行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第一四五八號
原 告 甲○○
被 告 臺中縣政府
右當事人間因平均地權條例事件，原告不服內政部中華民國八十七年一月十九日台
內訴字第八六○五六六五號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文
原告之訴駁回。
事 實
緣原告於民國八十三年一月二十六日，以坐落台中縣大雅鄉○○村○○路兩側土地，經被告認屬公共設施完竣地區，乃提出抗議書，指稱民生路（上楓段）原計畫拓為三十二公尺，但七十七年先拓為二十公尺，該路兩側各須再拓六公尺，前開路段兩邊田地為公共設施尚未完竣地區，不應該課徵地價稅。案經被告於八十三年三月二日、同年十二月二十七日二度派員會同相關機關、單位人員現場會勘後，因法令疑義，經函報臺灣省政府建設廳八十五年十一月十八日建四字第○六一二三號函復略以，平均地權條例施行細則第三十六條規定：「．．．前項道路以計畫道路能通行貨車為準．．．」本案因及事實認定，應由貴府依前開規定逕行核處。嗣臺灣省政府建設廳再以八十六年一月二十日建四字第六○一九○四號函復略以：「查平均地權條例施行細則第三十六條規定，．．．對該計畫道路應否全部開闢完成，並無作明確之規定，準此，本案仍請依本廳八十五年十一月十八日八五建四字第六一二三號函辦理。」被告乃以八十六年三月二十六日府工都字第二○四九○號函復原告略謂：該民生路於民國八十一年以前已開闢完成二十公尺度，並雙向均能通行貨車，其「道路」、「自來水」、「排水系統」、「電力」等四項設施均已建設完竣，即屬公共設施完竣地區，至於其土地作何種用地使用，不屬於認定範圍。原告及訴外人張汝恆、張美霞、蔡添水等共四人於八十六年四月十四日向被告提出陳情書，表示該民生路兩側各須再拓六公尺，依臺灣省交通處公路局第二區工程處第二工務段八十五年七月三十日八五－一六○－五一－一號函係「屬未完成拓道路」，且私有既成道路尚未補償，該路段兩邊土地非屬公共設施完竣地區等語。被告以八十六年五月九日府工都字第九六九四八號函復原告等四人，本案民生路關於「道路設施」部分應屬「已建設完竣」無誤。原告對被告八十六年三月二十六日府工都字第二○四九○號函不服，乃循序提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰一、台中縣大雅鄉○○路屬豐原交流道特區○市○○道路，其計畫路為三十二公尺，目前路二十公尺，兩側各有六公尺尚未拓，應屬未完成之道路，有公路局第二工務段八五－一六○－五一－一號函可稽，被告認定公共設施完成地區實為違背事實，因該道路目前路二十公尺在尚未拓二十公尺前，其中間路約十公尺部分係由私人提供道路用地，並有電力、自來水等設施，迄今該部分道路所有權仍屬私人所有，該道路顯然尚未全部開闢完成，其公共設施尚未完竣。二、被告認民生路道路、自來水、排水系統及電力等四項設施均已完成，即屬公共設施完竣地區○○○道路拓工程並未全部依計畫度拓完成，該道路在台灣光復前即有該項設施並非新的設施，不能泛稱公共設施已完竣。三、被告以平均地權條例施行細則第三十六條及其補充規定認定大雅鄉○○路兩側屬公共設施完竣地區，按依平均地權
