臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03907號
原 告 桃園縣醫師公會
代 表 人 甲○○（理事長）
訴訟代理人 江松鶴律師
被 告 行政院公平交易委員會
代 表 人 黃宗樂（主任委員）
訴訟代理人 丁○○
丙○○
乙○○
上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國94年
10月17日院臺訴字第0940090849號訴願決定，提起行政訴訟。本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
被告根據報載調查結果，以原告因所屬桃園市、中壢市及蘆 竹鄉等地區會員要求調漲掛號費，於民國（下同）93年10月 13日發函各診所，針對將原診所掛號費新臺幣（下同）50元 調漲至100 元乙事，徵詢會員意見，並提供調漲掛號費公告 （未填寫日期及金額），建議各診所調漲掛號費；復經會員 要求原告印製填寫日期及金額之公告提供會員使用，原告即 決定中壢市係自93年11月5 日起、桃園縣其他地區自93年11 月15日起將掛號費自50元調漲至100 元，並寄發調漲掛號費 公告（下稱系爭調漲公告二種）提供各會員張貼使用；原告 基於主導地位，針對是否調漲掛號費及調漲金額，發函徵詢 會員意見，並彙整會員反映意見，決定調漲時間及金額，提 供調漲掛號費公告，積極促成各會員共同調漲掛號費，而約 束會員營業活動自由，限制市場自由競爭，足以影響桃園縣 西醫醫療服務供需之市場功能，違反公平交易法第14條第1 項規定，乃依同法第41條前段規定，以94年6 月7 日公處字 第09 4062 號處分書（下稱原處分）命原告自處分書送達之 次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告罰鍰三百萬元 。原告不服，提起訴願遭決定駁回後，遂提起行政訴訟。二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：如主文所示。
三、兩造之爭點：
㈠原告主張：
⒈原告93年10月13日（93）桃醫會字第269 號函及93年12月 5 日（93）桃醫會字第313 號函函文，僅係轉知桃園縣衛 生局之行政指示（即桃園縣衛生局93年10月6 日桃衛醫字 第0930005091號函）予各診所，且於93年10月31日第18屆 第3 次常務理監事會議決議：「基於公平交易法禁止聯合 行為，公會不能介入掛號費用調整，仍請會員間自行斟酌 決定」等語；顯見原告絕無基於主導地位，發函徵詢會員 診所意見，決定調漲掛號費之時間及金額，提供調整掛號 費公告，發函建議各診所將掛號費從50元調漲至100 元， 積極促成各診所共同調漲掛號費，而約束會員營業活動自 由，限制市場自由競爭足以影響桃園縣西醫醫療服務供需 之市場功能之情事。
⒉原告係由桃園縣執業醫師依據醫師法組成之同業公會，依 原告章程第3 條及第4 條規定，乃不以營利為目的之公益 社團法人，以增進會員之親睦暨福利為宗旨；原告應部分 會員之要求，代印製調整掛號費之海報，無償提供予會員 ，純係服務會員之行為，對會員並無拘束力，是否調整掛 號費由各診所自行決定，且原告並無發文給轄區內之醫院 。況被告所獲之2 份調整掛號費之印紙（即系爭調漲公告 二種），其上並無原告之名銜，顯見原告並無主導決定調 漲掛號費之時間及金額，非屬聯合行為，與公平交易法第 7 條之要件有間，被告認定事實顯有違誤。
