定期」通知原告等地主召開說明會，給予原告等反映意見之管道，亦未踐行協定手續協商區段徵收計畫之內容及現住戶之安置計畫等，而直到八十六年四月二日通知三峽鎮公所公告通知於八十六年四月三日召開說明會，此舉顯然違背上開法令規定「於陳報核定前」，即「應訂期邀集」地主召開說明會之立法目的。而為突襲性決定，其行政處理過程草率，不尊重人民權利，
違背法令，至為顯然。七、本件土地不適合設立台北大學：（一）本件大學區○○○○○路旁，北二高全線通車後，通行車輛數以萬計，噪音及空氣污染在所難免。（二）大學特定區計有居民地主千餘戶，因祇發還百分之四十土地，抗爭激烈，且將持續，徵收工作無法進展。校區應力求安寧清靜，現因緊臨高速公路噪音影響安寧，排放廢氣足以污染校區。（三）又樹林焚化爐已完工使用，距台北大學預定地校區約兩公里，垃圾焚燒煙灰隨風四處飄逸，亦為學校污染源，設校極不適宜。（四）民國八十四年四月十八日業主至台北縣議會陳情，並面見尤縣長，提供三峽鎮忠義山莊及相鄰原亞哥花園預定地為建校用地，尤縣長允諾派員勘查，迄今未見付諸行動，敷衍搪塞，引發民怨。（五）故本件土地並不適合區段徵收作為大學用地，原處分核准本件徵收土地設立大學，亦漏未考慮週邊環境不佳及另有適當公有土地可供設立大學，其徵收處分之行政裁量顯有瑕疵，詎原決定仍予維持，實有不當。八、本件區段徵收，二次傷害受徵戶，應請撤銷：（一）按行政院八十五年十二月十七日總（八五）字第五八一九號函令謂：「一、各級主管機關依平均地權條例第五十三條規定施行區段徵收時，得考量左列情形，依該條例第五十四條意旨預計抵價地比例後，再依該條例施行細則第六十七條規定程序報上級主管機關核准。１、開發目的及地區特性。２、都市規劃品質及公共設施比例。３、土地所有權人受益程度。４、開發成本及財務計畫。５、已辦過農地重劃或曾以其他土地開發方式辦理之地區。６、已有合法既成社區、聚落或建物密集地區。二、為減少區段徵收推動阻力，各級主管機關施行區段徵收時，宜參酌左列原則辦理：１、既成社區、聚落或建物密集地區，於規劃都市計畫時，儘量以不納入區段徵收整體開發範圍為原則。如有必要納入者，在不影響都市計畫規劃品質之前提下，儘量予以保留，並依「地價調查估計規則」、「辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項」等規定，切實檢討調整其公告土地現值。２、施行區段徵收前，應舉辦公聽會，擬具多種不同地區之替選方案，分別妥與土地所有權人說明，並尊重民意後再選定施行範圍，以利執行。三、區段徵收案件已依法定程序報奉行政院核准並公告徵收者，仍依原公告之區段徵收計畫書內容執行。至施行區段徵收公告前，該區段徵收之預計抵價地比例已依法報請上級主管機關核准者，依該核定之領回抵價地比例執行為原則，但情況特殊時，應敍明理由重新報請上級主管機關核定抵價地比例，據以執行。」（二）本計劃區內有民國六十四年兵工廠受徵戶及北高受徵戶，已被徵收過一次損失慘重，當時僅領些微薄補償費，再經多年辛勤工作才有這一遮風避雨之所，如今又踫上本計劃案，多年辛苦化為泡影，又要從頭來，民等何辜須遭受這種迫害，故應請撤銷本件區段徵收。（三）又坐落三峽鎮龍埔里十二鄰地號六○八至六六二之建物為原告等所有權人棲身之所，居民原多為低收入戶及貧農，更有部分為原為大埔二𨷺里農民，因政府興建兵工廠，致彼等私有土地被徵收，不得已另購現址省有非公共土地興建家園。今若原告等之居住處再被徵收，無疑二度傷害，原告等勢將無處棲身。為此，原告等訴求應將原告等之居住地區摒除在徵收之範圍之外，俾原告等得有棲身之所。（四）按三峽鎮龍埔里十二鄰現有居民六十五戶，房屋所在面積合計約為二仟三佰坪，僅佔台北大學預定開發總面積一八五．五二公頃「千分之四」的微小比率，且位居極邊緣地帶，並非台北大學之主要開發區，自無理由非強制徵收不可。且土地法施行法第四十九規定：「徵收土地於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最少之地方為之」。原告等之居住處為合法納稅之建築，且攸關三百多
