行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第一六八號
原 告 甲○○
乙○○
被 告 臺北縣政府
右當事人間因水利法事件，原告不服經濟部中華民國八十六年八月二十七日經（八六
）訴字第八六六○九三六二號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文
原告之訴駁回。
事 實
緣案外人郭枝偉等人於民國（以下同）八十四年四月間向被告申請原坐落台北縣板橋市○○○段第一崁小段六四－六、五六－三六地號土地水溝擬改施設在同小段五四－三、五六－二地號土地內，經被告八十四年十二月二十日以八五府工水字第三五六九一一號函准予改道。原告不服，向台灣省政府提起訴願，經該府決定駁回，復提起再訴願，經經濟部將原訴願決定撤銷，嗣經台灣省政府重為決定，以八十六年四月七日八六府訴三字第一五○四八九號訴願決定書仍將訴願駁回，原告不服，提起一再訴願亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨略謂︰一、關於原處分確有使原告受有權利及利益損害：㈠原告之住所乃地處大華江地區，地勢低窪，歷來即屬一易生洪災地區（此有此間之歷史資料可稽），因此於民國七十九年間板橋市公所乃將此地區最主要之舊有大排水道予以整治為今之水道（即系爭水道）大華江地區由來係屬易生洪災地區○○○○道僅得勉強維持排水功能之發揮，另由於原水道轉折並不甚厲害，水流尚稱暢通，因此自整治大排水道為今之水道迄水道變更案提出前（即民國八十五年初）幸未再傳洪訊。然自被告同意郭枝偉等人之水道變更申請案及水道變更案施工後，將原僅稍有弧度之順暢水道變更為具有九十度大彎角之水道，此舉對於本已因寬度不足勉強發揮之排水功能無異是雪上加霜，該水道之排水機能將嚴重受到損害。果不其然，於民國八十五年五月二十八日午後，一陣大雷雨下，久未發生洪災之系爭水道鄰近鄉里，包括忠翠、新興、鄉雲、華興、雙玉、廣興、玉光等里均陷入一片汪洋，形成一片水鄉澤國之景象，其中尤以水道變更所在之忠翠里之積水狀況為最嚴重，積水更高達七十公分。除此之外，現今每遭逢大雨，系爭水道附近便即易立即產生淹水之景象。㈡八十五年七月三十一日賀伯颱風過境，水道變更處附近以及原告住處發生嚴重之洪災，不僅對於原告居家安全形成嚴重威脅，且更造成原告汽、機車等難以計數之財物上實際損害。而對照水道變更處之上、下游不同狀況之照片，水道變更上游因排水不良而積水盈尺，而其下游卻因無排水問題而無淹水跡象，由此益證此嚴重洪災確係因此一不當水道變更案所造成。縱非全係肇因於此，然此一不當變更案對於洪害之擴大、加劇實亦有難以卸免之責任。㈢系爭水道原屬農田水利灌溉溝渠，所行經兩側土地乃係屬『地目為「田」之農地』，不論其現在係作灌溉與否，抑或僅作排水之用，對於週遭現有之「農地」影響均小。惟今被告所作成之處分案乃將水道變更至與地號五六－一三、五六－二三相鄰之處，而此地號上乃有民國六十四年既已完工之東陽社區之老舊建物（即原告之住處），此建物建築年代久遠，既無開挖地下室，且此地基屬砂質地基，地質鬆軟，驟於其旁側開挖水道，對於此間之建築物之衝激不可謂不大，顯然危及該建物地基之
