臺北高等行政法院判決
93年度訴字第3134號
原 告 甲○○
乙○○
丁○○
戊○○
己○○
庚○○
辛○○○
壬○○○
兼 共 同
訴訟代理人 丙○○
共 同
訴訟代理人 辰○○
被 告 行政院
代 表 人 癸○○院長）住同
訴訟代理人 寅○○
卯○○
被告參加人 國立臺灣大學
代 表 人 子○○校長）住同
訴訟代理人 薛博允律師
輔助參加人 臺北市政府
代 表 人 丑○○市長）住同
訴訟代理人 巳○○
午○
上列當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服被告中華民國93
年7 月21日院臺訴字第0930086070號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告參加人為取得農業試驗場園藝教學實習試驗 用地，需用坐落臺北市○○區○○段5 小段163 地號等8 筆 土地，由教育部報經被告以民國（下同）73年5 月11日73台 內地字第227951號函核准徵收並一併徵收其土地改良物，交 由輔助參加人所轄地政處（下稱地政處）以73年5 月14日北 市地四字第1975號及同年7 月6 日北市地四字第28035 號公 告。嗣原告及其他土地共有人於89年11月22日依行為時土地
法第219 條及行為時都市計畫法第83條規定，申請照徵收價 額收回臺北市○○區○○段5 小段163 地號等共8 筆土地， 經輔助參加人報經內政部層轉被告認定所請於法未合，而以 90年5 月7 日台（90）內地字第9007688 號函復同意不予發 還後，由地政處以90年5 月16日北市地四字第9021228200號 函復原告等。原告等不服，提起訴願，遭輔助參加人決定駁 回，復提起行政訴訟，案經本院91年度訴字第2750號判決， 以地政處無處分職權，將訴願決定撤銷。輔助參加人據以將 本件訴願移送被告審議，遭被告決定駁回，原告等不服，遂 提起本件行政訴訟請求准予收回其各自所有之土地，惟於訴 訟中因部分共有人撤回起訴，原告乃針對臺北市○○區○○ 段5 小段163 、165 、166 、168 、169 、170 地號等6 筆 土地（下稱系爭土地，各該原告主張之應有部分如附表）而 為請求。
二、兩造及參加人聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應准予原告照價收回臺北市○○區○○段5 小段163 165 、166 、168 、169 、170 地號等6 筆土地。 ㈡被告聲明：駁回原告之訴。
㈢被告參加人聲明：駁回原告之訴。
㈣輔助參加人聲明：駁回原告之訴。
三、兩造及參加人之爭點：
㈠原告主張之理由：
⒈系爭土地原屬臺北市第9 號公園預定地（下稱第9 號公園 預定地），輔助參加人以72年8 月12日府工二字第30524 號公告「變更臺北市公立各級學校用地（通盤檢討）案」 （下稱變更學校用地案）變更為被告參加人所轄農業試驗 場用地。惟查輔助參加人71年3 月3 日府工二字第09151 號公告辦理變更學校用地案，臺北市都市計畫公展說明書 所載：「五、初步檢討結果：㈠擬同意或部分同意採納學 校建議修訂都市計畫者計有8 所學校」，並無第9 號公園 預定地變更為學校用地之記載，顯然系爭土地未在輔助參 加人71年3 月3 日府工二字第05191 號公告公展變更學校 用地案研擬變更計畫之列。足證本件都市計畫變更，未依 都市計畫法第15條及第19條第1 項之法定程序，顯屬違法 。故原告等依都市計畫法第83條及土地法第219 條之規定 ，申請收回被徵收土地。
⒉訴願決定稱：「臺北市都市計畫委員會之審議修正，並未 超越該計畫案之通盤檢討範圍，合於行為時都市計畫法第
19條第2 項免再辨理公開展覽之規定」乙節，於法不合： ⑴輔助參加人所公告本件公開展覽說明書既無第9 號公園 預定地有任何變更之記載，則被告參加人對該公告公開 展覽提出將第9 號公園預定地範圍內其所擁有之大安區 ○○段5 小段第171 、173 、83地號等3 筆土地，變更 為該校及機關用地之意見，超出輔助參加人公告公開展 覽範圍。