人之身家性命安危，若被徵收損失慘重，於情於理，根本不適於徵收。由此可見該徵收案規畫之草率與罔顧民命，確有修正之必要。（五）三峽鎮龍埔里十二鄰之中，位居三樹路旁六○九至六二九地號，在台北大學開發案中均被劃為道路用地，所有土地上建築物將全數拆除，而三樹路此路段之另一方則得倖免於難。對於此種不公平的單方面拆除之道路拓寬方式，原告等六○九至六二九地號之居民強烈抗議。原告等訴求應自現有道路中心點往兩旁平均拓寬方為合理。且依據都市計畫法第二十六條擬定計畫之機關得依據發展情況並參考人民建議作必要之變更。故此道路拓寬之規畫自應採納原告等相關權利人之意見做必要之修正。九、為此依法提起行政訴訟，懇請鈞院撤銷原決定及原徵收處分，以維人民權益，至感德便。原告補充理由略謂︰一、縱依平均地權條例第五十四條辦理，系爭土地徵收後之使用及補償方式，亦違反平均地權條例第五十五條之二及第五十四條第一項後段規定：（一）依平均地權條例第五十五條之二規定，區段徵收之土地，只能無償供道路、公園、停車場、體育場所及「國民學校」等公共設施使用，並不能無償供設立非國民學校之「台北大學」使用。本件系爭土地原區段徵收計畫書拾肆、二⑵謂：「公共設施用地約四八．八八公頃，擬依平均地權條例第五十五條之二第一項第三款規定，．．．無償登記為台北縣政府所有。」並未特別將台北大學用地排除，而被告於原決定及上揭答辯書中，卻反推稱「本件台北大學用地，仍需辦理有償撥用事宜」，被告於八十六年四月三日之原處分函中，未先查明即逕准予辦理，足見被告准予辦理徵收之處分，顯然違反平均地權條例第五十五條之二規定。（二）按區段徵收之「抵價地總面積，以徵收總面積百分之五十為原則，其因情形特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之四十。」，此為平均地權條例第五十四條第一項後段所明定。本件系爭土地並無應適用較低比例計算之特殊情形，自應以分配抵價地百分之五十為原則，惟需地機關竟於計畫書內，並未斟酌本件是否果有上揭規定之特殊情形，若有特殊情形，究係如何情形而應適用較少比例計算，即先依被告八十二年十月十三日台八十二內三六一三二號函示，「一律」以發給抵價地總面積占徵收私有地總面積之百分之四十辦理，被告亦率予准許，顯見原處分及原決定確有違法不當。又，此一徵收補償及抵價地之「執行程序」固由實施徵收之各級主管機關辦理，但其執行係基於被告之核准辦理，被告辯稱「不服抵價地之計算等部分，與本件區段徵收案無」，顯為卸責之詞。二、被告辯稱本件徵收土地事宜，前曾召開說明會與土地所有權人協商並解說區段徵收事宜云云，卻未遵循上揭函示之原則，僅為虛應形式，並未給予原告充分準備收集資料及彙整意見之時間，其徵收系爭土地之決定豈可謂已考量原告之利益。三、本件徵收土地之地點本不適於作為大學用地，卻又迫使原告蒙受安身處所二次被徵收之窘境，且原告等土地僅占計劃用地面積之微小比率，位居邊陲，故縱使撤銷對原告此部分土地之核准徵收處分及原決定，亦於計畫目的之達成，無任何影響。為此，懇請鈞院撤銷原決定及原徵收處分，以維人民權益等語。被告答辯意旨略謂：按各級主管機關就都市土地開發新社區者，得報經行政院核准後施行區段徵收，為平均地權條例第五十三條第一項第三款所規定。又縣（市）（局）政府為實施新市區之建設，對於劃定範圍內之土地及地上物得實施區段徵收或土地重劃，復為都市計畫法第五十八條第一項所規定。台北縣政府為辦理台北大學特定區需要，選定台北縣三峽鎮○○路、復興路及北部第二高速公路環繞地區，劃設為台北縣