穩固性，進而害及該建物之結構安全。對於原告居住權益之損害不可謂不大。㈣、綜上所述，系爭水道變更案不僅使得原告居住所久未發生之洪害夢靨頻頻再現，且各次洪災已對於原告之生命、居家安全產生具體之危險，更甚者亦已造成原告汽、機車等財物之確實損害。而此損害俱係肇因於原違法、不當之水道變更處分案。因此原處分確實使得原告受有權利及利益之損害。原決定認定不生損害於原告之權利、利益，顯然有所違誤。二、關於原處分確有違法、不當情事：㈠按原處分機關乃係依水利法第四十六條規定並準用台灣省灌溉事業管理規則第六章「水路變更」之程序（由原處分說明欄可知）做成准許此一申請案之處分。㈡本件處分案既準用臺灣省灌溉事業管理規則第六章有關「水路變更」之規定，於該章性質相近而無排斥之相關規定自應一體適用，而不宜任意作選擇性之適用，否則當生違法及行政權濫用之議。準此以言，觀諸該相關規定，此處分案顯有違法之處，理由分列如後：⑴、按觀諸該規則第四十條規定，排水路之變更，應以①因編定或開闢工業用地②其他公益用途時，此二情形時方得為之，非有此二前提要件，應不得為之。然查本件，既非因編訂或開闢工業用地之需，復非屬公益用途，純係著眼於申請人謀取一己土地開發所得之利益，原處分機關逕予作成此一水道變更之處分，顯然違背前揭規定。⑵、又依同規則第四十一條申請程序要件第四項，水道變更之申請書件應具備關係人同意書三份。今水道變更至地號五六－一三、五六－二三相判之處包括原告在內之所有住戶，如第二㈠點說明可知，應均屬利害關係人，此項申請案本應經此利害關係人之同意，並於申請案提出時附具關係人同意書，惟本件申請人於申請時既未經利害關係人同意，亦未附具同意書，其程序要件顯有欠缺，被告不察，竟逕予許可，此一處分亦違前揭程序要件之規定。⑶、綜前所述，被告所作成本件水道變更案之處分，其作成理由及作成之程序要件均難脫違法之議。原決定未就此違法情事予以詳查，顯屬誤謬。㈢水利法第四十七條第二款規定，興辦水利事業經核准後，施行工程方法不良致妨害公共利益，主管機關應撤銷其核准或予以限制，於必要時，並得令其更改或拆除之，基此，倘有前揭情形，主機關依水利法第四十六條審核時本不應准許，縱使准許，亦應據此規定而予以撤銷或限制之。今本案設計施工、不良，極易造成洪害（事實證明亦係如此），故此案顯然妨礙公共利益，若逕予准許，此一處分顯有不當，理由分列如後：⑴、關於前揭水道變更案之不當處及水道度之不足處，原告曾向被告提出異議，其卻以水理分析及斷面度足敷排水功能之發揮為由駁回原告原提之異議，而訴願決定亦係以同一理由駁回訴願。然而，由八十五年五月二十八日忠翠里（水道所在地）所發生「水鄉澤國」之事實可證知被告所作之判斷顯然錯誤。而省住都局西藏大橋工務所亦判斷原告居住之處所（雙十街）豪雨成災之原因乃係渠道嫌窄所致，再觀諸賀伯颱風所引致之嚴重水患益證前揭原機關之判斷顯有不當。基此，故不論被告所作錯誤之判斷究係專業知識不足、抑或有偏頗之嫌，然而此項水道變更案其不當之處顯已不待言諭。⑵、排水之順暢與否，水道之轉折與否實屬重要影響因素，轉折過大不僅排水功能不佳，更因轉折處易生淤積，而有阻斷水流之虞，非必要，應選擇轉折最小之方式行之。今觀諸此處分案核准之工程設計，竟將原僅稍有弧度之水道改成具有九十度直角之大轉彎水道，如前所述，此項設計於原水道排水功能影響甚鉅，設計顯屬不當。⑶、原告之住所附近乃一易生洪災地區，因此於民國七十九年間板橋市公所將此地區最主要之舊有大排水道予以整治為今之水道（即系爭水道）雖僅作成為一．五米之現有水道，