⒊行政院衛生署79年10月26日衛署醫字第905134號函及79年 12月20日衛署醫字第916295號函釋，掛號費不屬醫療法第 21條所稱之醫療費用，由醫療機構自行訂定標準收取。因 掛號費自78年11月2 日經臺灣省政府衛生處78衛一字第72 045 號函核准調整為20元至50元，迄今不曾調整；加以物 價上漲、醫療品質之提升及健保IC卡之施行，為反映營運 成本，部分會員及轄區內之醫院，早於原告93年10月13日 （93）桃醫會字第269 號函發函前，即已陸續調整掛號費 ，但亦有部分會員至今仍未調漲掛號費。顯見原告並無聯 合行為、足以影響市場供需功能之危害交易秩序之情事。 依原處分卷所附訪查紀錄，僅寥寥數會員表示意見，非如 被告所稱原告主導桃園地區500 家診所於93年11月15日聯 合漲價。
⒋被告據裁處罰鍰額度參考表，裁處罰鍰三百萬元，係屬不
當且過高。原告係不以營利為目的之公益社團法人，並無 獲利；且會員每年繳納會費乃會員之義務。原告雖不服原 處分，乃配合被告之原處分立即行文轄區內之各院所，請 依被告要求改正調整掛號費行為，原告之行為完全係善意 且服務會員。
㈡被告主張：
⒈原告以93年10月13日（93）桃醫會字第269 號函發函予各 診所謂：「主旨：邇來會員反映因應國內民生物資調漲、 人事成本壓力，擬將原診所掛號費50元調至100 元，是否 可行。說明：…三、因掛號費係屬行政費用，不屬於醫療 費用，依法由各院所自行決定，反映成本。請各診所依實 情反映營運成本及國內物資上漲壓力，可自行適當調整診 所掛號費。」等語，復據前原告代表人張武誼94年1 月28 日陳述紀錄亦自承原告係檢附調漲掛號費公告發函建議各 診所自93年11月15日起調漲掛號費為100 元（中壢市係自 93年11月5 日起調漲掛號費為100 元）等語。是原告主要 目的係針對是否調漲掛號費及調漲金額，發函徵詢各診所 意見，並建議各診所調漲掛號費，該函文乃合意之誘發， 而系爭調漲公告係合意之佐證。原告稱僅係轉知桃園縣政 府衛生局之行政指示予各診所乙節，顯不足採。 ⒉原告因所屬桃園市、中壢市及蘆竹鄉等地區會員反映應調 漲掛號費，而發函徵詢並建議各診所調漲掛號費，並提供 印有日期及金額之掛號費調整印紙（即系爭調漲公告二種 ）予桃園縣各診所張貼使用，該掛號費調整之印紙雖無原 告之名銜，惟確係由原告提供屬實，是原告係基於主導地 位，積極促成各診所共同調漲掛號費，已構成公平交易法 第14條聯合行為。
⒊公平交易法第7 條規定之立法意旨，在於規範事業間以契 約、協議或其他方式之合意，就相關競爭事項，相互約束 事業活動，而足以影響市場功能者。復依學者吳秀明見解 謂：「限制競爭對於市場功能之影響，只要達到足以影響 之程度即可，即有相當之可能性會影響市場功能即為已足 ，而無須市場功能已經受影響為限。行政法院並數度表示 ，聯合行為之構成與當事人是否取得實際利益無關；亦不 因少數人未配合而有不同；更不視有無執行行為而定」等 語（吳秀明著，聯合行為理論與實務之回顧與展望－以構 成要件之相關問題為中心，公平交易法施行9 週年學術研 討會論文集，2001，第232 頁）。另據最高行政法院（89 年7 月1 日改制前為行政法院，下同）86年度判字第219 號判決謂：「水平事業間若共同為前述交易條件之約束行
為，而發生限制競爭之效果時，自應論為共同對於價格之 干預，又倘有事實上可導致共同行為之意思聯絡存在，即 屬公平交易法第7 條所稱之聯合行為，其嗣後有無依協議 執行，與其違法行為之成立不生影響」等語。是原告提供 調漲掛號費公告，發函建議各診所調漲掛號費為100 元， 積極促成各診所共同調漲掛號費，而事實上可導致調漲掛 號費之共同行為，已發生限制競爭之效果，足以影響桃園 縣西醫醫療服務供需之市場功能，至於嗣後有無依協議執 行，有幾家診所配合調漲掛號費，尚不影響其前揭違法行 為之成立，被告依公平交易法第14條規定予以處分，並無 違誤。
⒋關於本件裁處罰鍰額度參考表之依據，及裁處三百萬元罰 鍰是否要適乙節：
