行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第一三六二號
原 告 甲○○
乙○○○
被 告 臺中縣政府
右當事人間因有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國八十七年一月十四日台
內訴字第八六○五二四九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文
原告之訴駁回。
事 實
緣原告與訴外人張汝恆等十四人於民國八十三年一月二十六日就坐落台中縣大雅鄉○○村○○路兩側土地，經被告認屬公共設施完竣地區，向被告提出抗議書，指稱民生路（上楓段）原計畫拓寬為三十二公尺，但七十七先拓寬為二十公尺，該路兩側各須再拓寬六公尺，前開路段兩邊田地為公共設施尚未完竣地區，不應該課徵地價稅。案經被告於八十三年三月二日、同年十二月二十七日二度派員會同相關機關、單位人員現場會勘後，因涉法令疑義，層報台灣省政府建設廳八十五年十一月十八日建四字第○六一二三號函復略以；『平均地權條例施行細則第三十六條規定「．．．前項道路以計畫道路能通行貨車為準．．．」本案因涉及事實認定，應由貴府依前開規定逕行核處。』嗣臺灣省政府建設廳再以八十六年一月二十日建四字第六○一九○四號函復略以：「二、查平均地權條例施行細則第三十六條規定，．．．對該計畫道路應否全部開闢完成，並無作明確之規定，準此，本案仍請依本廳八十五年十一月十八日八五建四字第六一二三號函辦理。」被告乃以八十六年三月二十六日府工都字第二○四九○號函復，該民生路於民國八十年以前已開闢完成二十公尺寬度，並雙向均能通行貨車，其「道路」、「自來水」、「排水系統」、「電力」等四項設施均已建設完竣，即屬公共設施完竣地區。至於其土地作何種用地使用，不屬於認定範圍。原告甲○○及訴外人張汝恆、張崇濤、蔡添水等四人於八十六年四月十四日向被告提出陳情書，表示該民生路兩側各須再拓六公尺，依臺灣省交通處公路局第二區工程處第二工務段八十五年七月三十日八五－一六○－五一－一號函稱「屬未完成拓寬道路」，且私有既成道路尚未補償，該路段兩邊土地非屬公共設施完竣地區等語。被告以八十六年五月九日府工都字第九六九四八號函復原告甲○○等四人，本案民生路關於「道路設施」部分應屬「已建設完竣」無誤。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、台中縣大雅鄉○○路屬豐原交流道特區○市○○道路，其計畫路寬為三十二公尺，目前路寬二十公尺，兩側各有六公尺尚未拓寬，應屬未完成之道路，有公路局第二工務段八五－一六○－五一－一號函可稽。被告認定公共設施完成地區實為違背事實，因該道路目前路寬二十公尺在尚未拓寬二十公尺前，其中間路寬約十公尺部分係由私人提供道路用地，並有電力、自來水等設施，迄今該部分道路所有權仍屬私人所有，該道路顯然尚未全部開闢完成，其公共設施尚未完竣。二、被告認為民生路道路、自來水、排水系統及電力等四項設施均已完成，即屬公共設施完竣地區○○○道路拓寬工程並未全部依計劃寬度拓寬完成，該道路日治時代及台灣光復後即有該項設施並非新的設施，不能以舊衣包裝成新衣，混淆是非，泛
