臺北高等行政法院判決
95年度簡字第00201號
原 告 甲○○
訴訟代理人 謝政達律師
複 代理人 戊○○律師
被 告 臺北市政府警察局中正第一分局
代 表 人 李金田（分局長）
訴訟代理人 乙○○
丙○○
丁○○
上列當事人間因集會遊行法事件，原告不服臺北市政府中華民國
95年01月20日府訴字第09572686800號訴願決定，提起行政訴訟
。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告為中華電信股份有限公司產業工會（以下簡 稱中華電信工會）第3屆理事長，該會經第3屆第10次理事會 決議於94年05月17日在中華電信股份有限公司（以下簡稱中 華電信）總公司進行罷工，並以中華電信工會94年05月16日 電工三（94）組字第279號函通知全體會員略以，「...說明 ：一、本會於93年12月5日...召開會員大會，經投票結果超 過半數通過罷工...已取得罷工的合法性且罷工日期及相關 事項授權理事會決定。二、本會於94年05月05日召開第3屆 理監事會第10次會議正式決議，於本年05月17日發動第1波 罷工行動，選定總公司，發動單點罷工」，原告乃於94年05 月17日07時率領該會會員約5百餘人至臺北市○○區○○路1 段21號中華電信總公司大門口前，以手拉手串聯及擺設障礙 物之方式設立罷工糾察線，並聚集於鄰近人行道等公眾得出 入之場所舉標語牌、呼口號及靜坐。案經被告執勤人員查得 中華電信工會未依集會遊行法（以下簡稱集遊法）第8條第1 項規定，就其會員上開室外集會活動先向被告申請許可，並 審認該等行為阻擾未參與罷工之中華電信總公司員工正常上 班，被告爰依同法第25條規定，於94年05月17日07時20分舉 牌警告，次於07時25分舉牌命令解散，惟原告（即系爭集會 負責人）未依令解散現場聚集之中華電信工會會員，該會會 員仍持續聚集於人行道等公眾得出入之場所舉標語牌、呼口 號及靜坐，被告復於當日09時舉牌制止後，同時聚集於中華 電信總公司大門口之群眾始漸漸離去。嗣被告審認上開集會
未經申請許可，經被告命令解散而不解散，乃依同法第28條 第1項規定，以94年09月07日北市警中正一分刑集字第09430 357402號違反集會遊行法案件處分書，處該集會之負責人（ 即原告）新臺幣（以下同）3萬元罰鍰。原告不服，提起訴 願，經訴願決定駁回，原告猶未甘服，遂向本院提起行政訴 訟。
二、兩造主張：
甲、原告起訴意旨略以：
㈠原告合法發起罷工，與集遊法無涉，被告不得命令原告解散 （罷工行為與附屬糾察行為無集遊法之適用）： 1.中華電信工會進行罷工並試圖建立糾察線，符合憲法罷工權 之內涵，應予保障:
⑴「關於罷工權之憲法保障，應包括除拒不提供勞務之消極 行為外之積極性爭議動作，且此等爭議行為應具和平性質 」，與國際勞工局（ILO）第87號公約之內涵相一致，國 際勞工局認為「關於罷工權之行為方式的問題，對占據企 業或工作場所、靜坐、糾察（按集體糾察係為引人注意， 或預料雇主將有相當抵抗，或員工不擬參加罷工時，在工 作場所入口處從事集體遊行或示威）、嚴格遵守作業規定 等積極動作（又依德國聯邦勞動法院之看法，罷工糾察行 為只要不侵害雇主之經營權，原則上是一種積極的同盟行 動自由，不但屬於積極的行使罷工權，亦屬於意見自由之 一部分），除非不具備或喪失和平非暴力性，應不得予以 限制，若具備和平性則不得認定為非法。」
⑵國內勞動法學者陳繼盛亦認為，糾察通常是附隨於罷工、 怠工、杯葛、佔據等勞工爭議行為的補強行為，也是貫徹 團體決議之一種行為，其目的在於保障爭議行為效果的一 種爭議手段，蓋勞工團體宣言罷工行為時，對於拒絕參加 罷工爭議行為之勞動者，務必採取行動，阻止其破壞團體 行為之一致性。
