臺北高等行政法院判決
94年度訴字第02682號
原 告 甲○○
乙○○
共 同
訴訟代理人 葉天昱 律師
被 告 經濟部水利署
代 表 人 丙○○（署長）
訴訟代理人 丁○○
庚○○
己○○
被 告 行政院農業委員會
代 表 人 蘇嘉全（主任委員）
訴訟代理人 辛○○兼送達代收
戊○○
上列當事人間因土地徵收事件，原告不服經濟部中華民國95年3
月14日經訴字第09506163190 號訴願決定及行政院中華民國94年
7 月7 日院臺訴字第0940087145號訴願決定，提起行政訴訟。本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
㈠原告等於民國（下同）94年2 月24日向被告經濟部水利署（ 下稱水利署）及被告行政院農業委員會（下稱農委會）寄發 存證信函，以原告甲○○所有坐落新竹縣寶山鄉○○段沙湖 壢小段4-1 、3-1 、477 、478 、13-6、13-8及474 地號等 7 筆土地及原告乙○○所有坐落同小段79-1、556 、576 及 578 地號等4 筆土地（以下合稱系爭土地），位在寶山第一 水庫（下稱寶山水庫）滿水位1 公尺以上稜線以下，與寶山 第二水庫（下稱寶二水庫）保護帶及保護帶以上至稜線間已 被徵收土地之地形相類似，請求比照寶二水庫之徵收行政處 分，依水土保持法第25條及土地徵收條例第30條規定，以公 告現值加4 成計價，分別辦理徵收保護帶及保護帶以上至稜 線間之土地。
㈡被告農委會於94年3 月8 日以農授水保字第0941803927號函 （下稱農委會函）致經濟部，略謂原告等所請事項屬經濟部 業務權責，移請依權責卓處，並副知原告等。原告等不服農
委會函復，向行政院提起訴願。
㈢被告水利署則於94年3 月29日以經水事字第09450072500 號 函（下稱水利署函）原告，略謂系爭土地是否為辦理水土保 持處理與維護需用，主管機關得依法徵收，屬農委會權責。 原告等不服水利署函復，遂向經濟部提起訴願。 ㈣原告等於受理訴願機關未依限期決定前之94年8 月18日向本 院提起行政訴訟，之後始經行政院94年7 月7 日院臺訴字第 0940087145號訴願決定及經濟部95年3 月14日經訴字第0950 6163190 號訴願決定先後諭知不受理。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
1.被告水利署函之行政處分及經濟部訴願決定應予撤銷。被 告水利署就系爭土地中保護帶之部分，應比照寶二水庫徵 收條件檢具徵收申請書送由內政部核准後通知新竹縣政府 公告徵收之。
2.被告農委會函之行政處分及行政院訴願決定應予撤銷。被 告農委會就系爭土地中保護帶之上至稜線間之部分，應比 照寶二水庫徵收條件檢具徵收申請書送由內政部核准後通 知新竹縣政府公告徵收之。
㈡被告均聲明：
1.駁回原告之訴。
2.訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
原告有無請求徵收之公法上權利，及原告主張得請求徵收之 所本是否成立？
㈠原告主張之理由：
1.程序事項：
⑴原告等分別函請被告水利署、被告農委會比照寶二水庫 依水土保持法第25條及土地徵收條例第30條規定徵收系 爭土地，被告等分別函復拒絕，對依法申請之案件予以 駁回，損害原告之權利，原告經依訴願程序後，依行政 訴訟法第5 條第2 項提起課以義務訴訟。
⑵本件為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於事實上 或法律上有同一或同種類之原因，依照行政訴訟法第37 條第1 項第3 款規定，被告農委會與水利署得為「共同 訴訟人」。又依行政訴訟法第18條準用民事訴訟法第20 條規定，被告之公務所所在地之行政法院俱有管轄權。 2.實體事項：
⑴被告農委會與經濟部水利處（即被告水利署前身）所屬 中區水資源局於89年1 月27日研商寶二水庫集水區水土
