行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第二○一三號
原 告 中華民國禪定學會
代 表 人 丙○○
原 告 甲○○
共同訴訟代理人
乙○○
被 告 苗栗縣政府
右當事人間因違章建築事件，原告不服內政部中華民國八十七年三月十九日台八十七
內訴字第八七○二二九二號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文
再訴願決定撤銷。
事 實
緣坐落於臺灣省苗栗縣西湖鄉三湖村八鄰三十九號，木造、磚木造、鋼架造、及ＲＣ造房屋十一間，面積約二○九八．二○平方公尺，經西湖鄉公所查報係屬未經申請許可，領得建造執照，即自建築之違章建築，被告所屬建設局乃以八十六年三月二十五日建管字第二六九七五號違章建築補辦手續通知單通知（清海法師）應於一個月內補辦建造執照手續，惟逾期未辦，被告所屬建設局再以八十六年六月二日建管字第五八○三四號違章建築拆除通知單通知（清海法師）應執行拆除。原告以其係土地所有權人、承租人及系爭建物所有人（中華民國禪定學會信眾所有並使用系爭建物）對之不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、努力依法補辦建築執照相關手續：本案發生後，原告自八十六年至今，為了維護保留人間少有修行之淨土勝地，一本仁民愛物、替國家增福添瑞之心，積極努力補辦建築執照相關程序，不遺餘力。依法一步一步向有關單位申請。首要者，即土地所有權之正式取得，現詳述辦理情形如下：（Ａ）原告於八十六年三月二十五日接到縣府違章建築補辦手續通知單後，即於三月三十一日以利害關係人身分向台灣新竹地方法院提出註銷登記及解散「財團」之聲請，藉此以取得正式土地所有權之登記，台灣新竹地方法院以八十六年度法字第八號及四一法登字第一三號受理在案。台灣新竹地方法院已數度行文苗栗縣政府查詢，惟因苗栗縣政府避重就輕，以致案件無法順利進行，仍屬懸而未決。（Ｂ）另一方面，因被告於四十年間應辦而漏辦系爭土地之耕地放領，或應依法辦理代為照價收買予自耕農，據此原告依土地法第三十三條及「實施耕者有其田條例」等法規，向苗栗縣政府於八十六年九月、十月，數度向被告依法申請辦理土地所有權登記、或依法請被告代為照價購買，卻為被告所拒。原告依法只得向省政府訴願，省政府雖未決定，但據行政法院八十六年六月十三日八十六年度判字第一四四九號判例，既有詳述類似情事，政府應代為照價收買，因此本案建物坐落之土地所有權，歸屬本會自耕農，指日可待。由上述可知，單單土地所有權正式登記於原告學會自耕農名下，已耗時十個月，還未辦妥，但原告仍努力不懈，奔走於法院與政府行政機關之間，期待早日依法取得土地，補辦建照。絕非被告在訴願答辯書中所言：「已給訴願人極大時空，．．．但訴願人等並未作積極與善意之回應．．．。」苗栗縣政府誤會原告藉故拖延，不願請照，與事實完全
不符。被告所言，有昧於政府辦事時效緩慢之事實，把申請緩慢之罪責，無端加諸於原告，實欠公允。二、本案依法可申請建照：本案建築物坐落土地之所有權登記於原告後，可依下列三項規定正式申請建照：Ａ、依「農牧用地使用」申請建照。Ｂ、依「特別目的事業用地」申請建照。Ｃ、依「丙種建築用地」申請建照。被告對原告可以依上述法令申請建照，知之甚詳。其答辯書上亦自承『．．．雖得依同法第三條規定申請專案，變更為特定目的事業用地，但仍須依相關法令規定程序逐項辦理，非短期內所能完成手續．．．』。