⑵都市計畫法第19條僅規定都市計畫委員會對該政府有關 機關擬定之主要計畫及公民等提出之意見予以審議。至 於未制定主要計畫公開展覽者，法律並未賦予都市計畫 委員會有審議、修正之權力。本件都市計畫變更，臺北 市都市計畫委員會未依法辦理，顯然超越法令賦所權限 ，依行政訴訟法第4 條第2 項規定，應以違法論。 ⒊本件原與同屬第9 號公園預定地被變更為被告參加人所轄 農業試驗場之臺北市○○區○○段5 小段154 之3 地號等 土地（地政處77年3 月1 日北市地四字第09562 號公告被 告參加人興建校舍及規晝道路、庭院佈置《丙案》工程用 地），同案申請收回，惟地政處將其分成本件及77年徵收 者兩案，77年徵收部分另案提起行政訴訟。而後者至89年 11月22日原告等申請依法收回被徵收土地前，尚未開始使 用。惟依據該案徵收土地機關原奉准之徵收計畫書十三、 ㈢計畫進度計載：「預定民國77年元月起至民國77年年底 完成」，該案已逾越被告核准徵收土地使用期限。故原告 等於89年11月22日向輔助參加人申請依都市畫法第83條及 土地法第219 條規定收回被徵收土地。又77年公告徵收之 土地，其土地改良物徵收未於公告期滿後15日內發給補償 費，亦經本件部分原告提起行政訴訟，已蒙鈞院91年度第 229 號判決在案。本件雖分前後兩次徵收土地，然該等屬 同一都市計畫變更案，又屬同一使用目的，故一併申請依 原被徵收土地價額收回土地。
㈡被告主張之理由：
⒈被告參加人為興辦農業試驗場園藝教學實習試驗工程用地 需要，擬具土地徵收計畫書圖，報經被告73年5 月11日73 台內地字第227951號函核准徵收臺北市○○區○○段5 小 段163 地號等8 筆土地及一併徵收其土地改良物，核符行 為時土地法第208 條第7 款規定，且本件土地依被告參加 人徵收土地計畫書所附「申請徵收土地有無妨礙都市計畫 證明書」所載為都市計畫學校保留地，被告遂依土地法第 222 條規定予以核准徵收。
⒉查系爭土地及其土地改良物經地政處於73年間完成徵收補
償法定程序後，被告參加人考量因本件工程用地需要所徵 收土地上，僅有臺北市○○路○ 段173 、177 建號2 棟違 建房屋尚未拆除，且其房屋面積僅占系爭土地一小部分， 及所有權人不斷陳情、抗爭，以不影響本件整體工程施作 進度情況下，於74年5 月間即開始發包辦理土地整地道路 及排水等工程，並協調輔助參加人所轄工務局（下稱工務 局）建管處進行拆遷作業，嗣輔助參加人以74年10月3 日 75府工建字第46858 號函公告拆遷地上物，並於75年7 月 25日將所餘尚未拆除之173 、177 建號2 棟違建強制拆除 ，本件地上物拆除完畢，嗣被告參加人即依徵收計畫完成 興建研究教學實驗農場使用，依卷附輔助參加人工程契約 書影本等及土地使用現況照片可稽，故案經被告核未符行 為時土地法第219 條第1 項及都市計畫法第83條規定，以 90年5 月7 日台（90）內地字第9007688 號函同意輔助參 加人所擬不予發還本件土地，於法並無不合。
⒊本件工程用地原為第9 號公園預定地，輔助參加人辦理變 更學校用地案時，依行為時都市計畫法第19條規定，以71 年3 月3 日府工二字第09151 號公告公開展覽計畫書圖30 天，因被告參加人於上開公開展覽期間，建議將第9 號公 園用地範圍內已為該校使用部分土地（案外大安區○○段 ○ ○段171 、173 及183 地號3 筆土地）變更為學校用地 ，以應該校農學院教學及實驗需要，案經臺北市都市計畫 委員會71年12月16日召開之第255 次委員會審議決議，授 權工務局實地勘查後劃定。嗣經工務局派員實地勘查結果 ，基於第9 號公園用地若僅變更被告參加人所申請3 筆土 地為學校用地，則殘餘面積無法規劃作臺北市全市性大型 公園，失去原劃設為第9 號公園用意，惟若扣除第9 號公 園前已變更為「機關用地」部分，將其餘部分土地全數變 更為學校用地，不但可增加被告參加人教學研究空間，並 可由該校配合原有校區整體規劃設計，開放供市民使用， 是以將前已變更為「機關用地」剩餘第9 號公園保留地全 部變更為被告參加人學校用地，係將公共設施用地（公園 用地）變更為其他使用性質公共設施用地（學校用地）， 對土地所有權人權益並無改變等考量。臺北市都市計畫委 員會於71年12月23日召開第256 次委員會，爰決議將第25 5 次會議涉及被告參加人建議將第9 號公園用地變更為學 校用地乙節，修正「同意變更為學校用地」，臺北市都市 計畫委員會第256 次委員會即已同意將第9 號公園「全部 」變更為學校用地，而「非」僅限於該校使用並建議變更 3 筆土地部分。輔助參加人據此說明變更理由為「大部份
