行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第一八四六號
原 告 台北市大同區國順社區發展協會
代 表 人 甲 ○
訴訟代理人 陳穎慧
被 告 臺北市政府
右當事人間因巷道爭議事件，原告不服行政院中華民國八十六年十一月八日台八六訴
字第四二九八一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文
原告之訴駁回。
事 實
緣宏煒建設股份有限公司（以下簡稱宏煒公司）於八十四年二月九日向被告申請廢止台北市○○區○○段一小段四六三－一地號土地上現有巷道（迪化街二段部分路段），經台北市政府工務局徵詢該四六三－一地號土地管理機關台北市政府財政局以八十四年二月二十七日八四北市財五字第○五四三八號函同意廢止後，邀集台北市政府交通局、都市發展局及當地國順里里長等於八十四年三月十四日實地會勘及審查後，由被告以八十四年五月十六日八四府工二字第八四○三一七三八號公告（自八十四年五月十七日起公開展覽三十日）並函請台北市○○巷道廢止或改道審議委員會（以下簡稱北市巷道廢止審議委員會）審議。公開展覽期間，大同區國順里里民代表甲○等四四六人於八十四年六月七日以系爭巷道為迪化街主要交通要道之一，亦為該地居民聯外之重要出入口，非使用頻率低之巷道，如予以廢止，將造成交通不便，渠等反對廢止系爭巷道云云，向被告提出陳情，經納入公民或團體意見綜理表一併提請北市巷道廢止審議委員會審議。台北市政府工務局另於八十四年六月二十八日再次邀集有關單位人員會勘，並依會勘結論辦理，於八十五年一月二十二日提經北市巷道廢止審議委員會第十二次會議及八十五年九月十一日第十三次會議審議決議，由被告以八十五年十月二十三日八五府工二字第八五○七七三九○號公告廢止系爭巷道。原告不服，循序提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨略以︰一、就處分實體違法方面：（１）民法第八五九條規定：地役權無存續必要時，法院因供役地所有人之聲請，才得宣告地役權消滅。又內政部⒈⒙台內營字第七五九五一七號函示：非都市○○巷道無繼續供公眾通行必要時，該巷道土地所有權人才得申請該管地方政府依實際情況將該巷道之全部或部分予以公告廢止之。按遭公告廢止之路段（台北市○○區○○段一小段四六三之一地號上迪化街二段百年歷史既成道路部分路段）為市場出入口，人車進出頻繁，非常有繼續供公眾通行之必要，且依法土地所有權人（供役地所有人）即台北市政府財政局才得有權聲請法院宣告地役權消滅，或由財政局向市政府主動提出公告廢街要求，而今申請廢止該道路之申請人竟為建商宏煒建設股份有限公司，此顯與法有違。（２）申請畸零地合併使用，如現有排水溝．．．，廢止後有礙附近地區的排水交通或公共衛生等情形時，主管機關應不予核發使用證明。此為法所明定。建商申請廢止迪化街路段之兩側均設有排水溝供鄰近道路建築物及住戶排放雨水污水之用，市府如今冒然依建商申請核准廢街，甚至將來核發「畸零地合併使用證明」給建商，都與法不合。（３）「廢街賣路」圖利建商個人，犧牲市民大眾權益，違反「「公地公有」及「公地公用」原則。
（４）廢止直路改走九十度彎道，必然妨害交道，有礙都市觀瞻，違反經驗法則。（５）廢止直路改走九十度彎道，使原來南北走向之迪化街直路被切割成必須先東西走向轉進延平北路順著延平北路走段路後再橫向通過民族西路才能又轉進另端之迪化街，而不能像原來同條街可以直接貫穿連接兩端，嚴重破壞交通方便性及道路整體性。（６）廢止直路賣予建商興建大樓，堵塞市場出入口，阻斷市場生機，嚴重損傷居民生計。（７）民國六十八年本區不當之都市計劃，是緣於當時戒嚴時期民意無法伸張所致，當初規劃之正當性及合法性頗有爭議，「廢街賣路」尤其未獲居民認同，因此規劃延宕近二十年仍窒礙難行。