被告一方面明知原告需費時辦理土地編定變更，一方面卻又只給予原告曲曲數月，如此短的時間，如何請照﹖更何況按Ａ、Ｂ、Ｃ三種法令申請建築執照，首先均需提出「土地使用同意書」，由此可知土地所有權之歸屬，對本案系爭建物能否補請建築執照，具有關鍵性之影響。而由所述，可知本案土地所有權歸屬之申請，曠日廢時，原告未能在被告要求之期限內完成申請，實非原告之過。原告已盡力在辦理。三、本案可依『宗教違建，有條件就地合法』：依國家最新政策，維護宗教建築，盡量克服建築法之不合理嚴格限制，俾使全國近三千件「宗教違建」合法化。營建署官員表示：『宗教違建合法化的要件，首先就是取得土地所有權，再變更用地並申請補照。』目前內政部營建署已完成「宗教專用區」審議規範，俟提報內政部都委會審決通過後，即可轉知省政府據以實施。原告學會係屬慈善修行宗教團體，經年累月，默默地出錢出力，配合政府「心靈改革」政策，努力幫助動盪不安的社會，增加更多的詳和之氣，為此原告學會努力不輟。而苗栗縣境內類似之宗教違建有數百件之多，其中不乏耗費鉅資建造之雄偉華麗建築，被告均給予裕時間補請建照，卻惟獨原告遭到拆除之處分，兩相比較，完全違反公平原則，及違反行政機關應遵守之妥當性原則，必要性原則及比例性原則。原告學會只要「土地所有權」正式取得，系爭建物即可依「宗教建築合法化」，即刻合法，無需冗長之申請。四、本案係屬程序違建，依法可予補請建照，免予拆除：縣政府認定拆除違建，應先判斷係屬「實質違建」或屬「程序違建」，若屬「程序違建」，依法應予補請建築執照。依內政部六十四年十月十七日台內營字第六五六九四三號函釋：『所謂「程序違建」乃指建築物之位置、高度、結構與建蔽率等均不違反當地都市計畫及建築法令，且獲得土地使用權，僅於程序上疏失，未領建築執照，自興工者而言。』省政府決定書謂，土地衍生之爭議，並不影響違章建築之實質認定。這種說法與現行法令不符。原告系爭建物，依內政部對「程序違建」之認定，皆符合都市計畫及建築法令，依法皆可補照。無奈因無人能在目前出具正式「土地使用權」同意書，才使整個申請補照時間延長。本案之「土地使用權」，實居適法上最重要的因素，關係到系爭建物拆除與否。故被告應待土地所有權歸屬決定後，據以認定系爭建物係屬「實質違建」或「程序違建」，而後再決定拆除與否。五、「土地所有權」的合法文件為申請建照最重要的要件及第一個步驟。「土地所有權」為申請建照首要條件，現舉證如下：⑴由內政部所製定之「建造執照審查表」及「非都市土地農牧用地同意使用案件審查簽辦單」，都可知道「土地所有權」為審查項目的第一項。⑵被告於答辯中，三次提到申請建照需具備土地權利證明文件，詳述如下：第一次：答辯狀中第一頁第二行：「建築行為起造人應備具申請書，土地權利證明文件．．．」。第二次：答辯狀中第二頁三第五行：「又違章建築法勘認尚未構成拆除要件者，通知違建人收到通知後三十日內，依建築法第三十條之規定，備具申請書、土地權利證明文件．．．提出申請審查．．．。
」第三次：答辯狀中第二頁三第七行：「原告等既未能取得土地、土地所有權人之同意使用證明文件．．．爰依違建處理辦法等應執行拆除。」另按八十五年十一月二十九日，被告以八五府民禮字第一四○五一三號函認定原告實質違建之理由，亦是：「經查財團法人臺灣省私立建台中學財團（土地所有權人）所有土地，並無出租或出具土地使用權同意予貴會使用，證明屬實質違建。」足證被告深知「土地所有權」為申請建照之首要條件。⑶原告八十六年三月二十五日接獲違建通知單後，即於當月三十一日，向法院申請註銷或解散不合法且不存在的「財團」，以便順利取得正式土地所有權法定地位，被告怎可說給原告極大時空，而原告卻遲遲未提出申請呢﹖被告如此說法，完全與事實不符。