現有學校（農業試驗場）使用土地納入計畫外，另其餘公 園用地一併變更，以求完整」，並修訂計畫圖說（即現行 計畫內容），依都市計畫法第19條第2 項規定，免再公開 展覽，並依同法第20條及第21條規定，報經內政部都市計 畫委員會72年6 月27日召開之第266 次委員會議審決通過 ，以同年7 月14日台內營字第165531號函核定。並由輔助 參加人於72年8 月12日以府工二字第30524 號公告實施。 故輔助參加人於辦理變更學校用地案公開展覽計畫書圖之 30日公告期間內，接受被告參加人所提意見，將第9 號公 園用地變更為該校用地及機關用地，以應該校農學院教學 及實驗之需，係在公告上開都市計畫變更案範圍內所作必 要變更，臺北市都市計畫委員會之審議修正，並未超越該 計畫案之通盤檢討範圍，合於行為時都市計畫法第19條第 2 項免再辦理公開展覽之規定（改制前行政法院74年度判 字第677 號判決參照）。
⒋另按主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為， 如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔， 即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多 數人之權益遭受不當，或違法之損害者，自應許其提起訴 願或行政訴訟，以資救濟，業經司法院釋字第156 號解釋 有案，系爭土地都市計畫早已公告發布實施，原告等如認 都市計畫變更之程序有瑕疵，或其權益因該項變更都市計 畫之行政處分而受有損害，依前揭司法院釋字意旨所示， 自可對之提起訴願及行政訴訟以謀救濟，並不得於本件收 回土地處分之訴訟程序中主張違法，蓋變更都市計畫之處 分與收回土地之處分，係屬兩種不同之訴訟標的，原告據 以主張本件收回土地之處分違法乙節，並不可採。 ㈢被告參加人主張之理由：
⒈行為時都市計畫法第83條僅規定依都市計畫法徵收之土地 ，其使用年限依其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法 第219 條規定1 年之限制，惟對土地法第219 條其他規定 事項，並未排除適用。查系爭土地及其土地改良物前由教 育部報經被告76年12月28日台（76）內地字第559022號函 核准徵收及一併徵收，由地政處以77年3 月1 日北市地四 字第09562 號公告，惟因徵收土地計畫書所附徵收土地使 用清冊中，土地使用情形欄僅記載水溝、民房及空地，未 詳載土地使用人資料及土地使用情形，公告事項七乃記載 土地改良物部分，待勘估完畢後依規定辦理。嗣依土地改 良物完成勘估之情形，分別經地政處87年12月9 日北市地 四字第8723365100號、88年7 月29日北市地四字第882217
7700號及輔助參加人89年9 月21日府地四字第8908391100 號公告徵收土地改良物部分。然拆遷作業時，迭遭120 餘 戶居民強力圍阻，迄予疏導溝通，於88年8 月完成違建40 餘戶之拆遷，89年10月再完成50餘戶搬遷，所餘25戶原預 定89年11月底完成拆遷，但住戶仍行抗爭，經動用近百名 人員協助，始於92年11月29日完成所有改良物（芳蘭大厝 古蹟除外）之拆遷。
⒉被告參加人雖於徵收計畫書進度記載：「預定民國77年元 月起至民國77年底完成」，但原土地所有人之異議與抗爭 行為不斷，自難準確按期實施，為可歸責於原土地所有人 之事由。況該期間僅「預定」，文義甚明，不影響於土地 徵收與改良物徵收之繼續實施之合法性。原告等執此爭執 為非有理。
⒊系爭土地原計劃為第9 號公園預定地變更為被告參加人學 校用地，核屬都市計畫之規劃，非收回被徵收土地之理由 ，況第9 號公園預定地變更為被告參加人學校用地，係輔 助參加人於辦理變更學校用地案公開展覽計畫書圖之30日 公告期間內，接受被告參加人所提意見，將第9 號公園用 地變更為該校用地及機關用地，係在公告之變更學校用地 案範圍內所作之必要變更，臺北市都市計畫委員會之審議 修正，並未超越該計畫案之通盤檢討範圍，合於行為時都 市計畫法第19條第2 項免再辦理公開展覽之規定，業經改 制前行政法院74年度判字第677 號判決所認明。另鈞院91 年度訴字第229 號判決業經最高行政法院廢棄，該件係改 良物徵收事件，事關分次徵收，與本件無關。