⑶中華電信工會進行罷工，並試圖建立糾察線實符合憲法罷 工權之內涵應予保障，如被告認罷工僅能以集體不工作之 方式展現，不得群聚以和平手段進行抗議、組糾察線進行 對會員遊說參與罷工，則將置和平手段之糾察線合法化於 不顧，被告以集遊法對罷工所加之不當干涉，無異將使台 灣勞動人權倒退100年。
2.集遊法為警察法，不得涉及私權爭議:
⑴按「警察任務為依法維持公共秩序，保護社會安全，防止 一切危害，促進人民福利。」為警察法第2條之規定，而 集遊法則為警察執法之法律依據，其目的亦不外維持公共
秩序，保護社會安全，並不涉及私權爭議介入，惟查罷工 依工會法第26條規定為「勞資或僱傭間之爭議」，屬勞資 雙方間之私權爭議，故在立法目的上，依法維持公共秩序 為目的之集遊法，實無理由對於進行私權爭議之罷工加以 適用。
⑵又罷工既為私權爭議事項，係屬於司法審判之範疇，警察 人員基於警察權之分散或脫警化之趨向，不能竊佔司法審 判而予以決斷。國家對於勞資爭議，應處於一中立之地位 ，無論是立法、司法或行政，均不得對勞資雙方之爭議手 段予不同待遇。警察原則上禁止干涉正當之勞動運動，在 勞動運動脫離之範圍，形成不法越軌行為之場合，警察方 得介入勞動爭議，而警察據以介入罷工糾察行為之作用法 上依據應係工會法第29條與第56條之規定，非集遊法。 3.集遊法之立法目的乃對於涉及第三人行為之規範，惟罷工不 涉及第三人:
⑴按「為保障人民集會、遊行之自由，維持社會秩序，特制 定本法。」為集遊法第1條之規定，其立法宗旨在於規範 涉及第三人行為時，該行為之自由與安全規範；而依工會 法之罷工其關係存在於勞工與資方之間，不涉及第三人， 自無以集遊法強行涉入之空間，因工會法所以賦予工會罷 工權，係為使雇主與勞工得藉由罷工權行使，實踐國家所 託付之社會自治任務。涵攝於此社會自治任務範圍內之當 事人，包括雇主與所有之員工，故員工當然排除於集遊法 所稱之公眾外，而具有忍受糾察行為之義務。
⑵本案工會會員之糾察行為，僅針對有參與罷工可能之中華 電信員工為之，並不包括非員工之一般大眾，故無所謂妨 害公共秩序之安寧。
4.罷工涉及第三人時，工會法自有規範:
按「工會於罷工時，不得妨害公共秩序之安寧，即加危害於 他人之生命財產、身體自由。」為工會法第26條第2項之規 定，亦即罷工時如涉及公共秩序、第三人之權益，工會法已 有規範，非集遊法所應適用之範圍，被告並無依集會遊行法 加以處分之權責。且工會法第29條第5款對罷工行為所為之 限制規定中提及，不得於「集會或巡行時攜帶武器」，法文 中既提及「集會」字眼，自可以從此得出罷工行為係聚眾活 動之排他特別規定，工會法對於罷工行為之相關規範，應優 先於集遊法為適用。
5.集遊法與工會法之制定係立法者履踐「憲法委託」其保障集 會權與罷工權之義務，是故罷工行為有無集遊法之適用，應 從集會自由權與罷工權之相同相異點為考察：
⑴按憲法上對基本人權之保障僅為原則性之規定，而委託立 法者加以具體落實，稱之為憲法委託。集遊法第1條規定 「為保障人民集會、遊行之自由...，特制定本法」，工 會法第1條規定「工會以保障勞工權益...改善勞工生活為 宗旨」，即為立法者為履踐憲法所誡命對人民基本權利保 障所制定之法律，故行政與司法機關於解釋適用集會遊行 法與工會法之相關規定時，應從基本權利保障內容之區別 性為出發。