被告辯稱：「因土地租佃關係所衍生之爭議，宜循司法程序審認、裁處，但不影響違章建築之實質認定。」被告明知「土地所有權」還未有歸屬，應待司法之「審認、裁處」，被告怎可逕為判斷原告非土地所有權人，提前阻斷原告申請建照之路呢﹖何況被告曾於八十六年九月二十五日函告台灣新竹地方法院：「檢送本府民國四十二年、四十五年、四十六年間，三次行文財團法人台灣省私立建台中學財團，表示該財團無成立必要，其資格應告消滅。」所以被告一方面明知土地已非「財團」所有，卻又一方面對原告堅持說土地是「財團」所有，兩者不是相互矛盾嗎﹖被告之行為，實令人非夷所思！⑷由於原告擁有「財團」土地八．七六二五甲之合法承租權及所有使用權，為爭取合法權利，除了上述所言在台灣新竹地方法院審理外，另根據土地法第三十三條請求照價收買，一旦原告取得土地所有權，即可順利取得建築執照。根據鈞院判決先例，肯定承佃人得依土地法第三十三條規定請求照價收買，捍衛法律尊嚴，令人敬佩。則原告依法可取得土地所有權，並因而取得建築執照，已指日可待。⑸原告於農場中之建物，多為遮風蔽雨之簡易搭建物，因而起初並未申請建照，其後雖欲依法申請，現因礙於無人能出具具有法律效力的「土地使用同意書」，致原告無法一時取得建築執照，但已採取各種法律途徑努力爭取中，被告辯稱土地租賃關係爭執與違建認定無關，顯與事實不符。被告起初認定原告違建之基礎，即係土地登記所有人並非原告所有，被告乃據以認定係實質違建。被告既自認土地租佃關係應由司法機關裁判，即應靜待司法機關裁判結果，不可倉促拆除。否則縱令，原告經司法機關認定有權使用系爭土地，土地登記所有人無權對抗，而地上建物卻早經被告錯誤拆除，造成無可彌補之損害。被告豈可不慎乎﹖六、原告於苗栗西湖鄉山間開墾之農場兼道場，經多年苦心經營，將原來不毛之荒地，闢為鳥語花香、林木繁茂、風景優美之地區。農場雖僅每月開放三天，但每逢假日均有大批民眾參訪此一休閒聖地，深受民眾喜愛。不法且被勒令解散之「財團」，不斷以各種方式要求收回租予原告之土地。由於該財團幕後人士為地方權貴，政商關係良好，透過不斷檢舉施壓，終於促使被告採取拆除行動。不法「財團」於八十五年十月份已先檢舉原告一次，被告於八十五年十一月拆除前，前往參觀之媒體記者均深受農場風光感動，受記者訪問之參觀民眾亦表示拆除過於可惜，建議由公家繼續經營，保留難能可貴之民眾休間場所。是以民眾所亟盼者係充分利用農場之清幽，而被告明知不法「財團」不存在，竟寧再次為不存在的「財團」充當打手，竟將地主片面意見誤指為民眾意見，剝奪民眾享用農場之權利，令原告不解，實枉顧公眾利益，並置土地於司法審理中而不顧。七、被告辯稱：『本案違建面積龐大，合計高達約二○九八．二○平方公尺，如以農舍方式申請，顯已超逾上開規定面積頗鉅，且該批違建物專供禪修及衛生設備使用，
非供農舍或專供從事農業生產之寮舍使用，嚴重觸違「非都市土地使用管制規則農牧用地」所容許之使用項目範圍』。被告所言皆非事實，現詳述如下：⑴依照實施區域計畫地區建築管理辦法第五條：「於各種用地內申請建造自用農舍者，其總樓地板面積不得超過四九五平方公尺，建築面積不得超過其耕地面積百分之十．．．。但最大基層面積不得超過三三○平方公尺」，由被告八十六年六月二日八六建管字第五八○三四號分甲、乙、丙、丁、戊、己等六張違建拆除通知單中：Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ、Ｅ、Ｆ、Ｇ、Ｈ、Ｉ、Ｊ、Ｋ共計十一棟簡易搭蓋物中，每一棟總樓地板面積皆小於四九五平方公尺，基層面積亦小於三三○平方公尺，殊不知原告學會若正式擁有土地，則該土地八．