保持處理及維護需用土地徵收作業事宜，作成下列結論 ：A.寶二水庫保護帶以上之水土保持處理與維護，依水 土保持法之規定被告農委會為需地機關。B.被告農委會 為辦理保護帶以上之水土保持處理與維護之需要，同意 依水土保持法第25條規定辦理徵收。嗣經核准徵收，由 新竹縣政府於89年5 月15日以89府地徵字第51605 號公 告徵收。
⑵之後被告農委會、經濟部、行政院經濟建設委員會、台 灣省自來水公司、新竹縣政府等機關，基於水質水量保 護之目標，於90年6 月22日研商有關寶山水庫集水區土 地徵收事宜，一致建議寶山水庫徵收工作併入寶二水庫 計劃比照辦理。經濟部曾陳報行政院執行徵收計畫。 ⑶按寶山及寶二兩座水庫均屬離槽水庫，兩水庫間埋設有 口徑2,000 公厘聯通管相連接，實質上寶二水庫屬寶山 水庫之擴充。寶二水庫徵收集水區土地至稜線部分，其 中保護帶以下（含壩工用地）之土地，以被告水利署為 需地機關，其餘保護帶至稜線間之土地，則以被告農委 會為需地機關，依據水土保持法第25條及土地徵收條例 第30條規定辦理徵收。
⑷惟查寶山水庫徵收方式即顯有差別，部分「徵收到稜線 」，部分「徵收到滿水位上1 公尺之土地」。原告所有 系爭土地僅徵收到滿水位上1 公尺，保護帶至稜線間之 土地未據辦理徵收，原告得依「程序從新原則」主張被 告應依行政程序法第6 條（非有正當理由，不得為差別 待遇）、第8 條（誠信原則）及禁止恣意原則，將位於 稜線以下之系爭土地辦理徵收。被告對於原告申請辦理 徵收案件，分別函復之內容均屬推諉，為拒絕原告申請 之處分。其違反行政原則如下：
①違反平等原則：寶山水庫與寶二水庫均地形陡峭，立 地條件極差，為相類似之案件，被告採取不同之處理 態度，違反行政程序法第6 條規定。
②違反禁止恣意原則：即對相類似之案件，任意為不同 之處理，且客觀上並無可供遵循之行政法則或標準可 為不同之處理之依據。
③違反誠信原則：69年11月興建寶山水庫當時，允諾同 時發展觀光事業以促進地方繁榮，順利徵收興建完成 ，事後居然「忘記」曾經對所有被徵收土地之原所有 權人為創造共同遠景所為之「承諾」，為此行政院前 院長張俊雄曾公開允諾「比照寶二水庫徵收到稜線」 ，被告仍執詞藉故推諉。明顯與行政程序法第8 條規
定有違。
④違反依法行政原則：依水利法第3 條、第5 條及同法 施行細則第2 條規定，水利事業應受「水道之天然形 勢」之限制。寶山水庫、寶二水庫屬「刻意規劃山谷 設置壩體形成巨大之儲水槽」，並以設置導水管自遠 方引水入池之所謂「離槽水庫」，顯與水利法相關規 定不符，應認欠缺法源依據。
⑤違反憲法第15條及第23條比例原則：「離槽水庫（巨 大儲水池）」之設置與水利法之規定不符，政府仍為 達成其預定之行政目的強行徵收土地，即顯有違憲法 第15條及第23條保障人民財產暨限制人民權利之比例 原則。即不應犧牲人民之財產權或使人民負擔超過法 律規定義務（諸如對於寶山水庫採「部分徵收到稜線 」、「部分徵收到滿水位上1 公尺間之土地且未將保 護帶至稜線間之土地一併徵收」之處理態度）致使人 民受有損害。
⑥違反信賴保護原則：人民信賴政府將依法行政行使公 權力，保障人民之財產權，此種信賴值得保護。被告 對寶山水庫之處理態度，有違信賴保護原則。
⑸寶山水庫應設保護帶並徵收土地之法源依據： ①依據水土保持法第16條第1 項第1 款規定，水庫集水 區「應」劃定為特定水土保持區。同法第20條第1 項 規定，經劃定為特定水土保持區之水庫集水區，其管 理機關「應」於水庫滿水位線起算至水平距離30公尺 或50公尺範圍內，設置保護帶。同條第2 項規定，前 項保護帶之私有土地，得辦理徵收。
②依據台灣省政府78年9 月8 日七八府建六字第156280 號公告，公告事項一、寶山水庫集水區業經本府75年 4 月22日七五府建六字第30939 號函指定台灣省自來 水公司為治理機構。二、集水區治理範圍為新竹縣寶 山鄉山湖村部分，並附有「寶山水庫集水區治理範圍 圖」乙份。此有台灣省政府公報78年秋字第66期可稽 。
