行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第四三七號
原 告 林坤煒即坤泰砂石行
被 告 宜蘭縣政府
右當事人間因採取土石事件，原告不服經濟部中華民國八十七年六月二十九日經八七
訴字第八七六三三○○二號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文
原告之訴及附帶損害賠償之請求均駁回。
事 實
緣原告於八十五年三月二十二日向被告申請採取宜蘭縣三星鄉○○段一○八地號附近蘭陽溪主要河川公地之土石，案經被告於八十五年四月一日以八五府建水字第三二七三二號函復原告「查本府業以八十四年九月八日八四府建水字第八一一八九號函公告停止受理申請使用縣內各級河川地採取土石，故貴行申請案礙難受理」，原告不服，向臺灣省政府提起訴願，經該府於八十五年六月十八日以八五府訴三字第一五六九七○號訴願決定書「撤銷原處分，由原處分機關另為處分」。嗣被告再於八十五年六月二十五日以八五府建水字第六八八二四號函原告謂「查臺灣省政府業以八十四年七月十一日八四府建水字第六二二六六號函同意本府全面停止受理申請使用河川地採取土石，故貴行申請案礙難受理」，原告不服，復向臺灣省政府提起訴願，經該府於八十六年一月十四日以八六府訴三字第一四四○七三號訴願決定再次撤銷原處分。被告復於八十六年九月九日以八六府建水字第八九八七二號函重為處分謂「查本府基於河川管理之需要，業已停止受理申請使用河川地採取土石，且貴行申請區域亦位於臺灣省政府八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號公告禁採範圍內，故本府礙難受理」，原告不服，循序提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略以：一、按民法第七十三條：「法律行為，不依法定方式者，無效。」規定，被告於八十六年九月九日八六府建水字第八九八九五號函，所謂：「台灣省政府八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號公告禁採範圍內」之詞，對於台灣省政府公告只有禁採區，並無可採區，而依台灣省河川管理規則第四十七條：「管理機關應於河川治理計畫目標下許可採取砂石，並以穩定河床，不影響水流流向及疏濬河道為主，得河床地形變遷、通水斷面及其他因素，分段劃定若干可採區及禁採區，並公告之。」規定，則台灣省政府八十六年六月二十八日公告只有禁採區並無公告可採區，顯然不依法定方式，按上揭民法第七十三條規定，該公告本屬無效。從而被告引用該公告，所謂：「停止受理」，應屬無效。二、又該公告依據之二：行政院訂頒「杜絕河川砂石盗（濫）採行為改進方案」，因該方案並非「禁採」之規定，惟台灣省政府八十六年六月二十八日公告將其作為禁採之依據，實有不當，且此方案亦非立法之法律或為法律授權之法令，按司法院大法官會議釋字第三九○號解釋意旨：「行政機關本於行政權作用，依據法律或法律授權，所發布之命令，應符合法律或法律授權之立法意旨及目的，始具備合法性。又行政命令欠缺法律權之依據，對人民有不生法律上之效力。」殊為明白。因該公告所依據之方案，不具合法性，故對人民不生法律上之效力。三、按中央法規標準法第四章：法規之適用：第十八條：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法
規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」規定，本件砂石採取申請案，係依據台灣省政府七十七年二月三日七七府建水字第一四四九五○號公告：「蘭陽溪、羅東溪採石計畫」之公告事項第三款：「可採範圍」、第五款：「本公告採石計畫河川圖籍內。」、第六款：「本公告事項，自公告日起生效。」等規定，本件申請案係於八十五年三月二十二日提出申請，其後省府禁採公告係八十六年六月二十八日，故本件申請案應不屬該台灣省政府禁採公告，應適用行為時之法規台灣省政府七十七年二月三日七七府建水字第一四四九五○號公告規定，惟被告濫舉台灣省政府八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號禁採公告依據，顯與上揭中央法規標準法第十八條規定相違背，按最高法院四年上字第三一七號判例：「違反強行法規之行為，無效。」規定，亦屬無效。被告於答辯書狀中將此無效之公告作為中央法規標準法第十八條之新法規解釋，實屬不當。四、依據台灣省政府八十六年一月十四日八六府訴三字第一四四○七三號訴願決定書內容指示：「本案停止受理處分之案件，被告機關應受理申請辦理。」則被告自應依照訴願法第二十四條及台灣省河川管理規則第七條第五款規定辦理，惟由於被告官署之違誤，致使原告每日遭受新台幣伍仟捌佰叁拾陸元整之損失，其損害原告權利之部分，遂依國家賠償法第二條第二款之規定，提出國家賠償之請求，按行政訴訟法第二條：「提起行政訴訟，在訴訟程序終結前得附帶請求損害賠償。」規定，請判決撤銷原處分及一再訴願決定，並命被告應賠償原告自八十六年三月十四日至行政訴訟判決日止每日按新台幣五千八百三十六元，以補償原告之損失等語。