⒋被告參加人於徵收程序完成後即進行招標整建程序，於74 年5 月4 日開標由凱聖營造有限公司得標，簽訂工程契約 書。凱聖營造公司得標後，即行規劃進行整建工程，惟原 告甲○○、乙○○、戊○○、己○○、壬○○○、辛○○ ○、丙○○及丁○○、辰○○等人出面阻止工程之進行， 其理由認為渠等已提起行政訴訟及再訴願，在行政救濟未 定前，不可整建。另原告於74年5 月19日提出陳情函內載 明：「至於本（74）年5 月17日凌晨填土及同月19日挖溝 部分應即回復原狀」等語，足證被告參加人已於74年5 月 間依法使用系爭土地，其有延期者係因可規責於原土地所 有權人或使用人之事由。
⒌被告參加人奉被告73年5 月11日73台內地字第227951號函 通知輔助參加人准予徵收，該函說明欄二已敘明「檢附徵 收土地計畫書等件一式兩份」。又依土地計畫書所載並無 使用期限，按土地法第219 條規定無收回之權利，計畫書
並附有無妨礙市計畫證明書乙份。
㈣輔助參加人主張之理由：
⒈原告主張都市計畫變更一節，按系爭土地於變更前乃公園 用地，變更後為學校用地，均為公設保留地，政府本可依 法徵收。
⒉被告及被告參加人所提出之系爭徵收計畫書均未載有期限 ，而徵收計畫書如無徵收期限，則應依行為時土地法第21 9 條規定辦理。
理 由
一、被告代表人原為游錫堃，於訴訟進行中變更為謝長廷，復變 更為癸○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准 許。
二、本件事實概要已如前述，有被告73年5 月11日73台內地字第 227951號核准徵收函、輔助參加人地政處73年5 月14日北市 地四字第1975號及同年7 月6 日北市地四字第28035 號公告 、被告90年5 月7 日台（90）內地字第9007688 號函否准公 函、輔助參加人地政處90年5 月16日北市地四字第90212282 00號函附於原處分卷，及原告申請書編為輔助參加人處分卷 附件1 可稽，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，主 張：系爭土地原屬台北市第9 號公園預定地，詎輔助參加人 嗣後未依法辦理都市計畫之變更，即將系爭土地供作被告參 加人之園藝教學實習試驗用地；又依輔助參加人另案以77年 3 月1 日北市地四字第9562號公告徵收臺北市○○區○○段 5 小段154 之3 地號等土地之徵收計畫書十三、㈢計畫進度 計載：「預定民國77年元月起至民國77年年底完成」，該徵 收案於原告89年11月22日提出收回土地之申請時，仍未開始 使用，原告請求收回土地自有理由云云。
三、茲審酌兩造主張及攻防方法，本件之爭點有二：㈠原告是否 已逾申請收回之期限？㈡本件是否合於收回之要件？本院判 斷如下：
㈠原告是否已逾申請收回之期限？
⒈按土地徵收條例第61條規定：「本條例施行前公告徵收之 土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理」。另78年12 月19日修正前之土地法第219 條規定：「徵收私有土地後 ，不依核准計畫使用，或於徵收完畢後不實行使用者，其 原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地」，即當時並 無收回權行使期間之規定。78年12月29日修正公布之土地 法第219 條第1 項則規定：「私有土地經徵收後，有左列 情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿 1 年之次日起5 年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收
價額收回其土地：一、徵收補償費發給完竣屆滿1 年，未 依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業 用者」，即已明文規定收回權行使之期限。又依都市計畫 法第83條規定：「依本法規定徵收之土地，其使用期限， 應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219 條 之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得 照原徵收價額收回其土地」，是都市計畫法第83條僅係對 使用期限，明文規定排除土地法第219 條1 年之規定，而 對土地法第219 條其他規定之事項，並未予排除（改制前 行政法院84年度判字第2504號裁判意旨參照）。本件為行 政院於73年5 月11日以臺內地字第227951號函核准徵收， 是依前揭土地徵收條例第61條規定，本件收回應依都市計 畫法第83條及土地法第219 條，惟究應適用土地法第219 條之新法，抑或舊法？則為首應審究者。