條例施行細則第三十六條第二項規定：「前項道路以計畫道路能通行貨車為準，自來水及電力以可自計畫道路接通輸送者為準，排水系統以能排水為準。」其道路應該是指依計畫道路度開闢完成之道路，並不是指道路之度達到能通行貨車以上之道路，就可以認定道路設施完竣，被告以及臺灣省政府即有曲解法令。查民生路依都市計畫規劃為三十二米之道路，政府既無法一次全部徵收並辦理拓，固然可以逐年編列預算分期辦理拓，但是在未盡開闢道路之責任之前，並不能以完成部分度之拓後，即可認定已完成道路工程，可以任意對人民課徵地價稅，本件民生路僅完成中間二十公尺，兩側各有六公尺尚未拓，顯然被告尚未盡開闢道路的責任，既然未盡責任就不能對原告之土地有所變更其稅賦。又臺灣省政府建設廳八十六年一月二十日建四字第六○一九○四號函釋：「．．．查平均地權條例施行細則第三十六條規定．．．對該計畫道路應否全部開闢完成，並無作明確規定，準此，本案仍請依本廳八十五年十一月十八日八五建四字第六一二三號函辦理。（即本案及事實認定，應由被告依平均地權條例施行細則第三十六條規定逕行核處。）．．．」其於應否全部開闢，也表明法並無作明確規定，法既無明文規定，則表示道路之開闢應按照都市計畫規劃之度開闢，才符合法律訂定之立法意旨，否則行政機關得以任意解釋，行政權任意擴張，非民主法治國家應走的方向，本件被告顯然曲解法令規定而逕行核處。況查系爭認定路段為豐原至台中港主要幹線開闢於光復以前由業主無償提供使用至今仍未補償（公路局及被告稱因未完成不補償），未拓前即十一至十五公尺不等既有現成道路，可以雙向通行大型客貨車、各行各業受益無窮，該道路兩側未拓前即有電力幹線設備、路基亦埋設自來水幹線，又兩側農地於五十九年馬岡農地重劃時，已有排水灌溉系統有上楓村長證明附可稽。四、復查民生路兩側在二十公尺之外各有六公尺尚未施工，農地與六公尺未拓路地未必為同一業主，六公尺既未拓其緊鄰農地則無利用價值，卻據以課徵地價稅，顯不合理。又被告引用內政部八十三年九月五日台八十三內地字第八三八三九六七號函示乃是斷章取義，就甲○○所有上楓段一一五九地號土地為例，其前面為毗鄰未拓之六公尺計畫道路，即民生路同段一一六一－一等地號土地其所有權人並非甲○○。該道路在未開闢前，對原告並沒有任何使用價值，只能做農耕，率爾認定公共設施完竣，課徵地價稅，未享有利益，反而先受其害，要繳納重稅，有違為人民謀福利之政策及行政法上之平等原則。五、臺灣省政府及內政部對於原告以上之各項主張，未予採信，反而採納被告之意見，認定該地區仍屬公共設施，完竣地區，其認事用法，顯有疏失。請鈞院依行政訴訟法第二十三條規定到現場調查證據；並為言詞辯論等語。
原告補充理由略謂︰依工程受益費徵收條例第二條第一項規定：「各級政府於該管區域內，因推行都市建設，提高土地使用，便利交通．．．而建築或改善道路、橋樑、溝渠．．．等工程，應就直接受益之公私有土地及其改良物，徵收工程受益費，．．．」司法院七六年釋字第二一二號解釋：「各級機關興辦公共工程，由直接受益者分擔費用始符公平之原則，工程受益費徵收條例本此意旨，於第二條就符合徵收工程受益費要件之工程，明定其工程受益費為應徵收，並規定其徵收之最低限額，自係應徵收。．．．」查本件系爭台中縣大雅鄉○○路，如係公共設施完竣，應上開法條及大法官解釋之規定，自係「應」徵收工程受益費，惟依台中縣大雅鄉公所八十七年三月二十四日八七雅鄉建字第二○三一號函及八七雅鄉建字第三八一一號函復張美霞、陳
桂源略謂台中縣大雅鄉○○段○○路為三十二公尺，目前僅開闢二十公尺，尚未拓至計畫度，尚未徵收工程受益費，另雅潭路與雅環路工程受益費，係依照工程受益費徵收條例辦理。由該二函可以證明政府機關對於應否徵收工程受益費相當了解，對系爭民生路認同尚未拓至計畫度，而尚未徵收，顯然認定其道路之公共設施尚未完竣。然而被告八十六年三月二十六日八六府工都字第二○四九○號函，對於道路設施之認定如下：「．．．㈢『道路設施』部分：１、查該民生路於民國八十一年以前已開闢完成二十公尺度，並雙向均能通行貨車。２、依臺灣省政府建設廳八十六年元月二十日八六建四字第六○一九○四號、八十五年十一月十八日八五建四字第○六一二三號函內政部八十三年元月十四日台（八三）內地字第八三七八一七六號函示略為：『⑴依平均地權條例施行細則第三十六條規定，對於公共設施完竣，道路部分之認定標準僅定「道路以計畫道路能通行貨車為準」，．．．