七六二五甲計約八五六九平方公尺，依據即將修正的農發條例：『共有耕地面積○．一公頃即可分割』，則經原告學會自耕農甲○○、蔡欽海等八人分割為八塊農地分別所有，則十一棟搭蓋物分別請領八張農舍執照，則現違建總建築面積二○九八．二平方公尺，遠小於495m×8=3960平方公尺，亦小於基層面積330m×8=2640平方公尺。所以原告若正式取得土地，則系爭建物就能合法。⑵另被告亦稱系爭建物專供禪修及衛生設備，純係臆測之詞，毫無根據。經八十六年七月中旬，原告就八．七甲土地耕作統計，計種有水果、喬灌木四一四七棵，植栽花叢一五六八叢，竹林三○○○平方公尺，每棵水果、林木，其棵數、樹桿直徑大小、高度，在原告的「訴願補充理由書」中及其附件「前山耕作植林種類統計表」，均有詳載，現更以現況相片為佐證，證明原告自耕農等，一滴血、一滴汗近十年的不辭辛勞的耕作，才有如此的成績。按農場遍植果樹花木及蔬菜，有賴人工定期澆水施肥照料，實有必要使用農舍及衛生設備，不應拆除。農場廣大，亦需要有中間休息、避雨、廁所之處；亦需有育苗、儲藏、冷凍、農機、包裝等農業設施。本案系爭建築物，除了「Ａ」圖是農舍、「Ｅ」圖及「Ｆ」圖是框架式兩層高之擋土牆外（除了擋土外，均無牆壁。），其餘均為簡單木構架，這些均可為必要之「農業設施」，可依非都市土地「農牧用地同意使用案件」審查，核准設施面積或自用農舍准照。去年間原告自耕農暫遷他處，即有不肖人士趁機挖走高價樹木及冬筍，竊盜灌溉設備盜賣他人，農場損失不貲。被告未作深入調查，單憑偏頗成見即誤認建物非供農業使用，原告至為不服。八、原告自耕農於農忙之餘，早晚參禪打坐，淨化心靈，為被告所不爭。被告不可以一面不承認原告耕作之事實，而堅稱原告建築專供禪修宗教使用；一面又不考慮宗教建築就地合法化之政府政策。被告應該斟酌政府對宗教建築合法化之原則，作妥適公平之處理。目前全國各大寺廟多為違建，雖在農牧區興建華麗雄偉建物安然無恙，何以原告搭建之簡單平房，卻受到法律上特別嚴格對待，嚴重違反依法行政應遵守之平等原則、比例原則、公平原則。被告對以上有利原告之點，均未加考慮，於法不合。九、依台灣新竹地方法院函所示，臺灣省政府教育廳曾以公函指示苗栗縣政府，以私立建台中學名義辦理登記之財團應告消滅。台灣新竹地方法院為了解，是否該財團曾聲請變更登記，台灣新竹地方法院於本年五月間，去函臺灣省政府教育廳查詢，未獲回覆，因而再度去函詢問。由上述公函可知，一旦查明該財團未曾合法變更登記，依法其資格早已歸於消滅，該財團並非系爭建物之基地所有權人，自不得否認原告使用土地之正當性，妨害原告依法申請建築執照。為此請鈞院於土地所有權人尚未確定前，暫時停止本案進行。原告因合法權益受侵害，正積極尋求法律救濟；雖因省政府教育廳等機關不肯配合法院調查，以致原告無法即刻申請建築執照，然此種遲延並非可歸責原告，不
應剝奪原告補請建照之權利。有鑑於台灣新竹地方法院目前認真迅速處理系爭建物基地登記所有權人（即財團）解散案，不久必將有所決定，而有助於釐清本案案情。十、綜上析陳，「農舍」、「農業設施用地」、「宗教建築合法化」、「特別目的事業用地」等等，皆需有「土地所有權」或土地同意書，因此被告應依訴願法第二十三條，停止執行，待新竹法院審理後，原告依法取得正式土地所有權及建築執照後，即無須拆除建物。為此請判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，以保原告合法權益等語。