⑵查集會自由權與罷工權雖同屬「意見溝通交換基本權利」 範疇，但兩種權利行使之目的性不同，「集會自由主要在 保障一自由、民主的意見溝通交換過程，俾能進而形成政 策，著重於政治層面功能；罷工權之行使主要係以勞動生 活中維護並提升勞動與經濟條件為目的，而保障勞動生活 中之意見溝通交換過程，著重於社會經濟層面。集會自由 權利與罷工權於基本權利競合上，係屬於想像競合關係， 即便兩種權利之內涵中有重疊之部分，此兩種基本權利之 間，具有特別與一般之關係，應優先適用罷工權及其衍生 之相關規範。」制憲者將集會自由單獨類型化，並列於第 14條，其主要係保障一般無法接近、掌握或利用媒體言論 管道之人，亦有公開表示其意見之可能性。而罷工權在憲 法上係歸屬於憲法第14條之結社自由、第15條之工作權、 生存權保障，與集會遊行在憲法上的保障規範，明顯不同 。此從司法院大法官會議第373號解釋，認為禁止教育事 業技工工友組織工會，已剝奪渠等享有團體交涉及爭議等 權利的解釋，可以引申我國憲法上的罷工爭議權基礎，應 為憲法第14條之結社自由權的結論，可以得知。 ⑶集會除需具備量之要件外，在質的方面，多數人集會必須 彼此間有相關連的目的。所謂相關連目的，表示彼此間有 共同意願，為表達某特定意見為目的，依學說通說之看法 ，該意見內容應只限於與公共事務有關者。今原告之主張 ，係針對雇主中華電信公司「依工會所提出之團體協約修 正條文簽訂團體協約」之調整事項，中華電信既已民營化 ，該事項即不可能為通說所稱之「公共事務」；又集會遊 行中「集會」之概念，除「多數人」、「持續時間不長」 與「相關連目的」等要件外，尚須為「公共性」，當任何 人都有可能參與該多數人所形成之集會方屬公共性。罷工 行為僅開放與有罷工權之事業單位所屬勞工或工會會員為 參與，並不具有公共性，尚非集遊法上所稱之「集會」。 6.糾察行為既為罷工之附屬行為，其是否適法應依工會法判斷 而無集遊法之適用：
⑴罷工不僅是消極的不提供勞務給付而已，為使罷工之效果 得以貫徹，在罷工期間工會或勞工通常會採取一些附帶的 鬥爭措施。附帶鬥爭措施的容許界限，僅受禁止過度原則 的審查，故勞方在被罷工的事業單位前設立罷工糾察線， 以阻擋願意工作的勞工從事工作，原則上是被容許的，因 基於憲法對罷工權的保障，若不容許罷工糾察線，則無法 確保勢均力敵的鬥爭，罷工的目的也就無法達成；罷工糾 察線的容許界線主要是刑法的規定，依德國通說的見解， 只容許對願意工作的勞工平和地勸說或呼籲團結一致。侮 辱傷害等觸犯刑法的行為皆不容許；惟願意工作的勞工則 必須忍受，合法的罷工糾察線的影響措施所造成的不便。 靜坐罷工在事業單位所有人未要求罷工者離開事業單位前 ，可以容許。又工會法第29條第1款規定「工會或職員、 會員不得封鎖商品或工廠」，其為對罷工糾察線影響措施 的限制，基於罷工糾察線對罷工目的達成的必要性，糾察 線之設立不應完全被排斥，平和勸說應為法律所容許，故 本款所規定的「封鎖」，應解為以實力阻止人員或貨物進 出事業單位，而非完全排斥糾察線的設立。
⑵從美國全國勞工關係委員會（NLRB）所指出糾察行為合法 要件:「糾察行為必須與爭議位置之間有合理的距離」、 「糾察行為必須十分明確地說出，是針對直接雇主而發動 ，無加害第三人之意圖」中，可以得知糾察行為並不需限 定於雇主之事業單位場所內而可一定的及於公共場所場域 與糾察行為之行使僅針對雇主與員工，不涉及第三人。又 從美國罷工糾察行為，地點最好是在街道或工廠大門前等 「公共場所」，若進入事業單位場所，則很可能被控為「 侵害他人之財產權」可以推論，罷工之糾察行為於工廠大 門外之「公共場所」進行為常態，勞方之糾察地點，只要 是在街上或廠區外設置糾察線，理應屬合法，而應劃分於 集遊法適用之外。
㈡縱本件罷工有集遊法之適用，其亦屬適法，被告所為之警告 、制止或命令解散處分並不合法：
1.按「有左列情事之一者，該管主管機關得予警告、制止或命 令解散：一、應經許可之集會、遊行未經許可或其許可經撤 銷、廢止而擅自舉行者。二、經許可之集會、遊行而有違反 許可事項、許可限制事項者。三、利用第8條第1項各款集會 、遊行，而有違反法令之行為者。四、有其他違反法令之行 為者。前項制止、命令解散，該管主管機關得強制為之。」 為集遊法第25條之規定，惟原告罷工行為並無一、二、三、 四項所述情形。