⑴本件裁處罰鍰額度參考表係依據被告94年5 月25日公法 字第0940004022號函所發布之裁處罰鍰額度參考表辦理 。被告依公平交易法裁處本件罰鍰時，業已審酌原告之 違法行為動機、目的及預期不當利益、違法行為對交易 秩序之危害程度、違法行為危害交易秩序之持續期間、 因違法行為所得利益、違法事業之規模、經營狀況、營 業額、違法事業之市場地位、違法類型曾否經中央主管 機關導正或警示、事業以往違法類型、次數、間隔時間 及所受處罰、違法後悛悔實據及配合調查等態度，併考 量原告對於桃園縣西醫醫療服務市場具領導地位，而其 違法行為對交易秩序危害程度嚴重，裁處三百萬元罰鍰 ，其額度尚稱允當。
⑵有關原告違法行為所得利益部分。按違法者所獲得之不 法利益，應處以相當之罰鍰，以有效遏止不法。違法行 為所得利益多寡係依違法事業所屬行業經營情況，比較 評價之。原告不當決議調漲會員之掛號費用，自50元調 高至100 元，構成同業公會藉章程或會員大會、理、監 事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，即為 事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品 交易或服務供需之市場功能，符合公平交易法第7 條第 4 項之構成要件，並已違反同法第14條對於聯合行為之 禁止規定。原告雖稱其本身未獲得不法利益，然衡諸原 告濫用其法定地位及功能從事聯合行為，使其會員計67 6 家診所皆可獲得同步調漲掛號費之不法利益，減損桃 園縣內基層診所間之競爭效能及消費者福祉，是應對其 違法行為處以相當之罰鍰，以有效遏止不法。本件認定 違法行為所得利益為一般（參本件裁處罰鍰額度參考表
），係因本件直接獲利者為各診所，屬原告之會員，而 原告所得利益為間接利益（即便利會費之收取）。會員 因個別營業成本不同，掛號費由50元調漲至100 元後， 受影響之會員業者獲利亦有不同，因此甚難估算其不法 所得，上開利益雖皆由原告之會員業者直接獲取，然會 員所得利益則有助於原告之收取會費，因屬間接利益， 不易估算故認定為一般。
理 由
一、原告主張：原告93年10月13日（93）桃醫會字第269 號函僅 係轉知桃園縣衛生局之行政指示予各診所，原告絕無基於主 導地位，發函徵詢會員診所意見，決定調漲掛號費之時間及 金額，提供調整掛號費公告，發函建議各診所將掛號費從50 元調漲至100 元，積極促成各診所共同調漲掛號費，而約束 會員營業活動自由，限制市場自由競爭足以影響桃園縣西醫 醫療服務供需之市場功能之情事。原告應部分會員之要求， 代印製調漲掛號費之海報，無償提供予會員，純係服務會員 之行為，對會員並無拘束力，是否調整掛號費由各診所自行 決定，況被告所獲之系爭調漲公告二種，其上並無原告之名 銜，顯見原告並無主導決定調漲掛號費之時間及金額，非屬 聯合行為。為反映營運成本，部分會員及轄區內之醫院，早 於原告93年10月13日（93）桃醫會字第269 號函發函前，即 已陸續調整掛號費，但亦有部分會員至今仍未調漲掛號費。 顯見原告並無聯合行為、足以影響市場供需功能之危害交易 秩序之情事。依原處分卷所附訪查紀錄，僅寥寥數會員表示 意見，非如被告所稱原告主導桃園地區500 家診所於93年1 1 月15日聯合漲價。被告據裁處罰鍰額度參考表，裁處罰鍰 三百萬元，係屬不當且過高，蓋原告係不以營利為目的之公 益社團法人，並無獲利，且會員每年繳納會費乃會員之義務 ，原告之行為完全係善意且服務會員。據此，依行政訴訟法 第4 條第1 項規定，求為判決如聲明所示云云。二、被告則以：醫療機構為反映營運成本，決定調漲掛號費，係 屬醫療機構之營業自由，應由各別醫療機構自行調整收費， 原告因部分會員反映調漲掛號費而發函徵詢並建議各診所調 漲掛號費，提供印有調漲日期及金額之調漲掛號費公告供會 員張貼使用，顯係基於共同調漲掛號費之目的，事實上可產 生約束會員營業活動之效果。又在桃園縣之執業醫師均係原 告之所屬會員，原告於94年1 月28日在被告之陳述紀錄稱， 其會員人數為3,001 人，開業診所為676 家，桃園縣政府衛 生局提供轄區西醫醫院計34家，是桃園縣可提供西醫醫療服 務之醫療機構共計34家醫院，676 家診所，執業醫師均為原