稱公共設施已完竣。被告以平均地權條例施行細則三十六條及其補充規定認定大雅鄉○○路兩側屬公共設施完竣地區，以為該地農地課徵地價稅依據核與事實完全不相符合實有圖利公庫之嫌，按依平均地權條例施行細則第三十六條第二項規定：「前項道路以計劃道路能通行貨車為準，自來水及電力以可自計劃道路接通輸送者為準排水系統以能排水為準。」其道路應該是指依計畫道路寬度開闢完成之道路，並不是指道路之寬度達到能通行貨車以上之道路，就可以認定道路設施完竣，被告以及臺灣省政府曲解法令，查民生路依都市計劃規劃為三十二米寬之道路，政府既然無法一次全部徵收並辦理拓寬，而可以逐年編列預算分期辦理拓寬，但是在未盡開闢道路之責任之前，並不能以完成部分寬度之拓寬後，即可認定已完成道路工程，可以任意對人民課徵地價稅，本件民生路僅完成中間寬二十公尺，兩側各有六公尺尚未拓寬，顯然被告尚未盡開闢道路的責任，既然未盡責任就不能對原告之土地有所變更其稅賦。又臺灣省政建設廳八十六年一月二十日建四字第六○一九○四號函釋：「．．．二、查平均地權條例施行細則第三十六條規定，．．．對該計畫道路應否全部開闢完成，並無作明確規定，準此，本案仍請依本廳八十五年十一月十八日八五建四字第六一二三號函辦理。（即本案涉及事實認定，應由被告依平均地權條例施行細則第三十六條規定逕行核處。）．．．」其於應否全部開闢，也表明法並無作明確定，法既無明文規定，則表示道路之開闢應按照都市計畫規劃之寬度開闢，才符合法律訂定之立法意旨，否則行政機關得以任意解釋，行政權任意擴張，非民主法治國家應走的方向，本件被告顯然曲解法令規定而逕行核處。況查系爭認定路段為豐原至台中港主要幹線開闢於日治時代由業主無償提供使用至今仍未補償（公路局及被告稱因未完成不補償），未拓寬前即十一至十五公尺不等既有現成道路，可以雙向通行大型客貨車、各行各業受益無窮，該道路兩側未拓寬前含日治時代即有電力幹線設備、路基亦埋設自來水幹線，由百姓申請接，又兩側農地於五十九年馬岡農地重劃時，即有排水灌溉系統均非拓寬二十公尺所賜，有上楓村長證明附卷可稽。三、復查民生路兩側在二十公尺之外各有六公尺尚未施工，農地與六公尺未拓寬路地未必為同一業主，六公尺既未拓寬其緊鄰農地則無利用價值，卻據以課徵地價稅，顯不合理。又被告引用內政部八十三年九月五日台八十三內地字第八三八三九六七號函示乃是斷章取義，背離事實不能採信，就張崇濤所有上楓段一一五九地號土地為例，其前面為毗鄰未拓寬之六公尺計劃道路，即民生路同段一一六一－一等地號土地其所有權人並非張崇濤。該道路在未開闢前，對張崇濤並沒有任何使用價值，只能做農耕，率爾認定公共設施完竣，課徵地價稅，張崇濤未享有利益，反而先受其害，要繳納重稅，有違為人民謀福利之政策及行政法上之平等原則。四、本件系爭民生路。如係公共設施完竣，應依工程受益費徵收條例第二條第一項規定及司法院釋字第二一二號解釋意旨，徵收工程受益費，惟依台中縣大雅鄉公所八十七年三月二十四日八七雅鄉建字第二○三一號函及八七雅鄉建字第三八一一號函復甲○○、陳桂源略謂台中縣大雅鄉○○段○○路為三十二公尺，目前僅開闢二十公尺，尚未拓寬至計劃寬度，尚未徵收工程受益費，另雅潭路與雅環路工程受益費，係依照工程受益費徵收條例辦理。由該二函可以證明政府機關對於應曾徵收工程受益費相當了解，對系爭民生路認同尚未拓寬至計劃寬度，而尚未徵收，顯然地認定其道路之公共設施尚未完竣。然而被告八十六年三月二十六日八六府工都字第二○四九○號函竟認定「道路能通行貨車」即屬道路設施部分已建設完竣，但卻忽略了「
道路以計畫道路能通行貨車」其中「計畫」道路，被告不無斷章取義之嫌，其認定顯然違法。五、臺灣省政府及內政部對於原告以上之各項主張，未予採信，反而採納被告之意見，認定該地區仍屬公共設施完竣地區，其認事用法，顯有疏失，懇請鈞院派員依行政訴訟法第二十二條規定到現場調查證據；並准原告聲請依同法第十九條規定到庭參加言詞辯論，實感德便等語。