被告答辯意旨略謂︰一、被告自八十五年十一月二十九日至八十六年一月十日止執行拆除中華民國禪定學會清海法師主持之西湖禪定道場自搭蓋經查報勘查通知拆除之（八十五年十一月一日八五建管字第一三○五二一號等六件）違章建築物後，民眾再予舉報，媒體不斷報導亟盼續予查處隱密在山林中被遺漏之大批違章建築，嗣經西湖鄉公所八十六年三月二十日西鄉建創字第一四四一號違建查報，經勘查，復於八十六年三月二十五日八六建管字第二六九七五號通知違建人（清海法師），應依建築法令規定檢齊相關書件限期向本府（局）申辦補照手續嗣因原告（訴訟代理人）等遲未依限申辦補照手續，乃於八十六年六月二日八六建管字第五八○三四號分甲、乙、丙、丁、戊、己等六張違建拆除通知單分別通知違建人及工程隊等相關單位依法應執行拆除。二、按建築法適用地區，實施區域計畫地區舉凡建築物或雜項工作物之新、增、改、修、建築行為起造人應備具申請書，土地權利證明文件、工程圖樣及說明書，依同法第二十五條規定向直轄市、縣（市）、（局）主管建築機關提出申請經審查，許可並發給執照後始得建造或使用或拆除．．．又實施區域計畫地區建築管理辦法第五條：「於各種用地內申請建造自用農舍者其總樓地板面積不得超過四九五平方公尺，建築面積不得超過其耕地面積百分之十．．．。但最大基層面積不得超過三三○平方公尺」，本案違建面積龐大，合計高達約二○九八．二○平方公尺，如以農舍方式申請顯已超逾上開規定面積頗鉅，且該批違建物專供禪修及衛生設備使用，非供農舍或專供從事農業生產之寮舍使用，嚴重觸違「非都市土地使用管制規則農牧用地所容許之使用項目範圍」。雖得依同法第三條之規定申請專案變更為特定目的事業用地，但仍須依相關法令規定辦理，非短期內所能變更編定完成。又原告（訴訟代理人）等陳指質疑：「財團法人台灣省私立建台中學財團之名銜與法律地位之適法性疑義」乙節，此純係該法人團體內部事務，主管機關或局外人未便置喙論斷，至原告，信眾與該財團（土地所有權人）間因土地租佃關係所衍生之爭議宜循司法程序審認、裁處，但不影響違章建築之實質認定與阻卻違章建築之拆除。三、被告在處理本案違章建築事件中已給予違建（原告）人等極大時空，促渠等完成補照手續，期使遞減因拆除該重大違建所造成之公帑損失與社會成本，但原告等並未作積極與善意之回應，昧於陳情、訴願，行政訴訟等程序藉詞拖延，企圖逐其達成緩拆、免拆之目的，凡建築法、區域計畫法適用地區之建築物或雜項工作物未經申請自建造即已觸違建築法之規定，又違章建築經勘認尚未構成拆除要件者，通知違建人收到通知後三十日內，依建築法第三十條之規定備具申請書、土地權利證明文件及工程圖樣及說明書，依同法第二十五條之規定向主管機關提出申請經審查許可發給執照後始得建造或使用或拆除．．．。原告等既未能取得土地所有權人之同意使用證明文件於期限內申辦補照手續，在維護公共安全與公眾利益之前提下，爰依違建處理辦法第五條及第六條：「依規定應拆
除之違章建築，不得准許緩拆或免拆」之規定，以八十六年六月二日八六建管字第五八○三四號違建拆除通知單通知工程隊及原告（違建人）等應執行拆除，依法並無不合，請予駁回其訴等語。
理 由