告所屬會員。又事業之聯合行為足以影響市場功能，係以事 業合意所為之限制競爭行為，達到足以影響市場供需功能之 風險即屬該當，不以市場功能實際受影響為限，原告發函建 議各診所調漲掛號費，約束會員營業活動自由之行為，足以 影響桃園縣轄屬各診所訂定掛號費之自由決定，而建議各診 所自93年11月15日起，將掛號費從50元調漲至100 元，中壢 市自93年11月5 日起調漲掛號費，其約束各診所自由決定掛 號費之金額，使掛號費趨於一致，減少民眾選擇空間，削弱 市場之競爭機能，已足以影響桃園縣西醫醫療服務供需之市 場功能，屬公平交易法第7 條所稱之聯合行為，違反同法第 14條第1 項規定，經審酌原告違法行為之動機、目的、預期 不當利益、對交易秩序之危害程度、持續期間、所得利益、 事業規模、經營狀況、市場地位、以往違法情形、違法後悛 悔實據及配合調查程度等情狀，並考量原告對桃園縣西醫醫 療服務市場具領導地位，其違法行為對交易秩序危害程度嚴 重，乃依公平交易法第41條前段規定，命原告應自處分書送 達之次日起，立即停止前項違法行為，並處原告罰鍰三百萬 元，於法並無不合，求為判決駁回原告之訴等語。三、被告根據報載調查結果，以原告因所屬桃園市、中壢市及蘆 竹鄉等地區會員要求調漲掛號費，以93年10月13日（93）桃 醫會字第269 號函知各診所，針對擬將原診所掛號費50元調 至100 元是否可行案徵詢會員意見，並提供未填寫日期及金 額之調漲掛號費公告，建議各診所調漲掛號費，原告復應會 員要求印製填寫日期及金額之公告，提供會員使用，並決定 自93年11月15日起將掛號費由50元調漲至100 元，中壢市各 診所自93年11月5 日起調漲掛號費為100 元，寄發調漲掛號 費公告提供各診所張貼使用等情，有93年11月媒體報導3 份 、被告93年11月24日各地區掛號費調漲調查表18份、原告94 年1 月28日陳述紀錄、原告之會員名冊、調漲公告（未記載 日期及金額）、系爭調漲公告二種、桃園縣轄區醫院名冊附 原處分卷及本院卷可稽。原告固不否認有上開發函檢附未填 寫日期及金額之調漲掛號費公告，及提供系爭調漲公告二種 之事實，惟否認其有基於主導地位，積極促成各診所調共同 漲掛號費之行為，並主張其並無獲利，原處分之罰鍰太高云 云。本件之爭執，厥在於原告是否有聯合行為及原處分罰鍰 之裁量是否違法？
四、關於原告是否有聯合行為？經查：
㈠按公平交易法第2 條第3 款規定：「本法所稱事業如左：三 、同業公會。」第7 條規定：「（第1 項）本法所稱聯合行 為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係
之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、 產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之 行為而言。（第2 項）前項所稱聯合行為，以事業在同一產 銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之 市場功能者為限。（第3 項）第1 項所稱其他方式之合意， 指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實 上可導致共同行為者。（第4 項）同業公會藉章程或會員大 會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為 ，亦為第2 項之水平聯合。」第14條第1 項前段規定：「事 業不得為聯合行為。」第41條前段規定：「公平交易委員會 對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或 採取必要更正措施，並得處五萬元以上二千五百萬元以下罰 鍰。」公平交易法施行細則第5 條規定：「同業公會代表人 得為本法第7 條聯合行為之行為人。」可知公平交易法對於 聯合行為之規範，除以契約及協議達成合意者外，尚包含因 意思聯絡而事實上可導致共同行為之其他方式之合意。同業 公會之會員彼此間具有水平競爭關係，倘同業公會基於主導 地位，約束會員營業活動之自由，並發生限制競爭之效果， 亦為聯合行為，應受公平交易法規範。
