行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第二八五號
原 告 甲○○
送
路
被 告 宜蘭縣政府
右當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服內政部中華民國八十六年十二月二日台
內訴字第八六○四九六七號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文
再訴願決定及訴願決定均撤銷。
事 實
緣原告所有坐落宜蘭縣礁溪鄉○○段一一七地號土地，因宜蘭縣礁溪鄉公所為辦理都市計畫廣場工程需要，層報經台灣省政府七十七年七月十九日府地四字第六九二八四號函准徵收，被告於七十八年四月四日以府地用字第二六八四二號公告徵收，並依規定發放補償費。原告以礁溪鄉公所未依照核准計畫使用為由，向被告請求收回被徵收土地，被告派員會勘後，檢附會勘紀錄函報臺灣省政府八十五年十月三日府地二字第九二九五七號函復，同意所擬意見不予發還，被告乃以八十五年十月十五日府地用字第一一三一二○號函知原告，否准所請。原告及葉勤涼等十二人不服，提起訴願被駁回，提起再訴願，案經內政部八十六年六月十七日台內訴字第八六○二四四二號決定：「原決定撤銷，由原決定機關另為適法之決定。」囑由原決定機關查明訴願人是否均為土地徵收案之土地所有權人﹖是否均有申請收回被徵收土地﹖是否均為被告行政處分之對象﹖嗣原決定機關查明本案僅原告甲○○申請收回被徵收土地，乃就原告部分予以實體駁回，其餘訴願人部分予以程序駁回，原告不服，提起再訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨略謂︰一、查台灣省政府核准被告徵收系爭土地，其計畫為供作「廣場」使用，此有台灣省政府七十七年七月十九日（七七）府地四字第六九二八四號函為憑。被告於徵收完成後，本應即依原訂徵收計畫開始使用系爭土地，然卻不為之。需地機關礁溪鄉公所明知徵收計畫中，系爭土地應作為「廣場」使用，卻於徵收後立刻變更徵收用途，將所徵收之二十一筆土地（包括原告所有之一一七地號土地在內），其中十筆變更使用區分為「商業區」，另三筆變更為「商業區及公園」，另七筆變更為「公園」，其餘一筆變更為「公園及計畫道路」，上開變更使用分區經礁溪鄉公所報經上級機關（即被告）核准後，於八十年三月十五日以府建四字第一五九一三四號公告實施。二、被告擅自變更徵收土地之使用分區，即屬「未依原定興辦事業」使用土地之行為，經原告請求撤銷徵收後，被告先後以八十年七月十五日府用字第六三四三七號函及八十年八月六日府用字第六九六五五號函呈請台灣省地政處釋示，經該處分別以八十年七月二十七日地二字第六八一七○號函及八十年八月二十一日地二字第七一七一五號函釋示：「系爭被徵收土地，因都市計畫通盤檢討變更為商業分區，自非都市計畫公共設施保留地，應依規定辦理撤銷徵收，以維所有權人權益。」被告依據決定機關之釋示，並先後以八十年九月二日（八○）府地用字第八○二一六號函及八十四年十月十一日（八四）府地用字第一一三八三八號函，指示礁溪鄉公所應撤銷徵收。三、詎被告及台灣省政府為堅持政府錯誤之施政，竟於事後一反以往「依法行
政」之施政態度，改為藉口：「徵收土地計二十一筆，面積為○點六○九一公頃．．．開發計畫進度，預定自七十七年十二月起分段開工至九十年十二月底完工，是以本徵收土地案如依原核准計畫所定之使用期限辦理，則其法定要件即已具備，不受土地法第二百十九條之限制，倘需地機關不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人始得申請照徵收價款收回其土地。」「本徵收案被告機關於該鄉都市計畫第三次通盤檢討時，予以變更回復為『廣場』用地，刻正由本縣都市計畫委員會審議中，系爭土地並未變更為其它用地。」等理由，而拒絕撤銷徵收，及駁回訴願之請求，實已違反政府應依法行政及應有之誠信態度。四、按「土地法第二百十九條規定，土地所有權人得以政府徵收完畢一年後不按原計畫使用者，應照原價收回土地，限制公共目的使用之徵收土地、需地使用機關，必須按其申請徵收時之特定目的使用限期而使用」，乃該法條之立法目的，換言之，在政府增進公共福利之施政上，應維持適當而平衡之關係，不違反保障人民財產之憲法原則。