③經查寶二水庫需用土地人即被告水利署依行政程序由 內政部於89年5 月4 日以台八九內地字第8976657 號 函准徵收，同年月15日由新竹縣政府以八九府地徵字 第51607 號公告徵收土地範圍，即包含水庫滿水位線 起算至水平距離30公尺或50公尺範圍內應設置保護帶 之土地。被告水利暑基於寶二水庫徵收之行政先例， 或相類案件應為相同處理之法理，準用土地徵收條例
第58條第2 項規定，應對系爭土地中保護帶部分，依 土地徵收條例第2 條、第13條、第14條規定辦理徵收 ，即檢具徵收書送內政部核准後通知新竹縣政府公告 徵收。
④水庫集水區依法「應」設保護帶已如前述，法文並未 劃分新建水庫或其餘水庫，被告水利署辯稱新設水庫 始有設保護帶之必要，顯不可採。況且，上開不當辯 詞亦顯違反水土保持法之立法精神，亦有欠當。至於 自來水法修法增訂回饋費是針對自來水水質水量保護 區給予應有之回饋，與水庫集水區依法「應」設保護 帶之責任，分屬不同之課題，且應併存而不衝突。水 庫之興辦及集水區水土保持之處理與維護亦均為水利 事業重要之一環，被告水利署上開辯詞，確有未當。 ⑹寶山水庫徵收保護帶以上土地之法源依據：
①依據水土保持法第25條規定「為辦理水土保持之處理 與維護．．．土地權屬私有者，主管機關得依法徵收 之。」同法第2 條規定該法所稱主管機關，在中央為 被告農委會。
②經查寶山水庫集水區水土保持之處理與維護不良已嚴 重惡化且續行擴大惡化至必須立即徵收處理與維護之 程度。
③寶二水庫需用土地人即被告農委會依行政程序由內政 部於89年5 月4 日以台八九內地字第8969001 號函准 徵收，同年月15日由新竹縣政府以八九府地徵字第 51605 號公告徵收土地範圍，即包含水庫滿水位線起 算至水平距離30公尺或50公尺範圍內應設置保護帶「 以上至稜線」之土地。被告農委會基於寶二水庫徵收 之行政先例，或相類案件應為相同處理之法理，準用 土地徵收條例第58條第2 項規定，應對系爭土地中保 護帶之上至稜線部分，依土地徵收條例第2 條、第13 條、第14條規定辦理徵收，即檢具徵收書送內政部核 准後通知新竹縣政府公告徵收。
⑺關於「水源之保護」與「寶山水庫集水區需進行水土保 持處理與維護」之法源與規範目的：
①自來水法關於水源之保護與水土保持法無關，「水庫 集水區需進行水土保持處理與維護」仍應回歸水土保 持法之立法目的及規定。
②自71年間寶山水庫興建起至85年間，原告等曾通知水 庫設施損壞情形，陳請加強水土保持設施。水庫週邊 土地不斷崩塌滑落，且未獲完善整治。水庫集水區需
依水土保持法第16條、第20條及第21條設保護帶進行 水土保持處理與維護並徵收私有土地，否則水庫週遭 私有土地所有權人仍須無止境地無償提供土地，並不 斷地出具同意書後，主管機關方得進行整治。
⑻關於主管機關「捨寶山水庫集水區需進行水土保持處理 與維護於不顧，而以水源之保護及增修自來水法支付回 饋金替代」之不當：
①水庫集水區需進行水土保持處理與維護之目的，並非 增列自來水法之回饋與補償規定所可達成。寶山水庫 與寶二水庫連通，其集水區（滿水位）至稜線間土地 徵收計劃，如不比照寶二水庫辦理，無法達成水質保 護目標。
②92年12月5 日起經濟部就寶山水庫集水區土地全面徵 收到稜線乙事，改以「劃設自來水水質水量保護區並 依自來水法之規定辦理回饋與補償」應付，確有欠洽 。
⑼土地徵收應由需地機關申請，中央主管機關（即內政部 ）核准係徵收程序之一部分，被告分別為寶山水庫保護 帶及其上至稜線部分之需地機關，不可以無權核准徵收 而推諉。
⑽寶山水庫支應新竹科學園區工業用水需求，有公益目的 ，使原告所有系爭土地受有特別犧牲，逾越社會責任所 應忍受之範圍，依司法院釋字第400 號及第440 號解釋 ，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，方符憲法 第15條規定保護人民財產權之法旨。
⑾寶山水庫全面徵收至稜線乙案，曾經行政院前院長張俊 雄及經濟部長於90年間主持寶二水庫開工典禮時，公開 向包括原告在內之寶山水庫集水區受災戶承諾，並指示 主管機關辦理，主管機關並提出徵收執行計畫，後因院 長部長更迭未續執行。行政院張院長之指示，對被告發 生拘束力，其承諾使人民有信賴利益，應受保護，被告 應續行辦理徵收程序。