㈡醫療法第21條規定：「醫療機構收取醫療費用之標準，由直 轄市、縣（市）主管機關核定之。」第22條第2 項規定：「 醫療機構不得違反收費標準，超額或擅立收費項目收費。」 第103 條第1 項第1 款規定：「（第1 項）有下列情形之一 者，處新臺幣五萬元以上二十五萬元以下罰鍰：一、違反… 第22條第2 項…規定…。」有關醫療法規對於醫療機構收取 掛號費之規範，依行政院衛生署79年10月26日衛署醫字第90 5134號及79年12月20日衛署醫字第916295號函釋：「掛號費 屬行政管理費用，並非醫療上所發生之費用自不屬醫療法第 21條所稱之醫療費用由醫療機構自行訂定標準收取。」至桃 園縣政府依醫療法第21條規定，訂有「桃園縣醫療機構收費 核定實施要點」，據以核定醫療收費項目，惟其對於該縣醫 療機構收取掛號費，依據行政院衛生署前開函釋，即「掛號 費非屬醫療費用」，不列為醫療收費核定範圍，有桃園縣政 府衛生局以94年1 月4 日桃衛醫字第0930047737號函附原處 分卷可稽。準此，掛號費之性質屬行政管理費用，非屬醫療 費用，依法毋須由直轄市、縣（市）主管機關核定，而係由 醫療機構自行決定如何反映成本予以收費。於全民健康保險 法實施後，民眾（保險對象）到診所就診，只需給付自費負 擔部分（全民健康保險法第33條第1 項規定），此部分每家 診所均相同，民眾並無決定權，唯一有價格競爭部分係掛號
費，而民眾亦因掛號費之高低而選擇就診之醫療院所。掛號 費之調整如係反映成本，應由各醫療機構自行決定，如係透 過醫師同業公會主導，就價格進行控制，即屬限制競爭，消 費者無法從價格進行選擇，並導致在同一水平競爭市場之事 業（醫師）因此喪失改善品質或降低成本之誘因，致損害整 個市場運作，進而損害消費者之權益。
㈢醫師法第9 條規定：「醫師執業，應加入所在地醫師公會。 」第31條規定：「醫師公會分直轄市及縣（市）公會，並得 設醫師公會全國聯合會於中央政府所在地。」第32條規定： 「醫師公會之區域，依現有之行政區域，在同一區域內同級 之公會，以一個為限。但醫師、中醫師及牙醫師應分別組織 公會。」原告係由桃園縣之西醫執業醫師依據上開法律所組 成之同業公會，有原告之人民團體立案證書、原告章程附原 處分卷可稽，原告為公平交易法第2 條第3 款規範之事業。 凡在桃園縣之西醫執業醫師均應加入原告，成為所屬會員， 原告於94年1 月28日在被告之陳述紀錄陳稱：其會員人數為 3,001 人，開業診所為676 家，桃園縣政府衛生局提供轄區 西醫醫院計34家，是桃園縣可提供西醫醫療服務之醫療機構 共計34家醫院，676 家診所，執業醫師均為原告所屬會員等 語，並有會員名冊附原處分卷足稽，可知原告對桃園縣西醫 醫療服務市場具領導地位。
㈣原告以93年10月13日（93）桃醫會字第269 號函發予各診所 （各由其會員擔任負責醫師）謂：「主旨：邇來會員反映因 應國內民生物資調漲、人事成本壓力，擬將原診所掛號費50 元調至100 元，是否可行。說明：…三、因掛號費係屬行政 費用，不屬於醫療費用，依法由各院所自行決定，反映成本 。請各診所依實情反映營運成本及國內物資上漲壓力，可自 行適當調整診所掛號費。四、依據桃園縣政府衛生局年10月 6 日桃衛字第0930005091號函，惟為維護醫病良好溝通關係 ，尊重病患就醫選擇，惠請貴院所於調整收費時，務必將影 響病患權益之重要事項，事先於明顯處所清楚標示，以善盡 告知病家之責任，避免不必要之糾紛與誤解。