行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第五三四號
原 告 庚○○
乙○○
甲○○
戊○○
丙○○
己○○
丁○○
共同訴訟代理人
辛○○
被 告 高雄市小港區公所
右當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服內政部中華民國八十七年六月十八日
台八七內訴字第八七○二五七○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文
原告之訴駁回。
事 實
緣原告於民國八十五年七月二十二日檢附（一）申報書（二）推舉書（三）切結書（四）沿革（五）派下員名冊（六）派下員戶籍謄本（七）土地登記簿謄本等文件，向被告申請核發公業觀音佛祖派下員證明，被告以所檢附之證明文件資料，仍無法判定確實符合祭祀公業四項基本要素，乃以八十五年十二月十七日八五高市小區民字第一六六四七號函退回原件，原告不服，提起訴願，經高雄市政府以八十六年四月十五日高市府訴一字第三五三七二號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分。」嗣被告於重新審查本案時，曾實地查訪利害關係人李西賢所供閱原保存古籍簿冊等原始資料，研判本案似為祭祀神明所設立之組織，「觀音佛祖」係神明法號，與一般祭祀公業或公業下冠以享祀人之情形迥異，且依該原始資料記載，亦有不同姓氏信徒擔任爐主等祭祀神明之活動存在，故原告申報之「公業觀音佛祖」似非為祭祀祖先為目的而設立，再以八十六年六月五日八六高市小區民字第六四八二號函駁復所請，原告不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、依內政部七十六年二月六日台內地字第四八○五二四號函：關於以「祖公蒸」、「世祀業」、「公田」、「大公田」或「公山」等用詞以及「嘗」、「公業」、「祖嘗」之稱謂辦理登記之土地，依台灣民事習慣調查報告，即認其為祭祀公業之稱謂不論是否設有管理人，仍請列入祭祀公業土地管理清冊中管理；又此項土地在依祭祀公業土地清理要點規定辦理時，無須強制其辦理更正為祭祀公業名義。據此，原告祖先以「公業」稱謂辦理保存登記之產權，其派下員依祭祀公業土地清理要點規定辦理，依法有據。參照臺灣省政府八十七年四月三十日八七府法四字第二○七七四號令訂定新公布祭祀公業土地清理辦法亦明定：為清理祭祀公業土地，以健全地籍管理，促進土地利用。依本辦法清理之土地，係指土地登記簿以祭祀公業、公業、祖嘗、嘗、祖公蒸、百世祀業、公田、大公田、公山等名義登記者。由各縣（市）地政機關清查造冊，並由縣（市）政府（地政單位）公告及通知祭祀公業向土地
所在地縣（市）單位申報。顯然政府為清祭祀公業土地，以健全地籍管理，促進土地利用，已公布新辦法實施，再訴願決定、訴願決定及被告應有法令依據可資遵循。另依台灣省政府六十五年十二月九日府民一字第一○七六一八號函：祭祀公業管理人，如係由已確定之派下選任，自可以認定。按原告申報之公業土地係李港於大正三年一月七日設立及辦妥保存登記，自任管理人，大正三年二月十二日選任李港派下李乞食為管理人，並辦妥變更登記。現因設立人及選任管理人業已死亡，其派下依祭祀公業土地清理要點辦理申請核發派下證明，俾辦理管理人變更登記，據此已符合本函釋之依據。二、原告祖先李港以「公業觀音佛祖」名義登記之產權，得依祭祀公業土地清理要點規定辦理，除有前述二項函釋之法令依據外，另由原存古籍簿冊所載資料仔細研判，事實亦能獲得證明，明治四十年以前該所有權，已由政府收買，原業主權業已喪失。