行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第一八一五號
原 告 皇家海洋科技行
代 表 人 甲○○
送達處所：台北市○○路○段一九九巷十八號
被 告 澎湖縣政府
右當事人間因有關營業事務事件，原告不服教育部中華民國八十七年三月十三日台
訴字第八六一三三三五○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文
原告之訴駁回。
事 實
緣原告因容許未滿十八歲青少年進入其營業場所，遭澎湖縣警察局馬公分局於民國八十六年（再訴願決定誤載為八十五年）五月七日查獲。被告認原告違反行為時（下同）遊藝場業輔導管理規則（下稱管理規則）第十三條第十二款規定，乃依同規則第十七條第三項規定，以八十六年六月四日八六澎府教社字第二九三○六號函撤銷其營業許可。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、原告對所開設之遊藝場之經營管理，確實已善盡監督管理之責，以配合管理規則（該規則已於八十六年七月九日修正為「電子遊藝場業輔導管理規則」）之規定，此由當日馬公分局查獲之青少年葉晃銘在光明派出所之偵訊筆錄內容：「我是於十八時許進入該店（皇家海洋科技行），進入時我有看到未成年不能進入之標示牌，且店長黃忠安亦曾警告我不得進入。」亦可證明原告確實有遵守相關規定並執行，實無漠視法律及故意違法之意圖。然因原告經營之遊藝場所屬開放性空間，任何人均得隨意進出，故青少年葉晃銘、鄭玉紅經原告聘僱之遊藝場管理人員驅離後，又私自溜回遊藝場中逗留，實難以此即謂原告有容許未滿十八歲青少年逗留之故意。況原告對於所經營之遊藝場管理，確實均有依規定於出入口處明顯標示禁止兒童及少年進入，並聘僱專人隨時注意勸導青少年離開，實已善盡管理督導之能事，詎料仍發生此一事件，可見本件實屬單一偶發事件，原告絕無違反管理規則之故意過失，依據司法院釋字第二七五號解釋，實不應受行政處罰。二、中央法規標準法第五條及第六條規定，關於人民之權利義務事項均應以法律定之，應以法律規定之事項不得以命令定之。而管理規則原係教育部本於職權而訂立之行政命令，其中第十七條第三項撤銷營業許可之規定，涉及人民權利之限制，卻欠缺法律授權之依據，已牴觸上開中央法規標準法之法旨；又參諸司法院釋字第三六七號、第三九○號、第三九四號、第四○二號、第四二三號等解釋，對於有違反憲法保障人民權利意旨或欠缺法律授權之規定，均宣告限期失其效力或不再援用，則本案被告所引用之處分依據，即產生適法性之疑義。高雄市政府八十六年七月四日八十六年度訴二字第一四八號訴願決定書即針對相同案例認定「原處分機關未慮及此，遽予處分，自有未妥，宜將原處分撤銷，由原處分機關向中央主管機關或其他有關機關請示並澄清疑義後，再另為適法之處分。」又依據司法院釋字第三一三號解釋指出：「對人民違反行政法上義務之行為處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件授權以命令為補充規定者，授權之內容
及範圍應具體明確，然後據以發佈命令，始符憲法第二十三條以限制人民權利之意旨。」職此，本此授權明確性原則，可知被告以未具法律明確授權之管理規則而撤銷原告之營業許可，難謂無違憲之嫌。三、當日逗留於原告所營遊藝場中之二名未滿十八歲之青少年，僅係單純滯留其中，並未參與任何遊戲之進行，況且原告對於此二名青少年於案發當日受馬公分局查獲前，業已加以勸阻驅離，詳見前述，顯見原告並非惡意容留該二名青少年於遊藝場中進行遊戲，而係該二名青少年私自溜進遊藝場在旁觀看。詎料被告對此情形竟未加詳查，即遽然對原告科以最嚴厲之撤銷營業許可之處分，實有違行政法上比例原則之要求，誠難令原告甘服。四、原告曾於訴願、再訴願書中一再引用司法院釋字第三六七號、第三九○號、第三九四號、第四○二號、第四二三號等解釋，並提出管理規則第十七條第三項撤銷營業許可之規定除牴觸中央法規標準法外，並違反憲法保障人民權利之意旨，亦欠缺法律授權之規定。惟訴願決定書與再訴願決定書竟均未就原告所提前述見解加以詳查研究，亦均未就相關法律見解提出任何說明，即遽為駁回原告之訴願與再訴願之決定，則行政機關難謂無罔顧人民權益之嫌。