五、隨函檢寄 本會印製海報單，供會員告知病家，…」等語，即針對將原 診所掛號費50元調漲至100 元乙事，徵詢會員意見，並提供 未填寫日期及金額之調漲掛號費公告，建議各診所調漲掛號 費。復據前原告代表人張武誼94年1 月28日在被告之陳述紀 錄自承：原告因所屬桃園市、中壢市及蘆竹鄉等地區會員反 映應調漲掛號費，原告檢附調漲掛號費海報單並以以93年10 月13日（93）桃醫會字第269 號函通知各診所，並檢附調漲 掛號費公告發函建議各診所自93年11月15日起調漲掛號費為
100 元（中壢市係自93年11月5 日起調漲掛號費為100 元） 等語，並有系爭調漲公告二種附原處分卷、本院卷可稽。足 見原告上開發函主要目的係針對是否調漲掛號費及調漲金額 ，徵詢各診所意見，並建議各診所調漲掛號費，該函文乃合 意之誘發，而系爭調漲公告二種係合意之佐證。原告主張： 發函僅係轉知桃園縣政府衛生局之行政指示予各診所云云， 惟查桃園縣政府衛生局年10月6 日桃衛字第0930005091號函 ，其主旨為「…為維護醫病溝通之良好關係，尊重病患就醫 之選擇，惠請貴院於調整收費時，務必將影響病患權益之重 要事項，事先於明顯處所清楚標示，以善盡告知病家之責任 ，避免不必要之消費糾紛，請查照。」正本受文者為桃園縣 轄區36家醫院、副本為包括原告在內各相關單位，該桃園縣 政府衛生局函文之內容完全無涉及調漲掛號費，是原告上開 主張顯為事後卸責之辭，不足採取。堪認原告因所屬桃園市 、中壢市及蘆竹鄉等地區會員反映應調漲掛號費，由原告基 於主導地位，針對是否調漲掛號費及調漲金額，發函徵詢並 彙整會員意見，決定調漲時間及金額，積極促成各診所共同 調漲掛號費，事實上可產生約束會員營業活動自由，造成限 制競爭之效果，即其約束各診所自由決定掛號費之金額，使 掛號費趨於一致，減少民眾選擇空間，削弱市場之競爭機能 ，已足以影響桃園縣西醫醫療服務供需之市場功能，屬公平 交易法第7 條所稱之聯合行為。
㈤原告主張：原告代印製調整掛號費之海報，純係服務會員之 行為，對會員並無拘束力，是否調整掛號費由各診所自行決 定，且部分原告之會員及轄區內之醫院，為反映營運成本， 早於原告93 年10 月13日（93）桃醫會字第269 號函之發函 前，即已陸續調整掛號費，但亦有部分會員至今仍未調漲掛 號費，顯見原告並無聯合行為、足以影響市場供需功能之危 害交易秩序之情事云云。按「水平事業間若共同為前述交易 條件之約束行為，而發生限制競爭之效果時，自應論為共同 對於價格之干預，又倘有事實上可導致共同行為之意思聯絡 存在，即屬公平交易法第7 條所稱之聯合行為，其嗣後有無 依協議執行，與其違法行為之成立不生影響。」〔最高行政 法院86年度判字第219 號判決參照〕。本件原告發函建議各 診所調漲掛號費為100 元，並提供調漲系爭調漲掛號費公告 二種，積極促成各診所共同調漲掛號費，而事實上可導致調 漲掛號費之共同行為，已發生限制競爭之效果，足以影響桃 園縣西醫醫療服務供需之市場功能，至於嗣後有無依協議執 行，有幾家診所配合調漲掛號費，尚不影響前揭違法行為之 成立，是原告上開主張，自非可採。
五、關於罰鍰之裁量是否違法？經查：
按行政訴訟法第201 條規定：「行政機關依裁量權所為之行 政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行 政法院得予撤銷。」第4 條第2 項規定：「逾越權限或濫用 權力之行政處分，以違法論。」亦即行政法院對於行政機關 行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使 部分，除非行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限 或濫用權力之情形，而以違法論者外，原則上尊重之而作有 限司法審查，審查其是否逾越權限或濫用權力；至其餘部分 仍應作全面司法審查。