⒉按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性 質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准 許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人 而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」 中央法規標準法第18條定有明文，明定關於人民聲請許可 案件，應適用申請時之法規，僅在聲請後法規有變動時， 採從新從優原則而已。本件原告於89年11月22日提出收回 之申請，自應適用78年12月29日修正公布之土地法第219 條規定，而受土地所有權人應於徵收補償發給完竣屆滿1 年之次日起5 年內，聲請照徵收價額收回土地期間之限制 。又關於行使收回權期間係78年12月29日修正公布之土地 法所為之規定，故本件時效起算至遲應於法規施行之日起 算，即原告至遲應於施行屆滿1 年之次日起5 年內為申請 ，詎原告遲至89年11月22日始申請收回，顯已逾78年施行 之土地法所規定之收回期間，自屬於法不合。
㈡本件是否合於收回之要件？
⒈縱認本件無時效之疑義，則續應審究原告主張系爭土地尚 未開始使用是否屬實？即本件是否符合收回之要件？ ⒉按土地法第219 條所謂「徵收私有土地後，不依核准計劃 使用」，係對於所徵收土地之整體不依原核准計劃使用而 言。若就徵收之土地已按原核准計劃逐漸使用，雖尚未達 到該土地之全部，但與不依核准計劃使用之情形有間，應 無該條之適用，改制前行政法院68年判字第52號著有判例 。
⒊經查，本件徵收計畫書並未載明計畫期限，此有該計畫書 附於被告之原處分卷可憑，原告主張計畫進度為「預定民
國77年元月起至民國77年年底完成」，實係被告76年12月 28日台（76）內地字第559022號函核准徵收同小段154 之 3 地號等土地之徵收計畫書所載，並非本件之計畫期限， 原告顯有誤會。又本件徵收計畫書雖未載明計畫期限，惟 被告參加人已於74年5 月間開始發包辦理土地整地道路及 排水等基礎工程，此有工程契約書編為輔助參加人所提處 分卷之附件12可稽。參照前開判例意旨，系爭土地縱未經 全部使用，惟既已經被告參加人依照徵收計畫開始使用， 即難認有未予使用之情事，堪認被告辯稱本件未符收回要 件，為可採信。況系爭土地嗣後也已完工作為教學實驗農 場使用，此有輔助參加人於89年12月14日赴現場拍攝之照 片編為輔助參加人所提處分卷之附件14可佐。四、綜上所述，原告請求收回系爭土地業已逾期，且與要件未合 ，則被告予以否准，自無違誤。本件事證已明，兩造其餘關 於都市計畫變更是否合法之爭議，非屬收回土地之要件，且 此項爭點前經原告以都市計畫變更不合法為由，對本件徵收 處分提出行政救濟程序，經改制前行政法院以74年度判字第 677 號判決駁回原告之訴，本件自毋庸就該都市計畫變更及 徵收之合法性予以論究。另本件事涉被告73年5 月11日73台 內地字第227951號函核准徵收處分，與被告參加人答辯陳述 所提及之被告76年12月28日台（76）內地字第559022號函核 准徵收處分無關，故該部分亦非本件所應審究，均併予敘明 。
五、綜上所述，本件被告對於原告申請收回如附表所示之土地予 以否准，自無違誤。訴願決定予以維持，亦無不當。原告仍 執前詞及個人主觀之見解，訴請撤銷原處分與訴願決定並請 求被告作成准予收回之處分，為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 24 日 第八庭審判長法 官 蔡 進 田
法 官 畢 乃 俊
法 官 李 玉 卿
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 95 年 11 月 24 日 書記官 楊 怡 芳
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