五、本案與高雄市政府八十六年七月四日八十六年度訴二字第一四八號訴願決定書之案例事實完全相同，基於法律「相同者應為相同之處理」之原則，本案亦應比照高雄市政府前開訴願決定，予以撤銷原處分、訴願決定與再訴願決定，始能維持法律之公平性與一貫性。六、綜上所陳，本案原處分及訴願、再訴願決定均未查明事實，亦未就相關法律見解提出說明，顯有重大違誤，難令原告甘服，敬請詳予審核，賜為判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均予撤銷，用保原告權益等語。被告答辯意旨略謂：一、管理規則第十三條第十二款規定：電動玩具業及撞球業，不得容許未滿十八歲之兒童及少年進入其營業場所，其他各遊藝場依主管機關規定辦理，並應於限制兒童及少年進入之營業場所出入口處明顯標示，並隨時注意執行。又依該規則第十七條第三項規定：違反第十三條第一款、第五款、第七款或第十二款規定者，撤銷其許可，違反同條其他各款規定，經主管機關糾正而不改善者，撤銷其許可。二、依上揭規定，原告必須盡到勸離禁止未成年人進入營業場之責，原告雖聲稱其營業場所屬開放性，任何人均得隨時出入，然而該場所並非無法隔離管制，原告即不隔離管制，自應隨時加強執行勸離工作，而該項工作亦為原告應負之責，另原告辯稱未成年難以辨識一案，因該二名少年男女分別為未滿十五歲及十三歲，依據照片顯示並不難看出係未滿十八歲之少年。且若青少年年齡介於十八歲上下間，原告亦應查對其身分年齡，此乃原告之責，不容辯解卸責。另依偵訊筆錄詳載該二名少年先後於五月七日十七時三十分及十八時進入，詎查獲時間十八時三十分，各別有半小時及一小時之久。依據少女鄭玉虹供稱其從十七時三十分進入至警方查獲時均未有原告人員前來勸導，另葉晃銘供稱原告曾警告其不得進入，然原告雖有警告勸導，卻未確實執行勸離，實乃不爭之事實。又原告聲稱現場服務人員並無警察權可強制驅離，實亦莫可奈何乙節，唯勸離係原告之責，其若在不得已之狀況下，亦可商請當地管區警察前往處理，且在原告好意勸離之情況下，仍不離開者，實屬少見，可見原告並未盡到應盡之責。三、原告違章時，為管理規則有效施行期間，本於依法行政原則，自不應棄之不用。且系爭法條規定「應」撤銷，被告並無裁量餘地，而本案既經教育部再訴願駁回，則其下級機關高雄市政府之決定即有可議之處，不得援引比附。且該規則經中央主管機關以命令發布施行，未經宣告失效，其效力應無庸置疑。四、被告為能確實執
行法令，避免青少年進入電玩之營業場所，而影響其身心發展，對於一經查獲容留未滿十八歲之青少年進入其遊藝場所逗留事證確定者，均依規撤銷許可。且原告之營業許可證既係本於該規則第七條之規定申請發給，其有違反規則第十三條第十二款之規定者，自可依該規則第十七條第三項之規定予以撤銷，被告依規撤銷原告營業許可，並無不當。五、基上，原告之訴為無理由，請予駁回，以維法制等語。 理 由
按行為時遊藝場業輔導管理規則第十三條第十二款規定：「經營遊藝場業應遵守左列規定：．．．電動玩具業及撞球業不得容許未滿十八歲之兒童及少年進入其營業場所。」同規則第十七條第三項規定：「違反第十三條第一款、第五款、第七款或第十二款規定者撤銷其許可。」又中央法規標準法第十八條所稱：「處理程序」，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理，本院七十二年判字第一六五一號著有判例。本件原告因容許未滿十八歲青少年進入其營業場所，遭澎湖縣警察局馬公分局於八十六年五月七日查獲。被告認原告違反前揭管理規則第十三條第十二款規定，乃依該規則第十七條第三項規定，撤銷其營業許可。原告循序起訴謂被告以未具法律明確授權之管理規則而撤銷原告之營業許可，有違憲之嫌；又原告並非惡意容留該二名青少年於遊藝場中進行遊戲，而係彼等私自溜進遊藝場在旁觀看。原告對上開違規行為之發生，並無故意或過失。被告對此情形未加詳查，遽然對原告科以最嚴厲之撤銷營業許可之處分，實有違比例原則（詳如事實欄所載）云云。然查原告經營電玩遊藝場，對於前開不得容許未滿十八歲之兒童及少年進入其營業場所之規定，應知之甚稔。