然依水道變更前之水道地籍圖顯示，其水道用地約為四米，即除現有水道度外倘有不敷實際需求之虞，尚得就現約二．五米未作水道之水利用地加以拓運用，此一彈性拓空間方得因應此一易生洪災地區之需求。惟原處分不僅原水道逕予變為具有九十直角之水道，更將原尚有二．五米之拓空間予以扼殺，將約二．五米之水利用地驟予廢棄，而僅保留新水道之一．五米，如此勢將無法面對排水道度不足之窘境。⑷、被告依板橋市公所所提水理分析認本案新水道之設置並不妨害排水功能，然經水利專家鑑定，認為本案之水理分析及工程設計多有不當之處，原告亦於北縣府現場會勘後提出勘查意見書說明之，惟被告仍一意弧行。⑸、由於此水道採九十度大彎角設計於排水功能顯屬不利，所緊臨地號五六－一三、五六－二三上之建物地基復係如此脆弱，倘因自然因素如河道淤積、地震所造成河道龜裂、或因人為因素如施工不良等所造成河水氾流，首當其衝之座落該地之鬆軟地基將迅即遭受沖蝕、掏空進而面臨導致建物崩塌之危險性，其危及此間住戶生命、財產安全甚鉅。⑹、華江地區地勢低窪，為一易生洪害地區（此間地區之歷史資料可稽），此一排水道為大華江地區○○○○○道，倘其防洪、排水功能受損，將嚴重危及華江地區數十萬居民及鄰近數千名莒光國小師生安全。再以廣大如基隆河河道為例，尚為顧及排水功能及防淤積而進行「截彎取直」之龐大工程，而本處分竟將此華江地區最重要之排水道予以「捨直就彎」，其間之不當，自不待言。⑺、系爭水道改道申請案，雖經被告同意在案，惟原處分機關乃要求此一水道變更案須於「完工後檢附施工中各項工程照片報北縣府函邀各有關單位複勘，於複勘通過後將改道後之水溝向地政事務所辦理分割登記地目為『水』後原排水路方可廢除，『施工中需維持現有排水道排水功能及安全措施之完整』。」。然郭枝偉等人在此工程未完成之際，而原水道亦未經北縣府核准廢除，竟自行將此甚具重要性之排水道予以阻塞，此舉顯屬未得主管機關許可而私塞水道之行為。又由於是項工程尚未完工，其竟將排水逕予改道至其未經核准、複勘、驗收之私水道，顯已違反北縣府要求應保持原水道排水功能之命令，此舉對於水患之發生或擴大實有難以脫免之責任，惟原告雖曾向台北縣政府舉發，被告卻置之不理，縱容違法。⑻、綜上所述，由前揭說明可知，原處分確有不當情事存在。三、被告於八十五年六月二九日所發出八五北府工水字第一九一二三三號之答辯書（以下簡稱答辯書），以及訴願決定書均指稱系爭水道之轉角設計係屬於圓弧型轉彎，非直角轉彎，因而認為並不影響排水。然根據台北縣板橋地政事務所八十五年八月十九日之水道完成後之地籍圖顯示，系爭水道之設計確係為直角轉彎，斷非原決定及原處分機關所稱之圓孤型轉彎。被告之答辯乃就其違法、不當作一粉飾，語多迴護、卸責之詞，而原決定竟未予以深究，逕予採信，實屬率斷。綜前所述，原處分顯有違法、不當，致生原告之權利或利益受損害之情事存在，原決定亦未予究明，均有所違誤，爰依行政訴訟法第一條提起本件訴訟，為特懇請鈞院將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷等語。被告答辯意旨略謂︰一、原告稱本府原處分損及其權利及利益，且顯有違法不當，請求判決撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分。查依據水利法第四十六條規定所稱水利建造物為防水、引水、蓄水、洩水、抽汲地下水、利用水利、其他水利建造物等，排水溝渠自應為上述建造物之一，其建造、改造改道之申請程序亦應依上述水利法規規定辦理，且本案申請地點非位於農田水利會灌溉區域內，故本府依水利法規規定程序核准此案於法並無不合，亦絕無妄顧公共安全及他人權益之情事。且本案新設水道其