2.罷工屬於集遊法第8條第1項第1款之規定，無庸申請: ⑴按「室外集會、遊行，應向主管機關申請許可。但左列各 款情形不在此限：一、依法令規定舉行者。」為集遊法第 8條規定。按罷工行為既依工會法第26條規定所合法舉行 ，且其行為所涉為勞資雙方私權爭議，亦非集遊法規範目 的範圍內，故依工會法第26條規定所舉行之罷工，依集遊 法第8條規定無庸申請，被告不得以原告未經申請而警告 、制止及命令解散。
⑵按勞工之罷工權，不僅於雇主與勞工間發生效力，亦拘束 國家與第三人，同理為勞工爭議權行使要件規範之工會法 第26條之規定，亦對國家與社會上之第三人發生效力；即 工會於罷工時，僅需未妨害公共秩序與安寧或加危害於他 人之生命財產及身體自由，即應被法體系評價為合法行使 權利行為，該行為不僅不具有違法性，更應為國家所容許 。集會遊行法第8條第1項第1款但書所謂「依法令規定舉 行者」，即係立法者顧及法律體系上之一致性，所設計概 括條款，以避免法律規定在解釋上的拑挌與不一致。被告 於訴願答辯將集遊法第8條第1項第1款所規定「依法令規 定舉行者」，解釋為法令強制規定應為集會者實屬荒謬， 蓋人民除主張積極之集會自由外，其一般行動自由亦受保 護，國家應有憲法上第23條規範之情事之一者，方得以法 律規定人民聚眾活動，此為人民最基本之人身自由，不言 自明；又若採被告之看法，則室外集會遊行之負責人，豈 非為該法令規定之主管機關；退步言之，即便認罷工糾察 行為必為聚眾活動，也就是一種集會，如在事業單位外公 眾得出入之場所舉行，仍不需依集遊法之規定，向主管關 申請，因罷工糾察對罷工目的之達成有其必要性，為憲法 所保障的罷工權範圍內。如果罷工糾察線的設立需經國家 機關許可，即是國家機關對罷工權的侵害。
⑶就罷工策略而言，如果設立罷工糾察線需經主管機關許可 ，等於是將罷工的成敗交由警察主管機關決定，顯然有違 國家中立原則，且集會的起迄時間，需載明於申請書，為 許可事項之一，超過許可時間，主管機關得制止或命解散 ，若工會完全依照集遊法之規定，設立罷工糾察線，所有 的罷工皆成為固定期限的罷工，罷工的貫徹力將大打折扣 ，憲法所保障的罷工權也將失其意義。罷工糾察線的聚眾 活動，應解為依法令規定舉行的集會，無須向主管機關申 請。若採訴願委員會之看法，任何雇主於知悉罷工決議通 過後，僅需將事業單位封鎖，勞工將不能採取任何積極之 爭議行為，僅能消極的不提供勞務給付，因一切之於公開
場合之聚眾活動，皆將違反集遊法。
⑷如認罷工之糾察行為仍有集遊法上「集會」涵意之適用， 要求罷工糾察行為需事先經主管警察機關申請，並取決於 主管機關之許可，已侵犯憲法上保障罷工權之核心範圍， 而使集遊法規定存有違憲之嫌疑。此時應依「合憲性解釋 」之法律解釋原則，選擇可避免宣告違憲的解釋方式，於 此種法律解釋有多種可能之情形下，應將罷工糾察行為解 釋為集遊法第8條第1款所稱「依法令規定舉行者」。 ⑸按「二學術、藝文、旅遊、體育競賽或其他性質相類之活 動。三宗教、民俗、婚、喪、喜、慶活動。」為依集遊法 第8條申請許可之例外規定，上述各該活動，皆有集遊法 第2條第1項所稱「公共場所或公眾得出入之場所舉行會議 、演說或其他聚眾活動」之集會性質，立法者之所以例外 允許其免經申請許可，應係著眼於該公眾場所之聚眾活動 並未有形成公共意見之目的主張，可見形成公共意見之目 的性，應為是否適用集遊法所稱「集會」之判斷標準，罷 工之目的為勞動條件之改善，訴求之對象為勞動契約相對 人之雇主，實與集會遊行目的有重大之差異，應係第8條 第1款所規定依法令規定舉行者。否則如認集遊法所管制 之集會，不需具有特殊之目的性，上開除外規定之學術、 藝文、宗教活動同樣具有於公開場所聚眾之性質，諸如大 甲媽祖過境或中原普渡的宗教民俗活動，其他許多娛樂型 室外活動亦會影響交通和社會秩序，何以卻不需申請。所 謂「依法令規定舉行」者應解釋為包括上開除外之特別自 治領域，方屬妥適。