次查八十六年五月七日進入原告場所之葉晃銘（七十一年八月二十一日生）及鄭玉虹（七十三年六月五日生），當時分別為未滿十五歲及十三歲，依據照片顯示不難看出皆係未滿十八歲之少年，若有存疑，原告亦有責查核其身分年齡。且該二名少年先後於五月七日十七時三十分及十八時進入，距查獲時間十八時三十分，各別有半小時及一小時之久，而依據少女鄭玉虹稱其從十七時三十分進入至警方查獲時均未有原告人員前來勸導，另葉晃銘雖稱原告曾警告其不得進入，然原告卻未確實執行勸離等情，復經被告答辯及一再訴願決定指明，並有照片及警局偵訊筆錄等相關資料附原處分卷佐證，原告就該二名少年進入其營業場所一節亦不爭執，被告所辯，洵屬可採。原告對前述二名少年之進入其營業場所，既未嚴加隔離管制，亦未隨時加強執行勸離工作，致彼等在該場所逗留達半小時或一小時之久，縱非故意，亦難謂無過失，自無司法院釋字第二七五號解釋之適用。再查「命令與憲法或法律牴觸者，依憲法第一百七十二條之規定，固屬無效，但中央各院部會就主管事務依法發布之命令，與憲法或法律並無違反變更或牴觸者，參照中央法規制定標準法第六條及第七條之規定，自不能指為無效。」本院五十二年判字第三一二號著有判例。上開管理規則係教育部就其主管之教育事務所發布之命令，其第一條明定：「為輔導管理遊藝場業合法經營，推行正當休閒活動，以維國民身心健康、社會安寧及善良風俗，特訂定本規則」，已揭櫫該命令制定之目的。而此目的與憲法及法律規定保護公益及保障一般人民權益之精神無違，於未經大法官會議宣告其為違憲前，尚難指其為無效，而不予援用。且該規則第六條規定：「遊藝場業除辦理登記外，並應向主管機關申請許可。」，第七條至第十
二條並分別規定，遊藝場業許可設立之要件，包括負責人資格，電動玩具機具之經檢驗合格，以及其營業地點、營業項目、營業場所之安全、衛生消防、防止噪音設備等相關之事項，又第十三條及第十七條復規定遊藝場業應遵守之義務事項及其違反之效果。凡此規定，均為管理遊藝場業所必須者，與訂立該規則之目的並不違背。是以遊藝場業之設立必須符合該規則所定之要件，始得獲准許可；反之，如違反其應遵守之各項義務，即屬違反設立許可之目的，其設立之許可即有撤銷之必要。易言之，上開規則所規定之撤銷許可，乃為保護公益及保障一般人民之權益所設，對於違反設立目的所為之處置，並非於原有之法律賦予權利後，另以命令增加法律所無之限制，應認與法律保留之原則不相牴觸，亦與司法院釋字第三九○號、第三一三號、第三九四號等解釋情形有間，尚不得逕行援引，認其為無效。且人民以符合該規則所定遊藝場業許可條件，申請主管機關核發營業許可而開始營業，即係表示願受該規則之規範，殊不能於其違反該規則所定應遵守事項遭撤銷許可時，又主張不受撤銷許可之規範。其依該規則取得營業許可而得經營遊藝場業，相較於未取得許可而未營業者而言，係因該規則受有利益，遭撤銷許可時，係受有不利益。於己有利時，則主張可依該規則申請營業許可，於己不利時，卻主張不應依該規則撤銷其營業許可，豈非任其以一己之私利割裂該規則之適用。是以依遊藝場業輔導管理規則申請營業許可後，違反該規則者，主管機關應可撤銷其許可。原告未遵守上開規則所規定之義務，容許未滿十八歲之青少年進入其營業場所，被告因認其有違設立許可之目的，撤銷其營業之許可，未違反依法行政原則。又遊藝場業輔導管理規則第十七條第三項前段之處罰僅撤銷營業許可一種，被告依該規則處分，亦難謂與比例原則有違。原處分揆諸首揭定，並無違誤；一再訴願決定遞予維持，俱無不合，原告起訴意旨非有理由，應予駁回。另原告所舉另案高雄市政府訴願決定就前揭規則第十七條第三項規定適法性疑義所表示之意見，本院並不受其拘束，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十八 年 五 月 六 日
行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 評 事 黃 綠 星
評 事 黃 合 文
評 事 高 秀 真
評 事 藍 獻 林
評 事 黃 璽 君
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德
中 華 民 國 八十八 年 五 月 七 日