設計之斷面與現有之排水路相同並未縮小原有排水斷面，其設計圖說亦經板橋市公所審竣，乃以八十四年十二月二十日八四北府工水字第三五六九一一號函核准其改道。該設計為利排水採圓弧型轉彎，亦有人孔設計以利淤積之清除，且係採箱涵構造，週圍壁體均為鋼筋混凝土構造，安全性極高，亦不影響該地區排水功能。二、查新水路係採圓弧型設計施工，自無原告所稱九十度直角大轉彎之情形，且原水道有五個折點，其中有折角近九十度，並非如原告所稱轉折並不厲害，而新水道僅有三個折點，較水道少二個折點，水流應為順暢，且施設於自有土地，自無需檢附他人同意書，申請人郭枝偉等係依法按圖施作，於新水道完成後封閉舊水道引水至新水道，並無妄顧他人權益及公共安全之情事，且施工中均維持舊水道排水功能。三、至所陳訴水道變更後，己使其所位置之上游地區遭致水患乙節，查該土地上游為莒光國小，臨接各約十米之道路，其道路排水下水道施設已完成，新水路已銜接上游水路通往「八德公園」，原告硬將現有地勢、天然不可抗力（賀伯颱風）等因素推搪於本案處分不當之說，顯有強辭奪理之言，且八十六年溫妮、安珀颱風來襲未聽聞該地區有水災發生。本案申請人所有私有土地臨接除有莒光路之污雨下水道外，另再於私有土地平行施設本排水路，更加強該華江地區排水系統功能，有益於該地區民眾生命財產安全之保護，原告舉發申請人危害他人權益，致生公共危險乙節亦經台灣板橋地方法院檢察署檢察官以八十五年度偵字第五六九五號處分書判決不起訴在案，原告等因而另循行政訴訟程序亦經台灣省政府八十六年四月七日八六府訴三字第一五○四八九號、經濟部八十六年八月二十七日經（八六）訴字第八六六○九三六二號分別判決訴願及再訴願駁回在案，原告所陳顯係臆測無據之詞。四、綜上論結，本件原告之訴為無理由，謹請鑒核賜予判決駁回原告之訴等語。
理 由
按「興辦水利事業，關於左列建築物之建造、改造或拆除，應經主管機關之核准．．．四、洩水之建造物。前項各款建造物之建造或改造，均應由興辦水利事業人員備具詳細圖樣及說明書，申請主管機關核准，．．．」為水利法第四十六條第一項第四款及第二項前段所明定。本件系爭水溝改道案係案外人郭枝偉等人於八十四年四月間，向被告申請將原坐落台北縣板橋市○○○段第一崁小段六四－六、五六－三六地號土地水溝擬改施設在案外人郭枝偉等人所有同小段五四－三、五六－二地號土地內，經被告會同台北縣板橋市公所、桃園農田水利會等有關單位於八十四年六月十四日派員現場勘查完畢並做成結論，於八十四年十二月二十日函復郭枝偉等略謂：「該原坐落板橋市○○○段第一崁小段六四－六、五六－三六地號水溝擬改施設在同小段五四－三、五六－二地號土地內，經查該水路現已不做農田灌溉使用，新水路之斷面（一．五米、深一． 五米）與連接下游現有排水涵管（一．五米）相同，且經水理分析結果認尚不影響排水，惟於正式開工前應將工程預算書送板橋市公所審核，於完工後檢附施工中各項工程照片報本府函邀各有關單位複勘，於複勘通過後將改道後之水溝向地政事務所辦理分割登記地目為『水』後，原排水路方可廢除，施工中需維持現有排水道排水功能及安全措施之完整。」被告以新水道設計為利排水係採圓弧形截角轉彎，亦有入孔設計以利淤泥之清除，且水溝係採箱涵構造，週圍壁體均為鋼筋混凝土構造，安全性極高，亦不影響該地區之排水功能，因而核准改道，於法尚無不合。原告起訴意旨指稱：㈠原有水道乃屬公有水利用地，其約有四米之，被告竟允申請
人郭枝偉等人僅提供一點五米度之土地以供新水道之用，已使排水系統失去二點五米之拓展空間，對排水機能之維護有潛在危機。㈡在私有土地旁作成此一垂直九十度之轉折，對於排水顯然嚴重妨害之情形，不僅破壞該華江地區排水系統功能，更害及該地民眾生命財產安全，系爭水道附近已生有多次洪災，被告卻將所有水患推塘於賀伯颱風之原因，有所迴護此一不當變更案。