本件再訴願決定係以：『按「本法所稱建造，係指左列行為：一、新建．．．二、增建．．．三、改建．．．四、修建．．．」「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得自建造或使用或拆除。．．．」「建築執照分左列四種：一、建造執照：建築物之新建、增建、改建及修建，應請領建造執照。」又「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而自建築之建築物。」「直轄市、縣（市）主管建築機關，應於接到違章建築查報人員報告之日起五日內實施勘查，認定必須拆除者，應即拆除之。認定尚未構成拆除要件者，通知違建人於收到通知後三十日內，依建築法第三十條之規定補行申請執照。違建人之申請執照不合規定或逾期未補辦申領執照手續者，直轄市、縣（市）主管建築機關應拆除之。」分別為建築法第九條、第二十五條第一項前段、第二十八條第一款及違章建築處理辦法第二條、第五條所明定。本案坐落於苗栗縣西湖鄉三湖村八鄰三十九號，木造、磚木造、鋼架造、及ＲＣ造房屋十一間，面積約二○九八．二○平方公尺，經西湖鄉公所查報係屬未經申請許可，領得建造執照，即自建築之違章建築，原處分機關所屬建設局乃以八十六年三月二十五日建管字第二六九七五號違章建築補辦手續通知單通知應於一個月內補辦建造執照手續，惟再訴願人逾期未辦，原處分機關所屬建設局再以八十六年六月二日建管字第五八○三四號違章建築拆除通知單通知應執行拆除，揆諸首揭法令規定，並無不合，原決定亦無不洽，均應一併予以維持。另再訴願人指稱雖因土地產權仍在訟期間，惟擁有土地承租權及使用上之正當權源，且系爭建物係屬農業設施，並可申請土地變更編定為特定目的事業用地或丙種建築用地，完成手續後，即可請領建造執照乙節，按再訴願人既未事先辦妥相關手續，即自建築，事後亦未能於限期內完成補辦手續，原處分機關所屬建設局認屬應執行拆除之違章建築，核無不合；又原處分機關所屬西湖鄉公所違章建築查報單、及所屬建設局違章建築補辦手續通知單、違章建築拆除通知單內，違建人均填載為清海法師乙節，仍請原處分機關確實查明後，依法更正，併予指明。』為由，認原告之再訴願為無理由，依訴願法第十九條前段規定，予以駁回，固非無見。第查，苗栗縣西湖鄉公所違章建築查報單、被告所屬建設局違章建築補辦手續通知單及違章建築拆除通知單六紙違建人均載明為清海法師，雖原告於訴願時主張其係土地所有權人、承租人及系爭建築物為原告中華民國禪定學會信眾所有並使用之等語。惟是否得據原告此主張即認原告為系爭建築物之違建人，以及被告得否以本件訴願、再訴願等程序皆以原告中華民國禪定學會、甲○○等之名義提出，即準此認上開違章建築補辦手續通知單、違章建築拆除通知單等之違建人應予更正為原告中華民國禪定學會、甲○○，均有待商榷，本件系爭建築物之違建人究竟係何人，以及原告對於原處分究竟有何法律上之利害關係（上開違章建築補辦手續通知單、違章建築拆除通知單之違建人均載明為清海法師），關繫著原告得否對原處分提起訴願，有查明之必要，而再訴願決定就此未予詳究，即駁回原告之再訴願，容有未洽。爰將再訴願決定撤銷，由再訴願機關查明後，另為適法決定。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中 華 民 國 八十八 年 五 月 二十一 日
行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 評 事 趙 永 康
評 事 吳 錦 龍
評 事 沈 水 元
評 事 林 清 祥
評 事 劉 鑫 楨
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲
中 華 民 國 八十八 年 五 月 二十四 日