然明治四十一年後該產權招租時每年應付之大租（即孳息）依簿冊資料核算約有一成均交付李港收取。大正三年李港死亡後，大租改由派下李乞食收取，租佃票價。改為對「李公大公詞」公價定票價，且在每年農歷正月十九日「觀音佛祖千秋」日招佃一次，招租時由會內佃人輪流擔任「爐主」。再查李港於大正三年將該產權辦理保存登記後即死亡，次年租佃時就以對「李公大公詞」定票價，「李公大公詞」顯係李港之公業，亦即李港死後成為享祀人，管理人乃由派下選任之李乞食擔任，繼續收取大租，昭和十一年該會停止招租產權由李乞食收回自用，民國五十四年十月一日李乞食死亡時，產權交派下李西賢、李西進管理使用至今。依此判斷該產權自明治四十一年李港取得所有權後，就從未曾將該產權讓與派下以外之他人，亦即臺灣習慣上，廣義之家產中，除狹義之一般家產外，另有特殊性質之家產，即「祭祀公業」之存在。三、再訴願決定、訴願決定及被告駁回理由另以原始古籍簿冊載有「李丕觀仝眾人買過簡蠔『觀音會』一股」、「李魚觀仝眾會內『弟子』眾人言約李魚買過陳仰『觀音會』乙股日後陳仰子孫不敢意言．．．」、「簡水望頂買簡。『觀音會』乙股仝眾會內明買過．．．」等等有關股份出頂之情事，以及簿冊除有「爐主」之稱呼外，尚有「頭家」、「弟子」等與祭祀公業無關之稱呼，而判斷原告所申報之公業與祭祀公業設立目的及本質不符。然查上述記載之文字資料，均是本案未成為李港祭祀公業之前記載資料，已無考就之必要。且依簿冊資料歷經年代證明該會也曾經多次解散後再重組活動，其活動性質及宗旨是否一致也甚難斷定。四、有關「公業觀音佛祖」權利主體名稱之認定，民國七十三年時，派下員李西賢，即曾經以祭祀公業向被告申報，經受理審查後准予公告在案。後因申報漏報原告房份之派下權，經李印房份之派下員，依法提出異議，申報人逾期不補正而遭退回處分。然原告參照內政部七十年六月二十六日台內民字第二八五五二號函示：祭祀公業於公告徵求異議期間，經人提出異議而停止辦理，事隔十二年，申請人已死亡，其派下員亦可能變動，為避免糾紛，可請該祭祀公業依據「祭祀公業土地清理要點」第二項規定辦理。惟被告以該案已逾申覆期間，經敍明理由退回申報，即已終結，顯與祭祀公業土地清理要點第二十六條規定之：「曾經民政機關（單位）受理之未結案件」不同，亦無中央法規標準法第十八條從新從優原則之適用。故原告於八十五年所提本件申報案，應為一新申報案，被告機關依現行規定辦理，程序上並無違誤，此為原告不爭執。然依臺灣省政府八十七年四月三十日八七府法四字第二○七七四號令訂定祭祀公業土地清理辦法第一、二條即明定：為清理祭祀公業土地，以健全地籍管理，促進土地利用。依本辦法清理之土地，
係指土地登記簿以祭祀公業、公業、祖嘗、嘗、祖公蒸、百世祀業、公田、大公田、公山等名義登記者。顯然已有新法可資遵循，亦有中央法規標準法從新從優原則之適用，程序上已合法。五、再按祭祀公業之申報受理審查方式：受理機關只作形式審查，不在實質上加以審查，並在公告稿加註：「本公告係依申報人之申報代為公告，內容如有不實情事，概由申報人負責」，分別經內政部七十年五月二十二日台內民字第二二四二四號，台灣省政府民政廳七十年五月二十五日民五字第一九四六號函示在案。再依內政部七十年七月十日台內決定及民字第三三○九二號函示：民政機關形式上審查祭祀公業申報文件中有關派下員之戶籍謄本，以派下員名冊所列現有派下員之人為限。