本件被告據以處罰原告之公平交易法 第41條前段規定之罰鍰在「新臺幣五萬元以上二千五百萬元 以下」被告處以罰鍰三百萬元，於法定範圍內，無裁量逾越 之情事。被告依公平交易法第25條之規定為中央主管機關， 其於裁處罰鍰時，自得考量違法行為之動機、目的、預期之 不當利益、對交易秩序之危害程度、危害交易秩序之持續期 間、所得利益，違法事業之規模、經營狀況、營業額、市場 地位，違法類型曾否經導正或警示、事業或經營者以往違法 次數、事業或經營者以往違法類型、事業或經營者以往違法 間隔時間、悛悔實據及配合調查等態度及綜合其他判斷因素 ，而為決定。依公平交易法施行細則第36條規定：「依本法 量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法 行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易 秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。 四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其 市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。 七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法 後悛悔實據及配合調查等態度。」被告為統一裁量基準，訂 有「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」，將上開 列示考量事項區分等級而各有不同之基數，各項基數加總後 再對照其應處罰鍰金額而處以罰鍰。本件原處分作成時，其 裁處罰鍰額度即係依據被告94年5 月25日公法字第09400040 18號令發布之「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表 」為之，被告以原告違法等級積分為8.7 分，課處三百萬元 之罰鍰，其作成裁量尚無與法律授權之目的相違或係出於不 相關之動機之裁量濫用，亦尚無因故意或過失而消極不行使 裁量權之裁量怠惰情事。是本件罰鍰裁罰之金額於法並無不 合。原告雖主張：其係不以營利為目的之公益社團法人，並 無獲利，收入來源僅係會費，而會員每年繳納會費乃會員之 義務，被告裁處罰鍰三百萬元，係屬違誤且過高云云，惟查 ，被告對於本件罰鍰裁罰之金額考量事項中「違法行為所得
利益」，認其等級C 級「一般」（1.0 分），以原告為同業 公會違法聯合行為所得利益，包括其違法聯合行為為自己或 他人而獲得之利益（最高行政法院93年度判第986 號判決參 照），原告本件聯合行為縱無本身實質獲益，但因濫用其法 定地位及功能從事聯合行為，使其會員可獲得同步調漲掛號 費之不法利益，減損桃園縣內基層診所間之競爭效能及消費 者福祉，足認仍有為他人（會員）而獲得之利益，是被告以 原告「違法行為所得利益」等級C 級，難謂有裁量濫用或裁 量怠惰之違法，原告上開主張，亦不足為採。
六、綜上所述，原處分以原告違反公平交易法第14條第1 項規定 ，依同法第41條前段規定，命原告自處分書送達之次日起， 應立即停止前項違法行為，並處原告罰鍰三百萬元，認事用 法，並無違誤，訴願決定，予以維持，亦屬妥適，原告仍執 前詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 10 月 19 日 第五庭審判長法 官 張瓊文
法 官 蕭忠仁
法 官 胡方新
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 95 年 10 月 19 日 書記官 陳幸潔