3.原告無違反法令之行為:
⑴查中華電信工會所為之罷工行為原預計自94年05月17日上 午07時至09時在中華電信股份有限公司總公司內舉行，惟 當日欲進入中華電信股份有限公司時，大門已遭中華電信 公司以鐵鍊封鎖並配有警察無法進入，中華電信工會幹部 僅得於門前組成糾察線，希望能勸說上班員工配合罷工行 動。惟員工上班時間為08時30分至09時左右，亦即07時許 ，並無任何員工有上班行為，工會幹部亦無任何阻礙員工 正常上班行為；然查被告分別於07時20分、07時25分舉牌 「警告」，然罷工幹部已騰空出入通道工通行之用，此由 原告所攝影之照片可知，員工、車輛出入均無障礙，並無 任何封鎖之行為，且對於過往之員工亦僅散發傳單，勸說 配合罷工，無任何強暴脅迫妨害自由行為，自無任何違法 行為；至於被告於09時00分所為命令解散之第3次舉牌亦 逾越必要限度，查被告舉牌之時，中華電信工會幹部已宣
布解散，亦已無舉牌命令解散之必要。
⑵按「集會遊行之不予許可、限制或命令解散，應公平合理 考量人民集會、遊行權利與其他法益間之均衡維護，以適 當之方法為之，不得逾越所欲達成目的之必要限度。」為 集遊法第26條之規定，惟被告於處分之時，完全忽略電信 工會合法罷工權益與集遊法執行間之均衡維護，其所為之 警告處分、解散處分實為違法。國內相關研究亦指出「我 國警察單位對勞資爭議之性質瞭解有限，於是在面對爭議 時，往往僅以『表面聚眾』來判斷其違法性。故即便認罷 工糾察行為未在例外免申請的範圍，亦應依集遊法第26條 規定就法益間的衡量，來加以拒絕介入此罷工糾察行為」 ，主管機關之警告、制止及命解散行為即為非法。 ⑶縱認罷工行為有集遊法之適用，且不得適用集會遊行法第 8條第1款之規定，仍須經申請許可者。未經許可舉行之集 會、遊行亦不當然，並非必然應予解散，尚須直接對公共 安全與秩序造成危害，且該危害之產生正可能因未經許可 所引起，至令主管機關無時間做適當之準備或措施以防止 該危害。參與罷工人員所組成之糾察線僅對中華電信員工 散發傳單、口頭勸說加入罷工，並未使用任何之強制力， 明顯難以得出對公共安全與秩序造成危害的結論。 4.被告未舉證原告有違法情事:
⑴按「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法事 實。倘不能證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法 。」為行政法院39年判字第2號判例之意旨。被告如認原 告有違反法令之行為，而對原告為罰鍰之處分，應由被告 負舉證責任。
⑵惟原處分所載於人行道得出入場所，阻擾其他未參與罷工 之員工正常上班之事實，顯與中華電信工會幹部於舉牌當 時並無任何員工可供阻擾，且上班時間亦僅為勸說行為並 無任何阻擾行為之事實不符，故被告應就中華電信工會幹 部有任何阻擾行為負舉證之責；況阻擾行為並未具有強暴 脅迫性，如何認定其具有違法性，原處分亦未加以說明。 ㈢綜上所陳，原處分及訴願決定不僅違法且已損害原告之權益 ，爰請求撤銷訴願決定與原處分。
乙、被告答辯意旨略以：
㈠被告公權力之適時介入是為維持社會秩序、保障人民權益， 並非僅為干預私權爭執:
1.按「工會以保障勞工權益，增進勞工知能，發展生產事業， 改善勞工生活。」「工會之區域以行政區域為其組織區域。 」分別為工會法第1條及第7條之規定，因此工會設立後其組