台北大學特定區，就該區範圍內之台北縣三峽鎮○○○段隆恩埔小段一地號等二八一六筆私有土地，擬實施區段徵收，經核合於首揭平均地權條例及都市計畫法之規定，本院以八十六年四月三日台內地字第八六○三八五一號函准予辦理區段徵收，於法並無不合。原告等提起行政訴訟所持理由，無非以台北縣政府為取得台北縣台北大學之公共設施保留地而辦理徵收，並非為開發新社區，於法不合；區段徵收之土地，不能供設立台北大學之用；區段徵收之抵價地總面積應以百分之五十為原則，本案以百分之四十計算抵價地，係違法不當；台北縣政府未有妥善之原住戶遷移安置計畫，且未召開說明會，有違區段徵收作業補充規定；徵收系爭土地並不適合設立台北大學；況系爭土地之所有權人多為受徵戶或低收入戶、貧農，不宜再受徵收之害；台北大學開發案道路之拓，應自現有道路中心點往兩旁平均拓等語。查本案依據台北縣政府所擬之台北縣「台北大學特定區區段徵收」計畫書（以下簡稱計畫書）所載，興辦事業性質係為開發新社區，實施都市建設，並取得設立大學等公共設施用地，非如原告等所訴僅為取得台北大學之公共設施保留地。又依平均地權條例第五十五條之二第一項第三款及第四款規定，區段徵收開發完成後，除道路、溝渠、公園、綠地、兒童遊樂場、廣場、停車場、體育場所、國民學校等公共設施用地無償登記為直轄市或縣（市）有外，其餘公共設施用地、國民住宅用地及安置原住戶所需土地，仍應依規定讓售或有償撥供需地機關使用，本案台北大學用地，非屬前開九項公共設施用地，仍需依法辦理有償撥用事宜。再者，本案徵收範圍面積約計一八五公頃，其中公有土地及未登記土地面積合計已逾四十四公頃，應已儘量利用公有土地。至有關原住戶之遷移安置計畫，依計畫書所載，拆遷戶依法補償建物拆遷補償費、人口搬遷補償金、自動拆遷獎助金、特別救濟金等，如符合承購國宅條例之原可建築土地或合法建築物之所有權人，優先配售國民住宅；並且據台北縣政府函稱，該縣區段徵收委員會八十六年度第三次會議已提案討論，該補償安置計畫前經該府函報臺灣省政府八十六年五月八日八六府地六字第四四一七八號函核復「本平均地權條例第五十五條之二第一項第四款規定，區段徵收區內安置原住戶所需土地得讓售或有償撥供需地機關使用。是以，本案請依上開規定辦理。」安置住宅執行方案，三峽鎮公所已於八十六年八月四日以八六北縣峽民字第一六三六一號公告登記受理，目前依工程進度，辦理地上物拆除作業。而台北縣政府辦理本開發案，已屢次邀集三峽、樹林鎮公所及地方民意代表審慎溝通研商，以爭取所有權人權益，且經該府分別以八十二年二月五日及八十六年四月三日召開說明會，屢與土地所有權人組成之業主自救委員會協商並解說區段徵收相關事宜，並於都市計畫通盤檢討時研擬提高建築容積率，且對依法可供建築用地，研究加成發放救濟金予以補救，應已充分考量土地所有權人之權益。至系爭徵收土地是否適合設立台北大學，係屬都市計畫擬定問題，而台北大學開發案道路之拓，是否應自現有道路中心點往兩旁平均拓，亦係工程規劃事項，要非本件區段徵收適法妥當與否之論據，從而本院台內地字第八六○三八五一號函准予辦理區段徵收之處分，應予以維持。又施行區段徵收應發給之補償地價，依平均地權條例第五十四條及同條例施行細則第七十條規定，係由施行區段徵收之各級主管機關辦理，原告等不服抵價地之計算等有關徵收補償事項部分，與本件區段徵收案無，原告之訴，顯無理由，請判決駁回原告之訴等語。
理 由