⑿原告實體法上請求權基礎為行政程序法第4 、6 、8 、 174 條以及行政院長90年間主持寶二水庫開工典禮時當 場以口頭公開的對人民承諾及對所屬指示。且對被告水 利署另依土地法第208 條、水土保持法第16、20條規定 比照寶二水庫徵收，對被告農委會另依水土保持法第25 條規定比照寶二水庫徵收。
㈡被告水利署主張之理由：
1.程序部分：
原告等位於寶山水庫滿水位1 公尺以上至稜線以下之系爭 土地，因當初非被列為寶山水庫工程用地徵收，訴求被告 水利署比照寶二水庫徵收到稜線之方式辦理徵收，不服被 告水利署函而爭訟，因被告水利署非原告等請求事項核定 之權責機關，故被告水利署函僅係對其陳請事項予以函復 說明，並非基於主管機關地位對原告等作成具有法律效果 之否准處分，而純屬事實及理由之說明，並非行政處分， 對人民之權利義務並無影響，不能為訴願及撤銷訴訟之標 的，原告之訴顯於程序未合，應予駁回。
2.實體部分：
⑴有關寶山水庫集水區內土地全面徵收案，說明如下： ①寶山水庫因屬專供自來水使用之單一目標水庫，故其 集水區位於台灣省自來水公司申請劃定公告之「新竹 縣頭前溪水系自來水水質水量保護區」範圍內。依自 來水法規定之水質水量保護區，並非完全排除土地所 有人之使用，而僅限制或禁止貽害水質水量之行為， 原告申請徵收之土地因其並非水利事業所需用地，故 依法不得徵收。
②查水土保持法係83年始公布施行，依該法第16條、20 條及21條規定，需經劃定為特定水土保持區之水庫集 水區，方有保護帶設置之規定，該法第25條並規定水 土保持所需用地之徵收，此為徵收保護帶內之私有土 地之法律依據。
③寶二水庫工程計畫係85年9 月10日奉行政院核定興建 ，其工程用地取得分依其事業所必需辦理水庫興辦事 業及集水區水土保持處理與維護需用等2 部分，前者 係依土地徵收條例第3 條規定，依該水庫規模及環境 狀況，以核定工程用地所需範圍，以水利事業需用辦 理徵收；後者係考量遷建道路用地徵收後其剩餘地屬 畸零地且大部分土地地形陡峭，依水土保持法第25條 以辦理水土保持處理與維護需用加以徵收。
④寶山水庫其水庫工程用地係依土地法第208 條規定， 依該水庫規模與特性及環境狀況，核定工程用地所需 範圍，以水利事業需用辦理徵收，於70年徵收完成， 並於74年完成水庫興建，惟當時尚無水土保持法，故 無劃定或徵收保護帶及水土保持所需土地，且其淹沒 區以上之土地面積相當大，地形亦與寶二水庫不同， 雖與寶二水庫聯合運用，惟既經劃設為水質水量保護 區，對其水源水質之保護應可獲得保障，而無全面徵 收之必要。
⑤至已興建完成之水庫集水區是否依水土保持法規定劃 定為特定水土保持區，則宜由該法主管機關主政。 ⑥經濟部91年10月22日經水字00000000000 號函陳請行 政院核定「寶山第一水庫集水區（滿水位）至稜線間 土地徵收執行計畫」，該函說明2 所稱被告水利署90 年6 月29日會議結論，原係建議行政院考量徵收寶山 水庫集水區土地並併入寶二水庫計畫辦理，以達成水 庫水質水量保護目標，惟經行政院92年12月5 日及93 年4 月9 日2 度核示，以「受益者付費、受限者得償 」原則，建立水質水量保護區居民回饋與補償機制， 對於集水區土地徵收問題，以自來水法中所訂水源保 育與回饋方式處理。
⑵原告主張「離槽水庫」之設置不符水利法規定之水利事 業定義之範疇等疑義乙節，依據水利法施行細則第5 條 規定：「本法所稱水庫，指水資源利用或防洪關係重大 之堰、壩、人工湖與其附屬設施及蓄水範圍，並經中央 主管機關公告者」。爰此，蓄水構造物是否屬水利法所 稱「水庫」，應以是否符合同法施行細則第5 條規定之 要件為依據，與該蓄水構造物係「在槽」或「離槽」無 涉。