織區域應僅限於同一區域或廠場內，工會如依工會法第26條 行使罷工權時，其對象是為組織區域內之資方，而非一般社 會大眾，或其他無意願參與罷工。
2.原告等罷工行為實已逾越法律授權之範疇，侵害他人憲法所 保障之權利:
⑴按「工會於罷工時，不得妨害公共秩序之安寧，及加危害 於他人之生命財產及身體自由」「工會或職員、會員不得 有左列各款行為：一、封鎖商品或工廠。」分別為工會法 第26條第2項及第29條第1項第1款之規定；又「所謂罷工 ，係指多數勞工為繼續維持或變更其勞動條件，或為獲取 一定之經濟利益，依法律所定程序，經工會宣告，所為之 協同停止勞務提供的勞資爭議行為，其行為僅得停止勞務 提供，不得藉機妨礙公共秩序，或加害他人生命、身體、 自由、財產。於罷工期間，罷工之工人不得佔據雇主之廠 房、生產設備或營運設備，使雇主無法營運，否則即屬違 法。」亦為89年度台上字第1795號判決所明載。 ⑵原告稱「係依該公司工會會議決論而合法行使罷工權，就 工會法所載法條而論，員工為爭取自身權益行使罷工權確 無不妥之處，此舉亦為民主國家賦予人民保障就業權益之 正當權利」云云，惟原告任意率眾占據該公司周邊仁愛路 、信義路大門前人行道，妨礙他人用路之權益，甚為不當 ；又工會行使罷工權，應以廠場或同一工會組織區域內為 之，工會法雖未載明行使罷工之方法，惟見字面涵義，以 勞工暫時性集體拒絕提供勞務為已足。今原告罷工行為雖 經合法程序舉行，惟明顯是以封鎖該公司大門之出入口， 並諸多積極性作為（如躺臥、手拉手串聯、擺設障礙物於 廠場出入口），阻礙其他欲正常上班之員工進入廠區，此 無異剝奪其他員工之工作權及民眾洽辦電信業務，依前揭 工會法第26條第2項及第29條第1項第1款規定，原告等罷 工行為實已逾越法律授權之範疇，侵害他人憲法所保障之 權利，此亦有89年度台上字第1795號判決（即81年基隆客 運罷工案）可參。
3.被告公權力之適時介入是為維持社會秩序、保障人民權益， 並非僅為干預私權爭執:
⑴被告對於私權爭議，應採行政中立之立場，惟其爭議行為 仍不得妨害第三人及社會安寧秩序。本次集會係在信義路 、仁愛路上之公共場所舉行，該處所非屬中華電信公司之 廠區範圍；且中華電信公司事先以「唯恐發生暴力圍廠衝 突」為由，來函請求被告協助其安全維護，被告為避免該 罷工行為，影響電信機房之正常運用，而影響廣大一般用
戶通訊之權益，規劃警力到場確保勞資雙方均能符合法令 規範，以確保第三人之利益，並非主動介入私權爭端。 ⑵又糾察線僅為歐美相關法令中出現，於我國並無本項規定 。今原告前述罷工行為，以封鎖該公司大門之出入口，阻 礙其他欲正常上班之員工進入廠區，此舉無異剝奪其他員 工之工作權及民眾洽辦電信業務，故該罷工行為確已逾越 工會法所授予之勞資間糾紛之私權領域，係屬集會遊行法 第2條第1項之「於公共場所或公眾得出入之場所舉行會議 、演說或其他聚眾活動」公權領域範疇，確已涉及第三人 而跨越工會法所賦予之權限，且原告亦不可能依工會法加 以規範其會員逾法之行為，故被告公權力之適時介入是為 維持社會秩序、保障人民權益，並非僅為干預私權爭執。 ㈡工會法之制定斷無抵觸集會遊行法，且二法並無勉為適用、 重疊及競合:
1.按「集會遊行與言論、講學、著作及出版同屬人民表現自由 的範疇，但為避免危害國家安全、社會秩序、公共利益，或 有危害生命、身體、自由或對財物造成損壞情事，制訂該法 （集遊法）以兼顧人民權利及其他法益間之均衡維護，俾符 合憲法第23條規範。」為司法院大法官第445號解釋所載。 立法者為履行憲法之委託義務而制定相關法律，絕無受憲法 委託模糊、重疊法律適用之可能，遑論事涉人民基本權利之 保障。