如今已是民主時代，政府施政應揚棄戒嚴心態，以民意為依歸，經過近二十年時空之變遷，當初不當之設計應順應大眾民意做適當之修正，市府少數幾個承辦人豈可因困於情（建商人情）昧於勢（社會輿情時勢），而一意孤行圖利建商，將錯就錯，繼續當初違法不當不合理之截直取彎規劃。（８）迄今整個社區○○○○道路均尚未開通。市府唯獨為了今日「封街賣路」預作伏筆，為找替代巷路企圖廢止現有直路，竟然在五年前，不惜花費超過三仟萬新台幣鉅額公帑，莫名其妙來闢建這長不到十公尺卻成九十度彎曲之新巷道，而又故意留下不足七坪（23平方公尺）之畸零地（同路段463地號）不一併徵收，致使市府依申請公告廢街後，建商可據以要求承購該馬路地，並要求核發“公私畸零地合併開發證明“，達成「公地變私有」「馬路變建地」之預期目的。二、就決議程序違法方面：（１）百年歷史道路迪化街始自前清時代是先人開台艱辛創業遺蹟，未廣徵民意，周全規劃，僅憑市府少數人黑箱作業，企圖瞞騙過關，違法「廢街」並且要「賣路」予特定建商，決議過程太草率且明顯違法。（２）自古以來道路規劃或河川整治只有「截彎取直」絕無「截直取彎」，且按司法院大法官會議釋字第二五五號解釋令但書明示：非計劃道路“無繼續供公眾通行必要時“，主管機關才得本於職權或依申請廢止之。迪化街二段公告廢止之路段是傳統市場出入口，平日除了進入車輛繁多外，更是本區兩三千戶市民每天進出要道。規劃廢街是市府的黑箱作業，雖經居民連續發動數千人次抗爭，台北市政府完全藐視大多數民意反對，被告機關此項處分不依法定程序已十分明顯，這就是違法。（３）市府一再聲稱曾「邀集．．．當地國順里里長實地會勘及審查」，意圖混淆視聽，使不明究理的人誤認里長參與會勘及審查即表示里長代表里民都一致認同市府之違法不當決議。事實上，據查里長雖參與會勘卻不同意「廢街」和「賣路」，只是在審查會前被誤導去簽到，並非實際參與審查作業。況且里長自始一再表達反對意見卻故意被忽略，此有國順里里長章輝煌先生（住址台北市○○○路○段112號）及陪同章里長在審查會前辦理“簽到“的國順里16鄰鄰長侯春季先生（住址：台北市○○街○段171 號）可作證。請予傳訊查明。（４）按規定：現有巷道廢止．．．在送請．．．審議前，應於．．．申請巷道廢止或改道之巷道口，巷道尾公開展覽三十日。但市府為了敷衍應付居民陳情抗議，審議前不與陳情居民溝通協調，決議後也未通知陳情居民，公告展覽期間均未主動在即將被廢止之迪化街上貼示公告。尤其市府承辦人員心虛不敢面對抗爭居民，竟然在最後一次協調會乾脆不通知原告（即陳情人），而只通知里長（非陳情人）誤導在協調會前簽到，卻又不聽其反對聲音，擺明讓里長簽到只是為了混淆視聽，掩人耳目，其最終目的是為其違法不當之「廢街賣路」處分來背書。這一連串異常現象不僅凸顯市○○○街○路」決議程序違法，更證明是市府計劃性的違法圖利建商。三、綜上，原處分顯然違法不當，請予撤銷等語。
被告答辯意旨略以：一、按司法院大法官會議議決釋字第二五五號解釋：「在實施都市計畫範圍內，道路規劃應由主管機關依都市計畫法之規定辦理，已依法定程序定有都市計畫並完成細部計畫之區○○○道路之設置，即應依其計畫實施，而在循法定程序規劃道路系統時，原即含有廢止非計畫道路之意，於計畫道路開闢完成可供公眾通行後，此項非計畫道路，無繼續供公眾通行必要時，主管機關自得本於職權或依申請廢止之．．．」。二、查本市轄區均為實施都市計畫之範圍，且本案宏煒建設股份有限公司申請廢止之現有巷道（該公司係依「台北市○○巷道廢止或改道申請辦法」申請廢止系爭巷道，依申請辦法第三條規定「本辦法所稱現有巷道係指非都市○○道路之巷道．．」）坐落地點連同其附近地區之都市細部計畫擬訂案，前經完成都市計畫法定程序後，由被告以六十八年五月二十八日府工二字第一六○五一號公告發布實施在案，嗣復由被告依都市計畫法定程序辦理通盤檢討後，分別以七十二年八月二日府工二字第三○五三七號公告及八十年四月十五日府工二字第八○○一七四二○號公告發布實施該地區之都市計畫第一次與第二次通盤檢討案，揆諸上揭都市計畫擬定與通盤檢討過程中，歷經多次之公開徵求意見、公開展覽及說明會等法定程序，均無人對本案申請基地南側八公尺寬都市○○道路（即迪化街二段向東轉折而與延平北路垂直相交路段）之規劃提出陳情意見。