按各級主管機關就都市土地開發新社區者，得報經行政院核准後施行區段徵收，平均地權條例第五十三條第一項第三款定有明文。又縣（市）（局）政府為實施新市區之建設，對於劃定範圍內之土地及地上物得實施區段徵收或土地重劃，復為都市計畫法第五十八條第一項所規定。本件台北縣政府為辦理台北大學特定區需要，選定台北縣三峽鎮○○路、復興路及北部第二高速公路環繞地區，劃設為台北縣台北大學特定區，就該區範圍內之台北縣三峽鎮○○○段隆恩埔小段一地號等二八一六筆私有土地，擬實施區段徵收，檢附區段徵收土地計畫及圖等有關資料，由台灣省政府報經被告審核，乃以八十六年四月三日台內地字第八六○三八五一號函准予辦理區段徵收，揆諸首揭規定，洵非無據。原告訴稱：本件徵收土地之地點不適於作大學建校用地，卻又迫使原告蒙受二次被徵收之窘境，原告等土地僅占計畫用地面積之微小比率，且位處邊陲，於計畫目的之達成，無何影響，本件縱依平均地權條例第五十四條規定辦理，其徵收後之土地使用及補償方式，亦與同條例第五十五條之二及第五十四條第一項後段規定有違等語。惟查本件依台北縣「台北大學特定區區段徵收」計畫書所載，其興辦事業性質為開發新社區，實施都市建設，並取得設立大學等公共設施用地，原告謂本案僅為取得台北大學之公共設施保留地，尚屬誤會。次查依平均地權條例第五十五條之二第一項第三款及第四款規定，區段徵收開發完成後，除道路、溝渠、公園、綠地、兒童遊樂場、廣場、停車場、體育場所、國民學校等公共設施用地無償登記為直轄市或縣（市）有外，其餘公共設施用地、國民住宅用地及安置原住戶所需土地，仍應依規定讓售或有償撥供需地機關使用，本案台北大學用地，非屬前開九項公共設施用地，仍需依法辦理有償撥用事宜。又關於原告所指未儘量利用公有土地一節，查本案徵收範圍面積約計一八五公頃，其中公有土地及未登記土地面積合計四十四公頃，足證徵收範圍之選定尚無不當，難謂與都市計畫法第四十二條第二項規定有違。至有關原住戶之遷移安置計畫，依計畫書所載，拆遷戶依法補償建物拆遷補償費、人口搬遷補償金、自動拆遷獎助金、特別救濟金等，如符合承購國宅條例之原可建築土地或合法建築物之所有權人，優先配售國民住宅；並已提報台北縣區段徵收委員會八十六年度第三次會議決議，請三峽鎮公所研提具體執行方案，俾提報第四次委員會討論。而台北縣政府辦理本開發案，已屢次邀集三峽、樹林鎮公所及地方民意代表審慎溝通研商，以爭取所有權人權益，且經該府分別以八十二年二月五日及八十六年四月三日召開說明會，屢與土地所有權人組成之業主自救委員會協商並解說區段徵收相關事宜，並於都市計畫通盤檢討時研擬提高建築容積率，提報該縣都市計畫委員會審議，另依法可供建築用地以加成發放救濟金予以補救，業據台北縣政府八十六年六月十七日八六北府地四字第二一六五○三號函釋甚詳，難謂未考量土地所有權人之權益。末按依平均地權條例第五十五條之二第一項及第二項規定，區段徵收範圍內之土地，經規劃整理後，關於其他公共設施用地、國民住宅用地及安置原住戶所需土地讓售或有償撥供需地機關使用，剩餘可供建築土地，應予以標售，而讓售或撥用地價及標售底價，以可供讓售、撥用及標售土地總面積除開發總費用所得之商數為準，是區段徵收案以自償性財務計畫方式辦理，均無不合。至徵收土地之位置適合設立台北大學與否，核屬都市計畫擬定問題；又台北大學開發案之道路拓，應否自現有道路中心點向兩側拓，則係工程規劃範圍，尚不得執為本件區段徵收適法與否之論據。從而被告原處分核無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞爭訟，其訴為無理由
，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十七 年 七 月 三十 日
行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 評 事 曾 隆 興
評 事 沈 水 元
評 事 吳 仁
評 事 吳 錦 龍
評 事 林 家 惠
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 惠 美
中 華 民 國 八十七 年 七 月 三十 日