所謂形式上審查另補充規定，係指就祭祀公業土地清理要點第二點之管理人或派下所推舉之代表身分證明，與原申請公告應附文件是否具齊，程式是否相符而言。另依內政部六十五年六月九日台內民字第六七一二二二號函：行政機關依習慣所發之祭祀公業證明案件，不屬行政處分範圍，如發生不當或錯誤，利害關係人只能訴請民事法院審理，以謀救濟。又再依內政部五十六年五月十九日台內民字第二三五三六三號函：祭祀公業派下證明書如有私權爭執，行政機關毋庸再作任何更張，以免多生枝節，仍以循司法途徑解決為宜。基於上述法令及依據，處分機關在受理祭祀公業土地申報時可不在實質上加以審查，申報祭祀公業土地祇要符合清理要點規定文件，即可代為公告並徵求議異，應無疑義。而再訴願決定、訴願決定及被告機關竟不依法令用事，其決定及處分顯依法不合及無理由。六、綜上所陳，原告所申報之公業觀音佛祖產權依法有據。再訴願決定、訴願決定及被告機關認事用法顯有違誤，自難令原告等人甘服，請依法判決，將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，以保原告合法權益等語。
被告答辯意旨略謂：一、就本案利害關係人李西賢先生（渠為原告等列為派下）提供存放於其處所之原保存古籍簿冊等原始資料，經查古籍中記載，其中之「領收證書」中「觀音佛祖納管理人李乞食」及小港庄會計役之章戳，其時間為昭和十四年等等之記載之日據時代租稅公文書，核與本案日據時代所載之業主「公業觀音佛祖」，管理人李乞食吻合，且年代亦符合，而古籍中多次記載有李港、李乞食等原告之先人，故此古籍所載之觀音佛祖與原告等申報之「公業觀音佛祖」具同一性，應可由此古籍內之記載研酌為本案考量之憑據，此亦為原告所不否認。二、我國古來家產制度發達，而分財即採取均分制度，於所有家產均分配於諸子（孫）之際，特別設立獨立之財產，以其收益專供祭祀之用，方得維持祖先之祭祀於不絕。因此，祭祀公業之本質乃具有不可自由胎借典買之性質，其於法律上認定祭祀公業財產之處分須得派下全體之同意，即係依據此基本特性使然。又派下對祭祀公業有派下權，惟其並非顯在的應有部分，僅為潛在的股份而已，故各派下均不能對公業請求為該公業財產之分割，又不能將其派下權處分，但得將之讓與於同一公業內之派下一人或數人，換言之，派下權之讓與，應於同一祭祀公業內各派下之間發生，若將其派下權之一部或全部讓與派下以外之他人，則有背於祭祀公業之設立目的及本質。本案原始古籍簿冊上載有「李丕觀仝眾人買過簡蠔『觀音會』一股」、「李魚觀仝眾會內『弟子』眾人言約李魚買過陳仰『觀音會』乙股日後陳仰子孫不敢意言．．．」、「簡永望買簡○○『觀音會』乙股仝眾會內明買過．．．」等有關股份出頂之情事，顯然與上述祭祀公業設立目的及本質不符。三、原告主張李港於明治四十一年取得產權，並設立「公業觀音佛祖」，
死後成為享祀人，惟依臺灣省習慣調查報告第六五○－六五二頁所載，自明治三十八年七月一日施行之「台灣土地登記規則」，就物權之變動，採登記為生效要件之制度。迄大正十二年一月一日始廢止「台灣土地登記規則」。本案自日據時期大正三年保存登記起登記之業主為公業觀音佛祖，李港僅為管理人而非業主，原告僅以大租收取即主張李港取得「公業觀音佛祖」之土地所有權，無法提出合理之佐證理由；另原告對於認定是否為祭祀公業之四項要素中之「是否為祭祀祖先而設」及「是否有享祀人」要素，亦無法提出積極有利之證據資料，被告自難允原告之申請。四、原告主張本案得依臺灣省訂定之臺灣省祭祀公業土地清理辦法辦理公告；惟臺灣省與本市均為地方自治團體，互不隸屬，本市尚無就祭祀公業土地清理訂定相關自治法規，故有關祭祀公業土地清理，仍應依首揭內政部函示辦理。五、綜上所述被告認本案非祭祀祖先而設，駁回原告申請，自屬適法。為此請判決駁回原告之訴等語。 理 由