被告答辯意旨略以︰一、依據臺灣省河川管理規則第四十七條規定：「管理機關應於河川治理計畫目標下許可採取砂石，．．．『得』視河床地形變遷、通水斷面及其他因素，分段劃定若干可採區及禁採區，並公告之。」臺灣省政府依上述規定基於管理機關職權，以八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號公告本縣蘭陽溪、羅東溪禁採河段，乃依法令規定為裁量權之行使，至原告所稱，該公告只有禁採區而無可採區，係為不依法定之方式云云，顯係對上揭條文認知有誤。原告申請採石地點既位於該公告禁採範圍內，本府據以函復原告申請礙難受理，於法亦無不合。二、查臺灣省政府雖於七十七年二月三日以七七府建水字第一四四九三○號公告蘭陽溪可採範圍，惟另為維護河防等公共設施安全，復於八十六年六月二十八日以八六府水政字第一五七八○七號公告蘭陽溪禁採河段。查原告申請日期為八十五年三月二十五日，迄至本府依據臺灣省政府八十六年一月十四日八六府訴三字第一四四○七三號訴願決定撤銷原處分，另以八十六年九月九日八六府建水字第八九八七二號函駁回前，本申請案之處理程序並未終結，依中央法規標準法第十八條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」本案原告申請地點既位於臺灣省政府八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號公告禁止事項之禁採地點，即無同條文後段但書規定之適用，是本府對原告之申請案爰依上開公告，以八十六年九月九日八六府建水字第八九八九五號函駁回之，並未違反中央法規標準法第十八條之規定，當無原告所稱，違反強行法規之行為。原告所訴，核無可採，請予駁回等語。
理 由
按「本規則所稱管理機關在省為台灣省水利局，在縣（市）為縣（市）政府（建設局）（工務局）」、「省管理機關辦理左列事項：一、．．．四、主、次要河川使用行為除農作物外，其許可、撤銷之審核。．．．」、「縣（市）管理機關辦理左列事項：．．．五、除特別河段外各河川使用申請案件之受理、審核、許可及撤銷。．．．」、「左列行為應向河川管理機關申請許可：．．．三、在河川區域採取砂石者。．．．」、「管理機關應於河川治理計畫目標下許可採取砂石，並以穩定河床，不影響水流、流向及疏濬河道為主，得視河床地形變遷、通水斷面及其他因素，分段劃定若干可採區及禁採區，並公告之」，台灣省河川管理規則第三條第一項前段、第六條第四款、第七條第五款、第三十四條第一項第三款及第四十七條第一項分別定有明文。本件原告於八十五年三月二十二日向被告申請採取宜蘭縣三星鄉○○段一○八地號附近蘭陽溪河川公地之土石，案經被告於八十六年九月九日以八六府建水字第八九八七二號函略謂以基於河川管理之需要，該府業停止受理申請使用河川地採取土石，且原告申請區域亦位於台灣省政府八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號公禁採範圍內，故為礙難受理之處分。原告不服，循序提起行政訴訟主張台灣省政府八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號公告，係依據台灣省河川管理規則第四十七條及行政院訂頒「杜絕河川砂石盗（濫）採行為改進方案」，惟並未依台灣省河川管理規則第四十七條規定公告「可採區」範圍，該公告未依法定方式，應屬無效，又上開行政院訂頒「杜絕河川砂石盗（濫）採行為改進方案」，並非禁採之規定，亦非法律或法律授權之法令，該方案不具合法性，台灣省政府八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號公告將其作為禁採之依據，實有不當。又本件申請案係於八十五年三月二十二日提出申請，應適用行為時之法規即台灣省政府七十七年二月三日七七府建水字第一四四九五○號公告規定，被告依據申請後之台灣省政府八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號禁採公告，顯與中央法規標準法第十八條規定相違背。及本件被告停止受理系爭土石採取申請之處分，曾經台灣省政府八十六年一月十四日八六府訴三字第一四四○七三號訴願決定撤銷，被告未依訴願法第二十四條及台灣省河川管理規則第七條第五款規定辦理，亦有違誤云云。