⑶原告謂經濟部顯係以修正自來水法部分條文，增列地方 公共建設回饋及受限土地補償方式，處理原告之請求乙 節。查有關自來水法中回饋與補償部分之增訂，係為使 原得合法使用土地者因保護區劃設限制所生之損失得以 受到補償，進而維持或降低區內土地使用強度，以利水 源水質水量之維護，地主仍保有其土地所有權，與水庫 集水區之劃定特定水土保持區，並設置保護帶，保護帶 內私有土地得辦理徵收，係依水土保持法規定辦理，二 者各有其規範目的，所述對於水源之保護，係依自來水 法規定劃定水質水量保護區達成，並無原告等所稱以「 回饋」機制替代徵收者。
⑷有關寶山水庫集水區需進行水土保持處理與維護部分， 為維護水庫水源，被告水利署將持續督請水庫管理單位 （台灣省自來水股份有限公司）持續加強治理。 ⑸依據自來水法第12條之2 與第12條之3 規定，每一個水 質水量保護區所收之水源保育與回饋費，應專供該保護 區內辦理水資源保育與環境生態保育基礎設施、居民公 共福利回饋及受限土地補償之用，該經費依法係由該保 護區之專戶運用小組管理運用。專戶運用小組成員係由 相關中央主管機關、水質水量保護區與其用水地區地方
主管機關、民意機關代表、居民代表及社會公正人士組 成。寶山水庫集水區位於頭前溪水系水質水量保護區內 ，日後頭前溪水系水質水量保護區所得水源保育與回饋 費之用途，將由該保護區專戶運用小組依上開第12 條 之2 之規定審議其支用項目，並非原告所稱每年每公頃 回饋200元。
⑹依水土保持法第4 條規定，應依同法實施水土保持處理 與維護者，不論公、私有土地之經營人、使用人或所有 人均屬水土保持義務人。本案自來水公司第3 區管理處 所辦理之水土保持工作，除能維護水庫集水區水源涵養 外，亦兼顧私有地之水土保持，防止私有地崩塌，故均 由民眾出具土地使用同意書方才施作。與土地徵收條例 第58條之規定，國家之得徵用私有土地係限於興辦臨時 性之公共建設工程者不同，原告依此主張應予徵收，並 無理由。
⑺原告不符合土地法第208 條規定之要件，且人民無權請 求國家徵收。原告提出的要求，不論徵收或作成徵收計 畫，都是事實行為而非行政處分，不能提起行政訴訟。 行政院長的指示並沒有要求作成具體的徵收計畫，也沒 有法源依據存在。被告水利署非寶山水庫管理機關。寶 山水庫應先由被告農委會劃設特定水土保護區後，指定 管理機關，由該管理機關劃設保護帶，決定要不要徵收 。現在還沒劃設保護帶，管理機關可能是自來水公司。 ㈢被告農委會主張之理由：
1.程序部分：
⑴原告起訴聲明原為：被告農委會函所為之行政處分應予 撤銷，另就原告所有系爭土地於水庫保護帶以上至稜線 間之土地比照寶二水庫辦理徵收。嗣後變更或追加為： 被告農委會函所為之行政處分應予撤銷，另就原告所有 系爭土地就保護帶以上至稜線間之土地比照寶二水庫徵 收條件檢具徵收申請書送由內政部核准後通知新竹縣政 府公告徵收之。其變更或追加訴之聲明與原訴之聲明二 者法律關係基礎不同，如准許上開變更或追加，有延滯 訴訟並妨害被告農委會防禦之虞，況此部分變更或追加 亦未經訴願程序，於法不合，被告農委會亦不同意。 ⑵被告農委會無准否徵收之權限，將原告申請轉請經濟部 依權責卓處，並非基於主管機關地位對原告等作成具有 法律效果之否准處分，而純屬事實及理由之說明，其性 質僅屬單純之觀念通知，該函本身並無任何准駁之意思 表示，亦未對外直接發生法律效果，性質上非屬行政處
分，原告以該函為訴訟標的，似有誤會。
2.實體部分：
⑴按水庫之興建及營運，係水利主管機關之權責，89年當 時經濟部水利處（即被告水利署）為加強保護寶二水庫 ，認有必要一併徵收該水庫保護帶以上至稜線間之土地 ，以實施水土保持之處理與維護，特召開會議商請被告 農委會同意提供協助，依據水土保持法第25條及相關規 定徵收寶二水庫保護帶以上至稜線間之土地，所需經費 ，均由寶二水庫工程計畫經費支應，係屬首例及特例。 原告等就系爭土地之徵收，僅屬反射利益，並無公法上 之請求權可資行使。
⑵被告農委會係配合水利主管機關之計畫辦理，經其請求 特予協助，本案寶山水庫集水區土地，是否比照寶二水 庫之方式，全面徵收至稜線間之土地，仍應由水利主管 機關以水庫經營之專業，彙整各有關機關意見綜合研判 。況水庫集水區土地之全面徵收，另具有政策層面之考 量，本案尚須經由水利主管機關專業評估並奉行政院核 定，且認需被告農委會再次協助者，始得依法評估是否 繼續辦理。