被告起訴意旨略謂︰一、本案於八十三年十二月二十七日上午經被告會同相關單位實地複勘結果如下：㈠「自來水」及「電力」設施部份：⒈「自來水」及「電力」設施均可自現有民生路邊接通至其兩側土地，故「自來水」及「電力」設施均已建設完竣。⒉另依內政部八十六年六月二十三日台內地字第八六八七一三九號函示略為：「．．依平均地權條例施行細則第三十六條對公共設施完竣，自來水部份之認定應以自來水管線到達而實際上有接用自來水之地區，無論自來水管線至用戶間之管線由何者埋設，均宜視為公共設施自來水部份完竣地區」，併予指明。㈡「排水系統」設施部份：⒈該民生路兩側排水溝設施均已完成，並能排水。⒉依臺灣省政府建設廳八十年十一月二十六日八十建四字第五○六六六號函示略為：「．．．所稱『排水系統以能排水為準』系指排水系統設施能排水而言．．．。」⒊依內政部八十三年九月五日台內地字第八三八三九六三號函示略為：「．．．至該道路排水設施既經興築完成兩側水溝設施，其每遇雨季積水．．．似難謂尚未建設完竣」。故該道路之「排水系統」設施應屬建設完竣。㈢「道路」設施部份：⒈該民生路於民國八十一年以前已開闢完成二十公尺寬度，並雙向均能通行貨車。⒉依內政部八十三年一月十四日台內地字第八三七八一七六號說明二函示略為：「按『市區道路條例』第二條規定，都市計畫區○○○○道路均為市區道路。其修築除由該道路主管機關辦理外，依『臺灣省市區道路管理規則』第十一條規定，並得由人民或團體．．．自行修築。．．．非由政府開闢完成之計畫道路，依上開規定應屬市區道路。又依平均地權條例施行細則第三十六條，對於公共設施完竣，道路部分之認定標準僅規定「道路以計畫道路能通行貨車為準』，故本案道路如已符合前開．．．規定，無論該計畫道路是否由政府開闢完成，均宜劃設為公共設施完竣地區。．．．。」⒊至於臺灣省政府交通處公路局第二區工程處第二工務段八十五年七月三十日八五－一六○－五一－一號函，係針對該計畫道路用地內之既成道路土地應如何辦理徵收補償事宜予以函復說明，核屬另一標的，非本案審究範圍，併予指明。⒋依內政部八十三年九月五日台內地字第八三八三九六三號函示略為：「．．．市區道路○○○道路寬度過寬不能一次完成者，得．．．報上級主管機關核定辦理。．．．」，又依臺灣省政府交通處公路局八十五年一月二十二日規八四－三五五－二－六○四號函示略為：「．．．本案路段按二十公尺開闢完成係依據交通部規劃之交流道連絡道路計畫初期先按二十公尺拓寬計畫辦理，．．．」。二、至於都市土地僅為無法臨接建築線或計畫道路者，依臺灣省府建設廳六十七年十二月十一日六七建四字第一三五九○二號函示應不屬於「依法不能建築地區」。三、本案大雅鄉○○路兩側可建築用地，均得依該計畫道路（寬三十二公尺）依法申請建築線指示及核發建築許可後建築使用。四、綜上所述，本案有關大雅鄉○○村○○路兩側土地，依「平均地權條例」及其施行細則暨其他相關法令規定劃設之公設完竣地區，並無違法之處，為特狀請鈞院鑒核，准判決駁回原告之訴等語。 理 由
按平均地權條例第二十二條第一項第二款規定「公共設施尚未完竣前，仍作農業用地使用者，徵收田賦」，至於所稱「公共設施尚未完竣前」依同條例施行細則第三十六條規定：「指道路、自來水、排水系統、電力等四項設施尚未建設完竣而言。前項道路以計畫道路能通行貨車為準；自來水及電力以可自計畫道路接通輸送者準；排水系統以能排水為準。」又平均地權條例施行細則第三十六條補充規定第一點規定：「本條第一項所稱『公共設施尚未完竣』，指道路、自來水、排水系統、電力四項中任何一項尚未建設完竣者即屬之。至其土地究作何種用地使用不屬認定要件。」第二點規定：「本條第二項所稱『計畫道路』，以寬度六公尺以上（包括六公尺）之計畫道路為準，與地籍是否分割無涉。」