2.工會法之立法目的係為「保障勞工權益，增進勞工知能，發 展生產事業，改善勞工生活」，其對象是針對勞工，且其公 布日期為18年10月21日、最後修正日期為89年07月19日；集 遊法之立法目的為「保障人民集會、遊行之自由，維持社會 秩序」，對象是針對全體國民，且係於77年01月20日公布、 91年06月26日為最後修正日期，就其立法時空背景而言，其 制定係處於我國政治言論高度開放社會之產物，必能考量勞 工權益，符合廣大人民之需求。
3.綜上，工會法之制定斷無抵觸集會遊行法之可能，且兩法之 間尚無勉為適用、重疊及競合之空間。
㈢被告之裁罰應屬適當:
1.原告之罷工行為，已符合集遊法所述之「集會」意旨: 今原告率約500名工會成員，為達共同之目的，分別聚集在 該公司仁愛路及信義路大門前人行道，以手持布條、標語、 群呼口號，時而靜坐、時而起立或躺臥地上，再散發傳單給 路過該處疑為該公司員工之路人，藉以阻撓未參與罷工而欲 前往上班之員工，原告等人所為，顯已符合集遊法所述之「 集會」意旨。
2.被告之裁罰應屬適當:
⑴集遊法第8條第1項第1款所規定者，係室外集會遊行申請 許可之原則及例外，而工會法第26條所規定，則係罷工程 序與限制之規定，本次原告罷工之行為係自動發起，並非 法令規定必須舉行，故而仍應依集會遊行法之規定提出申 請，受集會遊行法規範而行之，否則將導致罷工權無限上 綱與集遊法之立法精神有違；況且現行集遊法採取準則許 可主義，事先申請的目的，在使相關單位能規劃因應措施 ，以降低集會遊行時對社會秩序、公共利益的衝擊，並非 賦予主管機關審核人民表述內容的權力，因此集遊法主要 係保障人民表達其意見的自由，而非行為舉止的自由。例 如原告所屬工會除在本案（94年05月17日）發動罷工活動 外，仍分別在94年08月09日、10日，亦在被告轄內舉行罷 工，當日除號召員工停止上班外，並發動成員至總公司營 業處排隊，以緩慢行動的人群癱瘓營業處的對外服務功能 ，並聚集員工在中華電信公司自有基地上靜坐。因本次罷 工活動，其採用方式並無封廠、妨害自由等違法行為；聚 集地點位於其公司基地上，而非道路等公有地，因此被告 界定該次罷工純屬勞資間的私權爭議，警方全程僅派少數 警力在旁監控，並未加以干涉。
⑵今原告等人於94年05月17日07時06分起即以擺設桌子（收 攏之摺疊桌）、手拉手串聯（人牆阻隔）之方式，將該公 司出入口完全封鎖，其封鎖範圍涵蓋該大門及西側小門； 被告見狀即先與原告展開協調，至07時16分經原告指揮該 大門前之工會會員讓開約2公尺寬以供人車出入，惟該大 門兩側仍遭人牆阻擋，為保障其他員工之工作權及一般洽 公民眾之方便，被告於與原告溝通、勸導無效後，始於07 時20分第1次舉牌警告，惟原告雖並未配合警方之舉動， 持續封鎖出入口，警方迫於現場形式，即再於07時25分第 2次舉牌命令解散，並以優勢警力排除，此時員工或民眾 始能順利進入，惟原告仍縱容工會成員佔據於人行道等公 眾得出入之場所，舉標語牌、呼口號及靜坐，被告仍持續 派員與原告協調，原告仍置之不理，是而延至09時整始再 舉第3次牌制止，此時民眾才逐漸解散。
⑶被告在處理集會遊行案件，從受理案件到活動舉行，均秉 公處理、依法執法，維持行政中立立場。今依附卷蒐證光 碟所示，原告是日違法事證明確，被告相關處置作為均未 逾越比例原則中之必要性原則；且僅依集遊法第28條之規 定，採最低裁罰（行政裁罰）3萬元之罰鍰，依情、說理 、論法而言，本案被告裁罰應屬適當。
㈣綜上所述，原告之訴為無理由，爰請求判決駁回原告之訴。 理 由