按受理人民申請核發祭祀公業派下證明，應先瞭解其是否有具有成為祭祀公業之事實後，再依照祭祀公業土地清理要點之規定處理。而認定是否為祭祀公業之四項要件為（一）是否為祭祀祖先而設立（二）是否有享祀人（三）是否有設立人或派下（四）是否有獨立財產之存在。此四項認定祭祀公業之依據，係祭祀公業之基本要素，祭祀公業之認定，應全部符合該四項要素。分別經內政部八十一年十月六日台八一內民字第八一八九○○七號、八十五年九月二十五日台八五內民字第八五○六二○二號及八十五年十一月四日台八五內民字第八五○七一二五號等函示在案。本件原告於八十五年七月二十二日檢附（一）申報書（二）推舉書（三）切結書（四）沿革（五）派下員名冊（六）派下員戶籍謄本（七）土地登記簿謄本等文件，向被告申請核發公業觀音佛祖派下員證明，被告以所檢附之證明文件資料，仍無法判定確實符合祭祀公業四項基本要素，乃否准申請，原告不服，提起訴願，經高雄市政府以「祭祀公業」或「神明會」本為臺灣民間源遠流長之「習慣」，兩者混雜不清且判斷不易，被告於判斷時仍應以探求有無客觀存在之習慣或事實為據，如遽以缺乏「文件」即予否認可能存在之習慣或事實，而不准其申報，即失去清理祭祀公業土地之立法原意，而認該處分容有未洽，而將該處分撤銷。嗣被告於重新審理本案時，曾實地查訪利害關係人李西賢所供閱原保存古籍簿冊等原始資料，研判本案似為祭祀神明所設立之組織，「觀音佛祖」係神明法號，與一般祭祀公業或公業下冠以享祀人之情形迥異，且依該原始資料記載，亦有不同姓氏信徒擔任爐主等祭祀神明之活動存在，故原告申報之「公業觀音佛祖」似非為祭祀祖先為目的而設立，遂以原處分否准原告之申請。核與首開法令規定並無不合，一再訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告雖主張祭祀公業之申報受理審理方式，受理機關只作形式審查，不在實質上加以審查；又原告祖先李港以「公業觀音佛祖」名義登記之產權，得依祭祀公業土地清理要點規定辦理，另由原存古籍簿冊所載資料可證，明治四十年以前該所有權已由政府收買，原業主權業已喪失，該產權自明治四十一年李港取得所有權後，就未曾將該產權讓與派下以外之他人；且原存古籍簿冊所載「李丕觀仝眾人買過簡蠔觀音會一股」等有關股份出頂之情事及「爐主」、「頭家」、「弟子」之稱呼，均是未成為李港祭祀公業之前記載資料，已無考究之必要云云。然查受理人民申請核發祭祀公業派下證明，應先瞭解其是否有具有成為祭祀公業之事實後，再依照祭祀公業土地清理要點之規定處理。而認定是否為祭祀公
業之四項要件為（一）是否為祭祀祖先而設立（二）是否有享祀人（三）是否有設立人或派下（四）是否有獨立財產之存在。此四項認定祭祀公業之依據，係祭祀公業之基本要素，祭祀公業之認定，應全部符合該四項要素。分別經內政部八十一年十月六日台八一內民字第八一八九○○七號、八十五年九月二十五日台八五內民字第八五○六二○二號及八十五年十一月四日台八五內民字第八五○七一二五號等函示在案，有如前述。原告主張受理機關只須為形式審查，不在實質上審查，容有誤會。