三、本案被告受理宏煒建設股份有限公司提出申請廢止系爭現有巷道案，係依台北市○○巷道廢止或改道申請辦法規定程序辦理，歷經各相關單位人員現場會勘、審查、公告公開展覽後，由審議委員會衡酌交通管理、都市計畫、土地利用及消防安全等因素，並在申請人宏煒建設股份有限公司願配合於申請基地南側留設通路及擴設東南側與延平北路相交處道路截角之條件下，同意廢止該現有巷道後依程序辦理公告發布實施，當已符合都市計畫法、建築法及相關法令暨上開大法官會議解釋意旨；是以被告所為之處分，應無違誤。四、案查原告起訴狀所陳理由主要係基於歷史情感、原有之通行習慣等觀點表示對該附近地區之都市計畫整體規劃及其劃設之道路系統未盡理想，並希望本案範圍外其他都市○○道路應儘速開闢等，惟此均係涉都市計畫之規劃、檢討、變更及依計畫執行事項，需依都市計畫法規定另循其法定程序辦理始為適法，故所提起訴理由顯為另一法律適用問題。至原告所提本案辦理公告及開會程序等理由，經被告受理宏煒建設股份有限公司申請「廢止台北市○○區○○段一小段四六三之一等地號土地上現有巷道（迪化街二段）案」暨辦理公告公開展覽、提請審議委員會審議及公告發布實施等作業程序，均係依申請辦法之規定辦理；公開展覽期間原告訴訟代理人甲○先生等人之陳情意見業經受理後併提審議委員會審議參考，於八十五年一月二十二日第十二次及八十五年十月二十三日第十三次審議委員會開會審議本案時除均依規定邀請當地國順里里長邀同相關鄰長列席外，其中第十二次審議委員會開會審議該案時尚另行邀請陳情人甲○先生等推派代表三至五人與會當場表達陳情意見，以臻週延並尊重民意等；此有被告八十四年五月十六日府工二字第八四○三一七三八號公告（公開展覽）、八十五年十月二十三日府工二字第八五○七七三九○號公告（發布實施）、工務局八十五年一月九日北市工二字第七○○五六號及八十五年九月二日北市工二字第七一五四○號開會通知單等相關原處分案卷資料可稽，故其反對被告公告廢止系爭現有巷道顯為無理由。請駁回原告之訴等語。
理 由
按司法院釋字第二五五號解釋：「在實施都市計畫範圍內，導路規劃應由主管機關依都市計畫法之規定辦理，已依法定程序定有都市計畫並完成細部計畫之區○○○道路之設置，即應依其計畫實施，而在循法定程序規劃道路系統時，原即含有廢止非計畫道路之意，於計畫道路開闢完成可供公眾通行後，此項非計畫道路，無繼續供公眾通行必要時，主管機關自得本於職權或依申請廢止之．．．」又「台北市○○巷道廢止或改道申請，依本辦法之規定辦理。」「本辦法所稱現有巷道係指非都市○○道路之巷道。但不包括私設通路、類似通路及防火巷。」「現有巷道廢止或改道申請應檢附左列書件，向工務局提出：一、申請書．．．五、現有巷道廢止或改道同意書．．．」。「前項第五款之同意書，於有左列情形時，該部分得免檢附。一、．．．二、公有土地。但工務局應徵詢管理機關意見。三、．．．。」「現有巷道廢止或改道申請案由工務局依交通、景觀、未來發展需要與土地利用等觀點審查，經審查認可後，應報經本府送請台北市○○巷道廢止或改道審議委員會審議。」「現有現有巷道廢止或改道申請案在送請台北市○○巷道廢止或改道審議委員會審議前，應於本府公告欄、申請所在之地區公所及里辦公處與申請巷道廢止或改道之巷道口、巷道尾公開展覽三十日，並將公開展覽日期及地點登報周知。臨接現有巷道或鄰近地區之公民或團體，得於公告展覽期間以書面載明姓名、地址向本府提出意見，由台北市○○巷道廢止或改道審議委員會予以參考審議。」「現有巷道廢止或改道申請案經台北市○○巷道廢止或改道審議委員會審議通過後，應於本府公告欄、申請所在地之區公所及里辦公處發布實施，並應將發布實施日期及地點登報周知。」