⑶原告謂行政院院長曾公開承諾要徵收寶山水庫集水區的 土地云云，那只是政策的宣示。事實上寶二水庫所謂的 保護帶不是指水土保持法規定的保護帶，因為水土保持 法規定的保護帶必須先劃設特定水土保護區後，才有劃 設保護帶的問題，但是寶二水庫並沒有劃設特定水土保 護區，寶二水庫的保護帶應該是指水利法規定的水庫蓄 水範圍的保護帶。目前沒有依照水土保持法劃定寶山水 庫特定水土保護區的計畫。
理 由
甲、程序方面：
一、本件訴訟程序進行中，被告農委會之代表人已由李金龍變 更為蘇嘉全，此有總統府95年1 月25日華總一禮字第0951 0003732 號令在卷可按，茲由新任代表人具狀聲明承受訴 訟，核無不合，應予准許。
二、原告起訴之聲明中，原有請求被告「比照寶二水庫辦理徵 收」者，係以原告基於寶山水庫滿水位之上至稜線間之土 地所有權人之地位，要求被告基於需地機關之地位應有所 作為而立論，嗣後起訴之聲明請求被告「比照寶二水庫徵 收條件檢具徵收申請書送由內政部核准後通知新竹縣政府 公告徵收之」，其立論基礎及請求標的並無變更，核屬將 聲明為更具體明確之描述，既非追加，亦非變更。被告農
委會認係追加或變更，乃屬誤會。
三、原告對被告分別請求之內容，僅系爭土地位置及水土保持 法依據之法條不同，其餘請求被告應為之行為態樣，主張 原告為受特別犧牲之土地所有權人，被告為需地機關之權 利義務關係，均本於同一或同種類之事實上或法律上之原 因，合於行政訴訟法第37條第1 項第3 款規定之要件。雖 被告水利署之公務所所在地不在本院管轄區域，然而本件 為系爭土地應否徵收之爭議，乃因不動產之公法上權利或 法律關係涉訟，其土地座落新竹縣，在本院轄區，依行政 訴訟法第15條規定，專屬本院管轄，被告水利署原無赴管 轄法院以外之法院應訴之可言，其合於行政訴訟法第37條 第1 項第3 款規定得為共同被告之要件，應無同條第2 項 規定限制共同被告須公務所所在地在同一行政法院管轄區 域內，以免被告有赴管轄法院以外之法院應訴之勞之適用 （參考行政訴訟法第37條第2 項之立法理由）。原告以被 告水利署與被告農委會一同被訴，尚無不合。
乙、實體方面：
一、原告起訴主張：政府於69年11月間興建寶山水庫，徵收集 水區內原告所有系爭土地至滿水位上1 公尺部分，其上保 護帶至稜線間之部分則未予徵收。惟89年間興建寶二水庫 ，就集水區土地採徵收至稜線方式辦理，其中保護帶部分 ，以水利事業需用為由，由被告水利署為需地機關，辦理 徵收；其餘保護帶之上至稜線部分，以水土保持為由，由 被告農委會為需地機關，辦理徵收。寶二水庫開工典禮上 ，行政院前院長張俊雄向寶山水庫集水區土地所有權人承 諾並指示所屬，比照寶二水庫徵收寶山水庫集水區土地至 稜線部分。事實上兩水庫相連通，保護帶至稜線部分之地 形相類似，寶山水庫興建以來，土地崩落、設施損壞，集 水區土地亟需為水土保持處理與維護。原告所有系爭土地 位在寶山水庫集水區保護帶及保護帶之上至稜線部分，得 本於憲法第15、23條、行政程序法第4 、6 、8 、174 條 、土地法第208 條、水土保持法第16、20、25條規定、司 法院釋字第400、440 號解釋以及行政院長之承諾及指示 ， 並比照寶二水庫徵收之先例，且準用土地徵收條例第 58條，請求保護帶部分之需地機關被告水利署及保護帶之 上至稜線部分之需地機關農委會，分別辦理需地機關於徵 收程序所應為之行為。詎分別提出請求，被告均推諉拒絕 ，提起訴願，訴願決定遞予駁回，均屬違法等情。求為撤 銷原處分及訴願決定，並命被告分別為需地機關應為行為 之判決。
二、被告則均以：原告無請求徵收土地之公法上權利，被告對 原告陳請事項所為函復非行政處分，原告不得對之爭訟。 原告請求辦理徵收之依據亦屬不合等語，作為抗辯。 三、兩造爭執之要旨：本件訴訟無論依原告主張係課以義務訴 訟，或依原告請求需地機關應為申請徵收行為之內容屬事 實行為，實係一般給付訴訟，其判斷要以原告有無請求徵 收之公法上權利，及原告主張得請求徵收之所本是否成立 為準據。斯亦為兩造爭執之所在。分別論斷如下。 四、原告無請求徵收系爭土地之權：