道路如已符合前開．．．規定，．．．均宜劃設為公共設施完竣地區。⑵關於前開計畫道路應否全開闢完成並無作明確之規定。』３、故本案民生路關於道路設施部分，應屬已建設完竣。㈣綜上所述，本案大雅鄉○○路兩側土地，依平均地權條例施行細則第三十六條及其補充規定，其道路、自來水、排水系統及電力第四項設施均已建設完竣，即屬公共設施完竣地區。至於其土地作何種用地使用不屬於設定要件。．．．」即認定道路能通行貨車即屬道路設施部分已建設完竣，但是卻忽略了道路以計畫道路能通行貨車其中計畫道路，被告不無斷章取義之嫌，其認定顯然違法。被告答辯意旨略謂：一、關於本案公共設施完竣地區範圍之劃定，係依據下列法令規定辦理：㈠平均地權條例施行細則第三十六條及同條例施行細則第三十六條補充規定。㈡本府六十八年二月七日研討「都市土地平均地權條例公共設施完竣地區範圍之認定標準」會議紀錄。㈢本府七十九年三月二十日研商「都市土地公共設施完竣地區範圍認定標準及編造工作事宜」會議紀錄。㈣臺灣省政府建設廳六十七年十二月十一日六七建四字第一三五九○號函及其他相關解釋令。二、本案於八十三年十二月二十七日上午經本府會同相關單位實地複勘結果如下：㈠、「自來水」及「電力」設施部分：１、「自來水」及「電力」設施均可自現有民生路邊接通至其兩側土地，故「自來水」及「電力」設施均已建設完竣。２、另依內政部八十六年六月二十三日台（八六）內地字第八六八七一三九號函示略為：「．．．依平均地權條例施行細則第三十六條對公共設施完竣，自來水部分之認定應以自來水管線到達而實際上有接用自來水之地區，無論自來水管線至用戶間之管線由何者埋設，均宜為公共設施自來水部分完竣地區」，併予指明。㈡、「排水系統」設施部分：１、該民生路兩側排水溝設施均已完成，並能排水。２、依臺灣省政府建設廳八十年十一月二十六日八十建四字第五○六六六號函示略為：「．．．所稱排水系統以能排水為準，係指排水系統設施能排水而言．．．。」３、依內政部八十三年九月五日台（八三）內地字第八三八三九六三號函示略為：「．．．至該道路排水設施既經興築完成兩側水溝設施，其每遇雨季積水，．．．似難謂尚未建設完竣」。故該道路之「排水系統」設施應屬建設完竣。㈢、「道路」設施部分：１、該民生路於民國八十一年以前已開闢完成二十公尺度，並雙向均能通行貨車。２、依內政部八十三年一月十四日台（八三）內地字第八三七八一七六號說明二函示略為：「按市區道路條例第二條規定，都市計畫區○○○○道路均為市區道路。其修築除由該道路主管機關辦理外，依臺灣省市區道路管理規則
第十一條規定，並得由人民或團體．．．自行修築。．．．非由政府開闢完成之計畫道路，依上開規定應屬市區道路。又依平均地權條例施行細則第三十六條，對於公共設施完竣，道路部分之認定標準僅規定道路以計畫道路能通行貨車為準，故本案道路如已符合前開．．．規定，無論該計畫道路是否由政府開闢完成，均宜劃設為公共設施完竣地區．．．。」３、至於臺灣省政府交通處公路局第二區工程處第二工務段八十五年七月三十日八五－一六○－五一－一號函，係針對該計畫道路用地內之既成道路土地應如何辦理徵收補償事宜予以函復說明，核屬另一標的，非本案審究範圍，併予指明。４、依內政部八十三年九月五日台（八三）內地字第八三八三九六三號函示略為：「．．．市區道路○○○道路度不能一次完成者，得．．．報上級主管機關核定辦理。．．．」，又依臺灣省政府交通處公路局八十五年一月二十二日規八四－三五五－二－六○四號函函示略為：「．．．本案路段按二十公尺開闢完成係依據交通部規劃之交流道連絡道路計畫初期先按二十公尺拓計畫辦理，．．．」。四、至於都市土地僅為無法臨接建築線或計畫道路者，依臺灣省政府建設廳六十七年十二月十一日六七建四字第一三五九○二號函示，應不屬於依法不能建築地區，併予指明。五、本案大雅鄉○○路兩側可建築用地，均得依該計畫道路（三十二公尺）依法申請建築線指示及核發建築許可後建築使用。六、綜上所述，本案有關大雅鄉○○村○○路兩側土地，依「平均地權條例」及其施行細則暨其他相關法令規定劃設之公設完竣地區，並無違法之處，請判決駁回原告之訴等語。 理 由