一、按「室外集會、遊行，應向主管機關申請許可。但左列各款 情形不在此限：一、依法令規定舉行者。二、學術、藝文、 旅遊、體育競賽或其他性質相類之活動。三、宗教、民俗、 婚、喪、喜、慶活動。」、「有左列情事之一者，該管主管 機關得予警告、制止或命令解散：一、應經許可之集會、遊 行未經許可或其許可經撤銷、廢止而擅自舉行者。」、「集 會遊行之不予許可、限制或命令解散，應公平合理考量人民 集會、遊行權利與其他法益間之均衡維護，以適當之方法為 之，不得逾越所欲達成目的之必要限度。」及「集會、遊行 ，經該管主管機關命令解散而不解散者，處集會、遊行負責 人或其代理人或主持人新臺幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰。 」分別為行為時集會遊行法第8 條第1 項、第25條第1 項第 1 款、第26條及第28條第1 項之規定。
二、本件係原告為中華電信工會第3 屆理事長，該會經第3 屆第 10次理事會決議於94年05月17日在中華電信總公司進行罷工 ，並以中華電信工會94年05月16日電工三（94）組字第279 號函通知全體會員略以，「... 說明：一、本會於93年12月 5 日... 召開會員大會，經投票結果超過半數通過罷工... 已取得罷工的合法性且罷工日期及相關事項授權理事會決定 。二、本會於94年05月05日召開第3 屆理監事會第10次會議 正式決議，於本年05月17日發動第1 波罷工行動，選定總公 司，發動單點罷工」，原告乃於94年05 月17 日07時率領該 會會員約5 百餘人至位於臺北市○○區○○路1 段21號中華 電信總公司大門口前，以手拉手串聯及擺設障礙物之方式設 立罷工糾察線，並聚集於鄰近人行道等公眾得出入之場所舉 標語牌、呼口號及靜坐。案經被告執勤人員以中華電信工會 未依集遊法第8 條第1 項規定，就其會員上開室外集會活動 先向被告申請許可，認該等行為阻擾未參與罷工之中華電信 總公司員工正常上班，被告乃於是日07時20分舉牌警告，次 於07時25分舉牌命令解散，惟原告未依令解散現場聚集之中 華電信工會會員，該會會員仍持續聚集於人行道等公眾得出 入之場所舉標語牌、呼口號及靜坐，被告復於當日09時舉牌 制止後，同時聚集於中華電信總公司大門口之群眾始漸漸離 去。嗣被告審認上開集會未經申請許可，經被告命令解散而 不解散，乃依同法第28條第1 項規定，處該集會之負責人即 原告3 萬元罰鍰。原告則不服，為如事實欄所載之主張。三、本院判斷如下：
㈠查中華電信工會會員約5 百餘人於94年5 月17日7 時6 分許
，即沿位於臺北市○○區○○路1 段21號中華電信總公司大 門口前，以手拉手串聯並擺設障礙物（收攏之摺疊桌）之方 式，將該公司之大門及西側小門之出入口封鎖；原告於7 時 16分，經與被告現場總指揮官協調，指揮該大門口前之工會 會員讓開約2 公尺寬以供人車出入，惟該大門兩側仍遭人牆 阻擋。嗣被告執勤人員於07時20分舉牌警告，07 時25 分舉 牌命令解散，雖上開人牆經原告指揮撤離中華電信總公司大 門口，惟該會會員仍持續聚集於人行道等公眾得出入之場所 舉標語牌、呼口號及靜坐至09時許始解散之事實，有被告現 場所錄之光碟片及照片在卷足憑內容觀之，且為兩造所不爭 執，洵堪認定。
㈡按「集會遊行法第8 條第1 項規定室外、遊行除同條項但書 所定各款情形外，應向主管機關申請許可。同法第11條則規 定申請室外集會、遊行除有同條所列情形之一者外，應予許 可。其中有關時間、地點及方式等未涉及集會、遊行之自由 或內容之事項，為維持社會秩序及增進公共利益所必要，屬 立法自由形成之範圍，於表現自由之訴求不致有所侵害，與 憲法保障集會自由之意旨尚無牴觸。」為司法院釋字第44 5 號解釋意旨。是以，人民集會、遊行，固屬人民表現自由的 範疇，為實施民主政治最重要的基本人權；但仍不得有危害
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