查河川使用包括採取砂石，其許可撤銷依河川之區分，分別屬於省或縣（市）不同之管理機關辦理。其屬主要、次要河川及普通河川之特別河段者，除種植農作物外，依台灣省河川管理規則第六條第四款規定，應由省管理機關為之，其砂石之可採區及禁採區之公告依同規則第四十七條第一項之規定亦由省管理機關為之，而縣（市）管理機關對申請河川使用案件於普通河川（除特別河段外）之河川使用有受理、審核、許可及撤銷之權限。本件原告申請使用採取砂石之宜蘭縣三星鄉○○段一○八號附近蘭陽溪河川公地，該蘭陽溪前經台灣省政府八十二年六月二十三日府建水字第一六五一七九號公告為主要河川，則其管理機關依上開法令規定為台灣省水利局。而被告基於以往任由民眾使用河川地採取土石，造成河床坑坑洞洞，大水時河水亂竄，改變流向，甚而堤防、橋樑等建造物有隨時遭沖毀之虞，而須加深堤防基礎深度及加強其他補救措施，乃基於河防安全之管理需要，化被動為主動，以計畫性疏濬河川，代替漫無目的之許可制採取土石，發布停止受理使用河川地採取土石，改以疏濬方式辦理，並於八十六年十月十八日八六府建水字第一二二九九二號函報請臺灣省政府備查，並經臺
灣省政府以八十六年十月三十日八六府水政字第○九七五六六號函同意備查在案，且系爭申請土石採取之河段，亦經台灣省政府本於權責於八十六年六月二十八日以八六府水政字第一五七八○七號公告為禁採區，有各該函及公告附訴願卷及本院卷可稽。本件申請土石採取之地點係位於公告之禁採範圍內，被告據之而為本件申請案「礙難受理」之處分，於法尚無不合。又依據臺灣省河川管理規則第四十七條規定：「管理機關應於河川治理計畫目標下許可採取砂石，．．．『得』視河床地形變遷、通水斷面及其他因素，分段劃定若干可採區及禁採區，並公告之。」臺灣省政府依上述規定基於管理機關職權，以八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號公告宜蘭縣蘭陽溪、羅東溪禁採河段，乃依法令規定為裁量權之行使，原告稱，該公告只有禁採區而無可採區，係為不依法定之方式云云，顯係對上揭條文認知有誤。又臺灣省政府雖曾於民國七十七年二月三日以七七府建水字第一四四九五○號公告蘭陽溪河段之採石計畫，惟基於事實需要，非不得於公告之後，就相同之區域為禁採之公告，以取代原開採之計畫。又依中央法規標準法第十八條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」本案被告於八十六年九月九日重為處分之前，系爭申請土石採取之河段，既經台灣省政府本於權責，於八十六年六月二十八日以八六府水政字第一五七八○七號公告為禁採區，本件申請土石採取之地點係位於公告之禁採範圍內，即無上開條文但書規定之適用。至被告停止受理系爭土石採取申請之處分，雖曾經台灣省政府八十六年一月十四日八六府訴三字第一四四○七三號訴願決定撤銷，惟該撤銷意旨係以臺灣省政府建設廳於八十五年十一月七日為「研商宜蘭縣政府公告停止受理轄內河川土石採取申請之適法性及處理辦法」邀集經濟部、臺灣省政府法規委員會、訴願審議委員會、水利局、礦務局及原處分機關派員會同討論，於八十五年十二月二日以八五建水字第○三四七○八號函送會議紀錄，並請原處分機關依研商結論事項辦理。卷查該研商結論：「本案停止受理處分之案件，請依土石採取規則第十二條規定，受理申請辦理勘查之後報水利局審核決定。」是本件原處分機關宜依該研商結論辦理，始稱妥適等語。惟被告於事後以八十六年十月十八日八六府建水字第一二二九九二號函臺灣省政府同意停止受理系爭河段採取土石，並經臺灣省政府以八十六年十月三十日八六府水政字第○九七五六六號函同意備查，該研商結論既與台灣省政府上開同意停止受理函相牴觸，被告自無再依該研商結論辦理之餘地。被告依臺灣省政府八十六年十月三十日八六府水政字第○九七五六六號函同意停止受理民眾申請使用系爭河川地採取土石，及臺灣省政府八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號禁採公告為本件土石採取申請礙難受理之處分，揆諸首揭規定，並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴意旨，難認有理由，應予駁回。其附帶損害賠償之請求失所附麗，應一併駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十八 年 二 月 二十六 日
行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 評 事 曾 隆 興
評 事 吳 明 鴻
評 事 高 啟 燦
評 事 蔡 進 田
評 事 鄭 淑 貞
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬
中 華 民 國 八十八 年 三 月 一 日