按「本條例第二十二條第一項第二款所稱公共設施尚未完竣前，指道路、自來水、排水系統、電力等四項設施尚未建設完竣而言。前項道路以計畫道路能通行貨車為準；自來水及電力以可自計畫道路接通輸送者為準；排水系統以能排水為準。」平均地權條例施行細則第三十六條第一項、第二項定有明文。又平均地權條例施行細則第三十六條補充規定第一點規定：「本條第一項所稱『公共設施尚未完竣』，指道路、自來水、排水系統、電力四項中任何一項尚未建設完竣者即屬之。至其土地究作何種用地使用不屬認定要件。」第二點規定：「本條第二項所稱『計畫道路』，以度六公尺以上（包括六公尺）之計畫道路為準，與地籍是否分割無。」查原告於八十三年一月二十六日，以坐落台中縣大雅鄉○○村○○路兩側土地，被被告認屬公共設施完竣地區，向被告提出抗議書，指稱民生路（上楓段）原計畫拓為三十二公尺，但七十七年先拓為二十公尺，該路兩側各須再拓六公尺，前開路段兩邊田地為公共設施尚未完竣地區，不應該課徵地價稅。案經被告於八十三年間二度派員現場會勘後，以八十六年三月二十六日府工都字第二○四九○號函復，認該路段兩邊土地為公共設施完竣地區。原告及訴外人張汝恆、張美霞、蔡添水共四人復於八十六年四月十四日向被告提出陳情書，指稱該民生路兩側各須再拓六公尺，依臺灣省交通處公路局第二區工程處第二工務段八十五年七月三十日八五－一六○－五一－一號函係「屬未完成拓道路」，且私有既成道路尚未補償，該路段兩邊土地應非屬公共設施完竣地區。被告則以八十六年五月九日府工都字第九六九四八號函復原告，略謂本案民生路關於「道路設施」部分應屬「已建設完竣」無誤。查系爭自來水、排水系統、電力均已建設完成，為原告所不爭，而道路既在六公尺以上，且能雙向通行貨車，該道路兩側土地認定屬於公共設施完竣地區，揆諸首揭規定，被告為前揭函復，尚非無據。原告訴
稱：前開路段目前路二十公尺，其中十公尺係由私人提供道路用地，該路段在本省光復前即有自來水、排水系統及電力等設施，實難謂公共設施完竣等語。惟查台中縣大雅鄉○○村○○路兩側土地，其自來水、電力設施均可自民生路邊接通至兩側土地，又關於排水部分其排水溝設施亦均完成，並能排水，雖偶因雨季有積水情形，尚難據之認為排水設施未建設完竣。再關於道路設施部分，該路段於八十一年以前已開闢完成二十公尺，且可供貨車雙向通行等情，業經被告會同相關單位於八十三年十二月二十七日實地複勘屬實，至該自來水至用戶間之管線由何人所埋設，計畫道路是否政府開闢完成，均與前揭規定要件無關，原告為此主張，自非可採。從而被告以系爭民生路道路屬公共設施完竣地區，核無違誤。一再訴願決定遞予維持，俱無不合。原告起訴論旨，為無理由，應予駁回。又本件事實已臻明確，原告請求為言詞辯論，核非必要，附此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十七 年 七 月 二十三 日
行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 評 事 曾 隆 興
評 事 劉 鑫 楨
評 事 吳 仁
評 事 吳 錦 龍
評 事 林 家 惠
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 惠 美
中 華 民 國 八十七 年 七 月 二十四 日