㈢台灣板橋地方法院檢察署檢察官不起訴處分（八十五年度偵字第五六九五號）乃係針對告發刑事被告於施工程序中，有未得主管機關許可，私塞水道，因而損害他人權益並致生公共危險以及違反水利法及主管機關依法所發有關水利管理命令而妨礙排水因而損害他人權益等觸犯水利法第九十二條、第九十三條之規定所為者，而本案乃就被告機關所為行政處分有違法、不當致生人民之權利或利益之損害，二者不同，不能以檢察官不起訴處分便逕認原處分無誤。㈣水利法第四十六條所規定者乃係水利建造物之「建造」、「改造」、「拆除」，而本件乃係水路改道，顯非屬建造、改造、或拆除之行為，當無該條之適用。此外縱認此有該條之適用，然該條僅規定前揭水利建造物之建造、改造、拆除應經主管機關之核准，至於核准之實體要件、程序要件及進行方式均付之闕如，因此自應依其他相關法令之規定為之。而臺灣省灌溉事業管理規則對於水道變更之實體要件、程序要件及進行方式均有詳細之說明。原處分自係依該則而作成。被告機關一再迴避臺灣省灌溉事業管理規則之適用問題，此乃係為迴避其當然違背該規則之實體要件及程序要件等規定，有卸責之嫌等語。然查：㈠水利法第四十六條規定所稱之水利建造物為防水、引水、蓄水、洩水、抽汲地下水、利用水利、其他水利建造物等，排水溝渠自應為上述洩水建造物之一，其建造、改造改道之申請程序亦應依上述水利法規規定辦理，且本案申請地點非位於農田水利會灌溉區域內，被告依水利法規規定程序處理尚無不合。㈡本案新設水道其設計之斷面與現有之排水路相同並未縮小原有排水斷面，其設計圖說亦經板橋市公所審竣，乃以八十四年十二月二十日八四北府工水字第三五六九一一號函核准其改道，該設計為利排水採圓弧型轉彎，亦有人孔設計以利淤積之清除，且係採箱涵構造，週圍壁體均為鋼筋混凝土構造，安全性極高，亦不影響該地區排水功能，有被告八十六年三月二十四日八六北府工水字第一○三○一三號函訴願答辯書辯明在案，原告空口指稱有縮小要有排水斷面，並未能提出具體證據以實其說，尚不足採信。㈢又查新水路係採圓弧型設計施工，自無原告所稱九十度直角大轉彎之情形，且原水有五個折點，其中有折角近九十度，並非如原告所稱轉折並不厲害，而新水道僅有三個折點，較原水道少二個折點，水流應為順暢，且施設於自有土地，自無需檢附他人同意書，申請人郭枝偉等係依法按圖施作，於新水道完成後封閉舊水道引水至新水道，並無妄顧他人權益及公共安全之情事，且施工中均維持舊水道排水功能。㈣依地籍圖所示，該土地上游為莒光國小，臨接各約十米之道路，其道路排水下水道設施已完成，新水路已銜接上游水路通往八德公園，本案申請人郭枝偉所有私有土地臨接除有莒光路之污雨水下水道外，另再於私有土地平行施設本排水路，更加強該華江地區排水系統功能，有益於該地區民眾生命財產安全之保護。原告舉發申請人郭枝偉等危害他人權益，致生公共危險乙節亦經台灣板橋地方法院檢察署檢察官以八十五年度偵字第五六九五號處分書判決不起訴在案，故原告所稱系爭水道變更後，而使其所屬位置上游地區積水遭水患，尚嫌無據，不足採信。綜上所述，被告函准案外人郭枝偉將系爭排水溝改道，於法尚無不合，訴願決定及再訴願決定遞予維持，並無違誤
，原告起訴意旨經核並無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十八 年 一 月 二十八 日
行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 評 事 陳 石 獅
評 事 徐 樹 海
評 事 彭 鳳 至
評 事 黃 合 文
評 事 林 茂 權
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全
中 華 民 國 八十八 年 一 月 二十九 日