被告於辦理徵收系爭土地時，花費大筆財政預算，卻將徵收而來的系爭土地，閒置不用，所稱「使用期限」自七十七年十二月至九十年十二月，長達十三年時間，實屬障眼之術，蓋系爭土地只是作為「廣場」使用，並非有何重大建設，何以需要十三年之時間﹖且從七十八年完成徵收迄今，已逾八年之久，未見需地機關在徵收之二十一筆土地上，有任何使用土地之建設行為，豈不令人困惑﹖職是，被告辦理徵收時，單方面訂定使用期限至九十年十二月，以規避土地法第二百十九條之適用，乃屬脫法行為，應屬無效。否則，豈不鼓勵所有行政機關效法，甚至將徵收土地之使用期限訂為一百年，人民之財產權將失所保障。故被告在毫無計畫下，所訂定之「使用期限」，實已違反憲法第十五條：「人民之財產權應予保障」之規定，乃違憲行為，仍應適用土地法第二一九條之原則規定，即必須於徵收完畢一年內，依徵收計畫使用土地，始為適法。五、就被告所稱：「需地機關雖曾有變更系爭土地用途之動作，惟並無依變更用途施工之行為，尚非未依核准徵收原定興辦事業使用」乙節，反駁如下：（一）按土地法第八十一條規定：「市縣地政機關得就管轄區內之土地，依國家經濟政策，地方需要情形，及土地所能使用之性質，分別商同有關機關，編為各種使用地。」又同法第八十二條規定：「凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用。」而查被告於七十八年以「廣場」用地需要而徵收二十一筆土地後，隨即於八十年利用都市計畫變更程序，將廣場用地變更為商業區用地，以台灣地區之社會經驗而言，何人不知「廣場用地」與「商業用地」之土地價值，何止差異數十倍而已，被告以廣場用地為名義，徵收人民土地，再藉公權力變更使用分區○○段，將之變更為商業用地，以達圖利自己，此種行為，若要以：「僅曾有變更土地用途之動作，惟並無依變更用途施工之行為」等語，來作為搪塞，無異竊賊侵入住宅，將贓物放入口袋中，卻於遭人緝捕後辯稱：「我只是把東西放在口袋中，並非要拿走。」如何令人採信。（二）況如上述土地法第八十二條規定，既已變更使用區分，即不能作為其他使用，且被告既處心積慮予以變更地目，豈可能再將高價值之「商業用地」作為低價值之「廣場用地」使用，且縱或為之，亦必破壞整體都市之規劃。六、另就被告辯稱：「系爭土地已由礁溪鄉都市計畫第三次通盤檢討時，予以變更回復為『廣場用地』，並由宜蘭縣都市計畫委員會審議中」乙節，惟查：（一）被告於七十八年完成系爭土地之徵收，八十年即將之變更地目，遭原告發現，於同年請求撤銷徵收後，迄今已歷六載餘，果真欲將系爭土地之地目回復為「廣場」用地（被告
自八十年即宣稱要回復為廣場用地），何以仍無結果﹖且毫無進展﹖足證原處分只是以此為藉口而已！（二）被告之所以辯稱：「將回復系爭土地為廣場用地」，而六年來又毫無進展，究其原因，不外欲利用土地法第二百十九條規定：「原土地所有權人必須於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，聲請收回土地」之時效期間，以逃避責任，迨超過五年以後，縱然原處分機關之違失行為明確，原地主礙於時效，亦無法收回土地，此豈是政府施政所應有之態度﹖七、本案究應如何適用法律，茲引台灣省政府地政處八十年七月二十七日（八○）地二字第六八一七○號函釋內容為據：「關於土地法第二一九條規定所有權人得照原徵收價額收回其土地之規定，係以徵收私有土地後，不依核准計畫使用或於徵收完畢一年後不實行使用，為其必要條件。」所謂『不依核准計畫使用』之立法精神，依據行政院五十四年八月五日台內字第五五五四號令釋示：係違反核准計畫所定之使用『目的』及『用途』時始構成。以符保障人民私權之意旨（如徵收土地原定為興建學校之用，嗣又改為興建市場之用等）。又都市計畫法指定之公共設施用地，其使用期限，應依照其業經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二一九條規定之限制，本案部分土地徵收後因都市計畫通盤檢討變更為商業區，自非都市計畫公共設施保留地，請依規定辦理撤銷徵收。」參上台灣省政府之函釋內容，嗣後所為訴願決定及再訴願決定又違反其函釋意旨，足見其為不當。八、綜上所陳，被告所為原處分及訴願機關與再訴願機關所為決定，認事用法，均有違誤。請判決將原處分及訴願、再訴願決定關於甲○○部分均撤銷等語。被告答辯意旨略謂：一、按系爭土地係都市計畫內之廣場用地，依照都市計畫法第八十三條規定：「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。不依照核准計畫使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回土地。」