次查就本案利害關係人李西賢先生（渠為原告列為派下）提供存放於其處所之原保存古籍簿冊等原始資料，經查古籍中記載，其中之「領收證書」中「觀音佛祖納管理人李乞食」及小港庄會計役之章戳，其時間為昭和十四年等等之記載之日據時代租稅公文書，核與本案日據時代所載之業主「公業觀音佛祖」、管理人李乞食吻合，且年代亦符合，而古籍中多次記載有李港、李乞食等原告之先人，故此古籍所載之觀音佛祖與原告申報之「公業觀音佛祖」具同一性，應可由此古籍內之記載研酌為本案考量之憑據，而在臺灣習慣上，廣義之家產中，除狹義之一般家產外，另有特殊性質之家產，及「祭祀公業」普遍存在。此種祭祀公業之設置，係以祭祀祖先及結合同姓同宗之親屬為目的，就維持宗族之意識及發揚崇祖睦親之美德而論，自有其重要之價值及意義。而有關祭祀公業之財產收益之管理，如係採取輪流管理制，各派下均有輪流任管理人之權利（所謂執年權），且派下之輪流管理權，不得讓與派下以外之第三人，可見此輪流管理權具有濃厚的身份法上之特色。然本案由原始古籍簿冊內有諸多不同姓氏之人擔任爐主，諸如王烏帶觀、伍廉、簡燦、吳可、簡知等觀之，誠與祭祀公業之性質相異。再查我國古來家產制度發達，而分財即採取均分制度，於所有家產均分配於諸子（孫）之際，特別設立獨立之財產，以其收益專供祭祀之用，方得維持祖先之祭祀於不絕。因此，祭祀公業之本質乃具有不可自由胎借典買之性質，其於法律上認定祭祀公業財產之處分須得派下全體之同意，即係依據此基本特性使然。又派下對祭祀公業有派下權，惟其並非顯在的應有部分，僅為潛在的股份而已，故各派下均不能對公業請求為該公業財產之分割，又不能將其派下權處分，但得將之讓與於同一公業內之派下一人或數人，換言之，派下權之讓與，應於同一祭祀公業內各派下之間發生，若將其派下權之一部或全部讓與派下以外之他人，則有背於祭祀公業之設立目的及本質。本案原始古籍簿冊上載有「李丕觀仝眾人買過簡蠔『觀音會』一股」、「李魚觀仝眾會內『弟子』眾人言約李魚買過陳仰『觀音會』乙股日後陳仰子孫不敢意言．．．」、「簡永望買簡○○『觀音會』乙股仝眾會內明買過．．．」等有關股份出頂之情事，顯然與上述祭祀公業設立目的及本質不符。原告主張有關股份出頂之情事已無考究之必要，尚不足採。末查原告主張李港於明治四十一年取得產權，並設立「公業觀音佛祖」，死後成為享祀人，惟依臺灣省習慣調查報告第六五○－六五二頁所載，自明治三十八年七月一日施行之「台灣土地登記規則」，就物權之變動，採登記為生效要件之制度。迄大正十二年一月一日始廢止「台灣土地登記規則」。本案自日據時期大正三年保存登記起登記之業主為公業觀音佛祖，李港僅為管理人而非業主，原告僅以大租收取即主張李港取得「公業觀音佛祖」之土地所有權，無法提出合理之佐證理由；另原告對於認定是否為祭祀公業之四項要素中之「是否為祭祀祖先而設」及「是否有享祀人」要素，亦無法提出積極有利之證據資料，原告申請核發公業觀音佛祖派下員證明，自難准許。綜上所述，被告認本案非為祭祀祖先而設，否准原告之申請，並無
不合，一再訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告起訴意旨核無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十八 年 三 月 十一 日
行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 評 事 陳 石 獅
評 事 徐 樹 海
評 事 彭 鳳 至
評 事 黃 合 文
評 事 林 茂 權
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全
中 華 民 國 八十八 年 三 月 十二 日