為台北市○○巷道廢止或改道申請辦法（以下簡稱申請辦法）第二條前段、第三條、第五條第一項第五款、第二項第二款、第六條第一項、第八條及第九條所規定。本件宏煒建設股份有限公司（以下簡稱宏煒公司）於八十四年二月九日依上開申請辦法向被告申請廢止台北市○○區○○段一小段四六三－一地號土地上現有巷道（迪化街二段部分路段），經被告之執行機關台北市政府工務局徵詢該四六三－一地號土地管理機關台北市政府財政局以八十四年二月二十七日八四北市財五字第○五四三八號函同意廢止後，邀集台北市政府交通局、都市發展局及當地國順里里長等於八十四年三月十四日實地會勘及審查後，由被告以八十四年五月十六日八四府工二字第八四○三一七三八號公告（自八十四年五月十七日起公開展覽三十日）並函請台北市○○巷道廢止或改道審議委員會（以下簡稱北市巷道廢止審議委員會）審議。公開展覽期間，大同區國順里里民代表甲○等四四六人於八十四年六月七日以系爭巷道為迪化街主要交通要道之一，亦為該地居民聯外之重要出入口，非使用頻率低之巷道，如予以廢止，將造成交通不便，渠等反對廢止系爭巷道云云，向被告提出陳情，經納入公民或團體意見綜理表一併提請北市巷道廢止審議委員會審議。台北市政府工務局另於八十四年六月二十八日再次邀集有關單位人員會勘，並依會勘結論辦理，於八十五年一月二十二日提經北市巷道廢止審議委員會第十二次會議及八十五年九月十一日第十三次會議審議決議，由被告以八十五年十月二十三日八五府工二字第八五○七七三九○號公告廢止系爭巷道。原告訴稱：依民法第八五九條規定，地役權無存續之必要時，法院因供役地所有人之聲請，才得宣告地役權消滅。又依內政部六十七年一月十八日台內營字第七五九五一七號函及司法院釋字第二五五號解釋，非都市○○巷道無繼續供公眾通行必要時主管機關才得本於職權或依申請廢止之。系爭巷道為市場出入口，人車進出頻繁，非常有繼續供公眾通行
之必要，被告公告廢止系爭巷道，顯然違法。又系爭巷道被廢止後，使原來南北走向之迪化街被切割成兩段，破壞交通方便性及道路整體性；又系爭巷道為直路，廢止後改走新建呈九十度彎曲之新巷道，必然妨害交通，有礙都市觀瞻，並違反經驗法則。且系爭巷道廢止審議前未與陳情居民溝通協調，公告展覽期間未於即將被廢止之迪化街上貼示公告，決議程序亦屬違法云云。查宏煒公司擬於台北市○○區○○段一小段四六三、四六三之一（部分），六二九及六三○地號建築房屋，因系爭巷道與延平北路係銳角斜交並穿越建築基地，而其東南側八公尺寬都市○○道路已闢建完成，為利基地合併整體使用及增進土地利用價值，乃向被告申請廢止系爭巷道。經台北市政府工務局函詢系爭巷道所在地（坐落台北市○○區○○段一小段四六三－一號公有土地上）管理機關台北市政府財政局，該局以八十四年二月二十七日八四北市財五字第○五四三八號函覆以：為促進土地充分利用，同意廢止該現有巷道等語。並邀集台北市政府交通局、財政局、都市發展局、建管處及當地國順里里長等於八十四年三月十四日實地會勘及審查後，經被告以八十四年五月十六日八四府工二字第八四○三一七三八號公告自八十四年五月十七日起公開展覽三十日。原告於公開展覽期間提出反對廢巷意見後，被告將其陳情意見納入公民或團體所提意見綜理表一併提請北市巷道廢止審議委員會參考審議，並於八十四年六月二十八日再次會勘後，於八十五年一月二十二日提該審議委員會第十二次會議審議決議「請消防局就消防車救災可否經由基地南側轉折之八公尺寬都市○○道路通行進入迪化街二段（都市計畫六公尺寬道路），或必需經由本案擬廢止之現有巷道（約五公尺寬）方可通行，表示意見。」經台北市政府消防局以八十五年三月一日北市消救字第二八三○號函復台北市政府工務局，略以系爭巷道南側轉折之八公尺寬都市○○道路或擬廢止之現有巷道約五公尺，消防車均可進入等語，再於八十五年九月十一日提經北市巷道廢止審議委員會第十三次會議審議決議「本廢巷申請案衡酌交通管理、都市計畫、土地利用及消防安全等尚屬允當，且申請人（宏煒公司）為配合交通順暢及公共安全，於申請基地南側業已留設通道使迪化街二段二一四巷得以銜接延平北路三段，復願意配合本會上（第十二）次委員會議決議意旨擴設申請基地東南側與延平北路相交處道路截角，對交通已作實質改善，應准予所請。」