查礁溪鄉公所七十七年辦理都市計畫廣場工程，依照都市計畫法第四十八條規定、土地法第二百零八條、第二百二十四條之規定，擬具徵收計畫書報奉台灣省政府七十七年七月十九日七七府地四字第六九二八四號函核准其徵收，按其徵收計畫書興辦事業計畫所載進度，係自七十七年十二月起開工至九十年十二月底完工，於期限尚未屆滿前，依上揭都市計畫法第八十三條規定，不受土地法第二百十九條規定得照原徵收價額收回土地之限制，合先陳明。二、按需地機關是否已於徵收完畢一年後實行使用之認定，應以該項徵收土地之整體為準，而不能按徵收前之個別所有權之各個地區為認定已否實行使用之準據。為行政院五十三年六月三十日台五十三內字第四五三四號函所明釋。又土地法第二百十九條所謂「徵收私有土地後，不依核准計畫使用」，係對於所徵收土地之整體不依原核准計畫使用而言，若就徵收之土地已按原核准計畫逐漸使用，雖尚未達到該土地之全部，但與不依核准計畫使用情形有間，應無該條之適用。另所謂「不依核准計畫使用」或「不實行使用」應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察始能符合公用徵收之立法本旨。行政法院六十九年判字第五十二號判例暨司法院釋字第二三六號解釋參照。本案系爭地礁溪鄉公所曾於變更都市計畫第二次通盤檢討時部分變更為商業區與公園等其他用地，惟該案旋由該鄉都市計畫第三次通盤檢討時，予以變更回復為「廣場」用地，並由宜蘭縣都市計畫委員會審議中。是就其徵收後該地使用情形整體觀之，尚未造成違反法律之事實，難驟認其有未依核准計畫使用。三、又查奉准徵收土地之原土地所有權人申請按原徵收價額收回土地之處理，依土地法第二百十九條第二項規定，
該管市、縣地政機關於受理申請收回土地如經查明合於同條第一項規定時，應層報原核准徵收機關核定，應無疑義。至市、縣地政機關於受理後，會同相關單位實地勘查，認與規定不符，擬駁回申請者，衡諸土地法第二百十九條之立法意旨，仍應擬具處理意見，轉報原核准徵收機關核定，為內政部八十二年四月十九日台內地字第八二七九一○二號函示。本案原告自提出申請至向省府訴願，係因被告未遂行上開內政部函示辦理。旋於八十五年七月二十四日會同有關單位勘查結果，實地部分供私人種植花木、堆置級配、舖設草皮、設置假山廣場、園藝等造景設施，該等土地經被告於七十八年四月四日府地用字第二六八四二號函公告徵收，發放補償費，辦竣產權移轉予礁溪鄉，其任由他人種植，係需用土地人（礁溪鄉公所）未善盡管理者責任，與土地法得為收回要件尚有不符，且本案既經報奉臺灣省政府同意依會勘紀錄所擬意見辦理及轉知原告，符合上揭內政部函示規定，依法並無違誤，原告對上述行政處分聲稱與原決定機關自相矛盾，顯係不諳上述之規定，本案徵收土地其使用期限係至九十年十二月底止，已依原核准計畫所定之使用期限使用，則其法定要件既已具備，核符都市計畫法及上揭法令規定，要無發生原土地所有權人得照原徵收價格收回其土地。綜上論析，本件訴訟核無理由，請予以駁回等語。
理 由
按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」土地法第二百十九條第一項定有明文。本件原告所有宜蘭縣礁溪鄉○○段一一七地號土地，因宜蘭縣礁溪鄉公所為辦理都市計畫廣場工程需要，層報經台灣省政府七十七年七月十九日府地四字第六九二八四號函准徵收，被告於七十八年四月四日以府地用字第二六八四二號公告徵收，並依規定發放補償費，原告以礁溪鄉公所未依照核准計畫使用為由，向被告請求收回被徵收土地，被告派員會勘後，檢附會勘紀錄函報臺灣省政府八十五年十月三日府地二字第九二九五七號函復，同意所擬意見不予發還，被告乃以八十五年十月十五日府地用字第一一三一二○號函知原告甲○○，否准所請。原告及葉勤涼等十二人不服，提起訴願被駁回，提起再訴願，案經內政部八十六年六月十七日台內訴字第八六○二四四二號決定：「原決定撤銷，由原決定機關另為適法之決定。」囑由原決定機關查明訴願人是否均為土地徵收案之土地所有權人﹖是否均有申請收回被徵收土地﹖是否均為被告行政處分之對象﹖嗣原決定機關查明本案僅原告甲○○申請收回被徵收土地，乃就原告部分予以實體駁回，其餘訴願人部分予以程序駁回，原告不服，提起再訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，主張如事實欄所載。經查：㈠訴願決定係以：『按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」土地法第二百十九條、都市計畫法第八十三條定有明文。本件訴願人（即原告，下同）以其被徵收之礁溪鄉○○段一一七地號土地，經礁溪鄉公所變更為與原核准徵收目的