查本件原告等與訴外人張汝恆等共十四人於八十三年一月二十六日就坐落台中縣大雅鄉○○村○○路兩側土地，經被告認屬公共設施完竣地區，向被告提出抗議書，指稱民生路（上楓段）原計畫拓寬為三十二公尺，但七十七年先拓寬為二十公尺，該路兩側各須再拓寬六公尺，前開路段兩邊田地為公共設施尚未完竣地區，不應該課徵地價稅。案經被告於八十三年間二度派員現場會勘後，以八十六年三月二十六日府工都字第二○四九○號函復，認該路段兩邊土地為公共設施完竣地區。原告甲○○及訴外人張汝恆、張崇濤、蔡添水等共四人於八十六年四月十四日向被告提出陳情書，指稱該民生路兩側各須再拓寬六公尺，依臺灣省交通處公路局第二區工程處第二工務段八十五年七月三十日八五－一六○－五一－一號函稱「屬未完成拓寬道路」，且私有既成道路尚未補償，該路段兩邊土地應非屬公共設施完竣地區。被告則以八十六年五月九日府工都字第九六九四八號函復原告甲○○等四人，略謂本案民生路關於「道路設施」部份應屬「已建設完竣」無誤。原告等不服，循序提起行政訴訟，而為如前揭事實欄所載之主張。惟查：系爭大雅鄉○○路○於道路設施部分，於八十一年以前已開闢完成二十公尺寬度，並雙向均能通行貨車；關於自來水及電力設施部分，均可自現有民生路邊接通至其兩側土地；關於排水系統部分其兩側排水溝設施均已完成，並能排水，亦即道路、自來水、排水系統、電力等四項設施，均已建設完竣，此為原告所不爭之事實，揆諸平均地權條例施行細則第三十六條第二項規定，應屬已建設完竣之道路。至該條項所謂「計畫道路」系指實施都市計畫地區○○○○道路而言，以有別於非實施都市計畫地區○○道路，計畫道路，不論其已否照計畫寬度開闢完成，只要已符合該條項所定標準，即應認為已建設完竣。原告主張系爭道路僅完成中間寬度二十公尺，兩側各有六公尺尚未拓寬，尚未建設完竣云云，要無可取。至於臺灣省政府交通處公路局第二區工程處第二工務段八十五年七月三十日八五－一六○－五一－一號函，所謂系爭路段屬豐原交流道特定區○市○○道路寬為三十二公尺，現道路寬二十公尺。屬未完成拓寬道路，該段既成道路補償案，將俟該道路拓寬三十二公尺時，一併辦理補徵收補償云云，係針對該計畫道路用地內之既成道路土地應如何辦理徵收補償事宜予以函復說明，尚難據為系爭道路，尚未建設完竣之論據。又依內政部八十三年九月五日台內地字第八三八三九六三號函示略為：「．．．市區道路○○○道路寬度過寬不能一次完成者，得．．報上級主管機關核定辦理。．．．」，復依臺灣省政府交通處公路局八十五年一月二十二日規八四－三五五－二－六○四號函略為：「．．．本案路段按二十公尺開闢完成係依據交通部規劃之交流道連絡道路計畫初期先按二十公尺拓寬計畫辦理，．．．」。系爭道路既係依據交通部規劃之交流道連絡道路計畫初期先按二十公尺拓寬計畫辦理，自屬基於初
期實際交通流量之需要，先予拓寬二十公尺，已足提供目前交通流量之需要，並已拓寬完成，自難謂為尚未建設完竣。再系爭道路應否徵收工程受益費，及其道路用地，已否徵收補償，核屬另一問題，不影響該道路已屬建設完竣之認定。是原告之上開主張，並無可採。原處分於法尚無違誤，一再訴願決定，遞予維持，俱無不合。原告起訴意旨，難謂有理由，應予駁回。本件事證已臻明確，原告聲請本院到現場勘驗及行言詞辯論，核無必要，併予敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十七 年 七 月 十 日
行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 評 事 葉 振 權
評 事 藍 獻 林
評 事 沈 水 元
評 事 林 清 祥
評 事 劉 鑫 楨
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 佩 玲
中 華 民 國 八十七 年 七 月 十四 日