，有會勘紀錄、台北市政府消防局函及台北市○○巷道廢止審議委員會第十二次、第十三次會議紀錄附於原處分卷可稽，被告乃以八十五年十月二十三日八五府工二字第八五○七七三九○號公告發布實施廢止系爭巷道，揆諸前揭申請辦法規定，並無不合。又查台北市為實施都市計畫之範圍，本案宏煒公司申請廢止之系爭巷道坐落地點連同其附近地區之都市細部計畫擬訂案，前經完成都市計畫法定程序後，由被告以六十八年五月二十八日府工二字第一六○五一號公告發布實施在案，嗣復由被告依都市計畫法定程序辦理通盤檢討後，分別以七十二年八月二日府工二字第三○五三七號公告及八十年四月十五日府工二字第八○○一七四二○號公告發布實施該地區之都市計畫第一次與第二次通盤檢討案，上揭都市計畫擬定與通盤檢討過程中，歷經多次之公開徵求意見、公開展覽及說明會等法定程序，均無人對本案申請基地南側八公尺寬都市○○道路（即迪化街二段向東轉折而與延平北路垂直相交路段）之規劃提出陳情意見。該部分之都市計畫案業已確定，並完成上開八公尺寬計畫道路之闢建。則該計畫道路已可取代系爭巷道（非都市○○道路），被告予以公告廢止，並未違反司法院釋字第二五五號解釋。原告雖稱該計畫道路與延平北路呈接近九十度之轉
彎，妨害交通云云，惟據台北市政府都市發展局以⒎⒕北市都二字第八四○八八八六號函稱：「經查該轉彎造成迪化街與延平北路垂直銜接為較佳之設置，同時亦可疏解原本六叉路口之混亂車流。」等語，足見原告主張，尚無可採。又宏煒公司申請廢止系爭巷道之說明書及計畫圖自八十四年五月十七日起於台北市政府、大同區公所、大同區國順里里辦公處公告欄及迪化街二段申請廢止巷道現場公開展覽三十天，有台北市政府八十四年五月十六日八四府工二字第八四○三一七三八號公告稿附原處分卷可稽，原告稱被告未於申請廢止巷道現場公告云云，不足採信。且公開展覽期間原告訴訟代理人甲○等人之陳情意見業經受理後併提審議委員會審議參考，於八十五年一月二十二日第十二次及八十五年九月十一日第十三次審議委員會開會審議本案時除邀請當地國順里里長邀同相關鄰長列席外，其中第十二次審議委員會開會審議該案時尚另行邀請陳情人甲○等推派代表三至五人與會當場表達陳情意見，此有台北市政府工務局八十五年一月九日北市工二字第七○○五六號及八十五年九月二日北市工二字第七一五四○號開會通知單等附於原處分卷可稽，原告稱本件決議程序違法，亦無可採，其請求訊問證人國順里里長章輝煌、鄰長侯春季，均無必要。綜上，被告受理宏煒公司提出申請廢止系爭現有巷道案，係依台北市○○巷道廢止或改道申請辦法規定程序辦理，歷經各相關單位人員現場會勘、審查、公告公開展覽後，由審議委員會衡酌交通管理、都市計畫、土地利用及消防安全等因素，並在申請人宏煒公司願配合於申請基地南側留設通路及擴設東南側與延平北路相交處道路截角之條件下，同意廢止該現有巷道後始辦理公告發布實施，符合首開申請辦法規定及司法院釋字第二五五號解釋，自無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴論旨，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十七 年 九 月 十 日
行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 評 事 曾 隆 興
評 事 沈 水 元
評 事 趙 永 康
評 事 蔡 進 田
評 事 鄭 淑 貞
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬
中 華 民 國 八十七 年 九 月 十一 日
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