不同之「商業區」、「商業區及公園」、「公園及計畫道路」等用途，而依據首揭土地法第二百十九條第二款之規定，請求依原徵收價額收回被徵收土地；查訴願人等被徵收土地固曾經需地機關（礁溪鄉公所）於變更都市計畫第二次通盤檢討時部分變更為商業區與公園用地等其他用途，惟該案旋由該鄉都市計畫第三次通盤檢討時，予以變更回復為「廣場」用地，並由宜蘭縣都市計畫委員會審議中；又系爭礁溪鄉都市計畫廣場用地之核准興辦之期限為自七十七年七月十九日至九十年十二月底完工，尚未屆使用期限；據此，需地機關雖曾有變更系爭土地用途之動作，惟並無依變更用途施工之行為，尚難謂已符合「未依核准徵收原定興辦事業使用」之要件，是原處分機關（即被告）於報經本府（即台灣省政府）核准後，拒絕訴願人收回被徵收土地之請求，揆諸首揭規定並無不合。』為由，駁回原告之訴願；以及再訴願決定係以本件原告所有坐落宜蘭縣礁溪鄉○○段一一七地號土地，因宜蘭縣礁溪鄉公所為辦理都市計畫廣場工程需要，經被告七十八年四月四日府地用字第二六八四二號公告徵收，原告以礁溪鄉公所未依照核准計畫使用為由，向被告請求收回被徵收土地，被告派員會勘，以本案計畫進度至九十年十二月底完工，檢附會勘紀錄函報臺灣省政府核復同意所擬意見不予發還，遂以八十五年十月十五日府地用字第一一三一二○號函知原告否准所請，揆諸土地法第二百十九條第一項、都市計畫法第八十三條規定，原處分並無不合，原決定亦無不洽，均應予以維持。而駁回原告之再訴願，均固非無見。㈡本件土地徵收案於七十八年四月四日府地用字第二六八四二號公告徵收，並完成徵收程序，徵收土地原因為辦理都市計畫「廣場」工程必需使用本案土地，有該公告及徵收土地計畫書附於原處分卷可按，隨即需地機關礁溪鄉公所以經都市計畫通盤檢討變更為商業區，並經被告八十年三月十五日府建四字第一五九一三四號公告實施，鄉民杜游瑞香以該公所辦理都市計畫內廣場用地奉准徵收其坐落該鄉○○段二○六地號土地，不依核准計畫使用，申請按原徵收價額收回，被告為此先後於八十年七月十五日以府地用字第六三四三七號函及八十年八月六日以府地用字第六九六五五號函請台灣省政府地政處釋示，經該處分別於八十年七月二十七日以地二字第六八一七○號函及八十年八月二十一日以地二字第七一七一五號函核示，以被徵收土地因都市計畫通盤檢討變更為商業區部分，自非都市公共設施保留地應請依規定辦理撤銷徵收，被告並於八十年九月二日以八十府地用字第八○二一六號函將台灣省政府地政處上開函釋轉知礁溪鄉公所，有台灣省政府地政處該二函影本及被告八十年九月二日八十府地用字第八○二一六號函影本附於本院卷可按。被告為處理原告以礁溪鄉公所辦理都市計畫廣場用地工程未依法使用，陳情撤銷徵收其坐落礁溪鄉○○段一一七號土地案，復以同一理由，函請礁溪鄉公所依規定辦理撤銷徵收，以維所有權人權益，有被告八十四年十月十四日八四府地用字第一一三八三八號函影本附於本院卷可按。則原告所有坐落礁溪鄉○○段一一七地號土地，於被徵收後，是否已由原徵收作「廣場」用地變更為「商業區」，並經被告公告實施在案後，仍得謂非「未依核准徵收原定興辦事業使用者」；又原告請求收回被徵收土地時，此由原徵收作廣場用地變更為商業區之情事是否仍存在，以及礁溪鄉都市計畫第三次通盤檢討予以變更回復為廣場用地，由宜蘭縣都市計畫委員會審議中，是否即可認原告請求收回被徵收土地時，前開將原徵收作廣場用地變更為商業區之情事已不存在，均有待商榷。綜上所述，訴願決定及再訴願決定就上開事實未詳予審酌，即維持原處分而駁回原告之訴願及再訴願，尚嫌疏略。原告起訴
意旨執以指摘，非無理由，應由本院將再訴願決定及訴願決定（關於原告部分）均撤銷，由訴願機關另為適法之決定，以昭折服。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中 華 民 國 八十八 年 二 月 五 日
行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 評 事 廖 政 雄
評 事 藍 獻 林
評 事 沈 水 元
評 事 林 清 祥
評 事 劉 鑫 楨
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲
中 華 民 國 八十八 年 二 月 八 日