㈠按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障 之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第42 5 號解釋參照）。土地徵收除法律另有規定（如土地徵收 條例第8 條、第57條第2 項、第58條第2 項）外，僅因基 於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定程 序為之。國家始為徵收權之主體（改制前行政法院24年判 字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定（如前引 ）外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。故 人民請求國家徵收其所有土地，純屬促請國家發動徵收權 之行使，非謂人民對國家有徵收請求權存在，此亦為最高 行政法院向來之法律上見解（例如最高行政法院91年度判 字第1395號、92年度判字第554 號、93年度判字第1712號 、94年度判字第1838號、95年度判字第714 號判決）。 ㈡原告主張其得請求徵收系爭土地之依據，俱不成立，有如 下述。本院查無法律之特別規定，得許原告請求徵收系爭 土地者。是原告實無請求徵收系爭土地之權。
五、原告主張得請求徵收之所本俱不成立：
㈠憲法第15、23條不足為請求徵收之依據： 1.按人民之財產權應予保障，憲法第15條固有明文，惟此 規定旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、 收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害 ，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴（司法院釋 字第400 號參照）。
2.是憲法第15條關於財產權保障之規定，在於直接對抗國 家權力之侵害，為防禦性權利，其得請求之內涵乃免於 受國家權力之侵害，雖無待於實體法之規定，即得用以 對抗國家權力之侵害。然此種防禦性權利，難作為請求 積極作為予以徵收之依據。
3.憲法第23條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防 止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進 公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」明示以法
律限制基本人權之界限，以土地徵收而言，可作為檢視 國家徵收人民所有土地有無必要之規範，難作為人民積 極請求國家徵收其所有土地之依據。
㈡行政程序法第4 、6 、8 、174 條不足為請求徵收之依據 ：
行政程序法之規定，要在規範行政行為（參照第1 條明示 立法目的），難作為人民有公法上請求權之依據。 1.行政程序法第4 條規定：「行政行為應受法律及一般法 律原則之拘束。」引用本條尚須另有可以拘束行政行為 之法律，或統稱為一般法律原則之各個具體原則為據， 原告以本條為請求徵收系爭土地之依據，並不可採。 2.行政程序法第6 條規定：「行政行為，非有正當理由， 不得為差別待遇。」是為行政行為之平等原則。按憲法 第7 條亦揭櫫平等原則，係為保障人民在法律上地位之 實質平等，亦即法律得依事物之性質，就事實情況之差 異及立法之目的而為不同之規範，此觀司法院釋字211、 412 號解釋意旨甚明。因此，平等原則之核心乃在於禁 止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情不同處 理」，國家機關不得將與事物性質無關之因素納入考量 ，而作為差別處理之基準。準此，平等原則尚僅係依單
, 台灣公司情報網
, 台灣公司情報網